Voorland en veiligheid: Juridische aandachtspunten bij het betrekken van voorlanden in de beoordeling, het ontwerp en het beheer van primaire waterkeringen

Abstract

In dit onderzoek staan enkele juridische aandachtspunten rondom het betrekken van voorlanden bij het beoordelen, ontwerpen en beheren van primaire waterkeringen centraal. In het bijzonder gaat het om de vraag op welke wijze waterkeringbeheerders de voorlanden grenzend aan de keringen in hun beheer zodanig kunnen beheren, dat deze een optimale bijdrage leveren aan de waterveiligheid. Een bijkomende vraag betreft het leerstuk van de nadeelcompensatie: hoe groot is de kans dat in het kader van beslissingen over het beheer van voorlanden nadeelcompensatie dient te worden uitgekeerd? Beide vragen zijn niet eenduidig en in hun algemeenheid te beantwoorden. Het hangt af van de specifieke wensen van de beheerder en de (overige) concrete omstandigheden van het geval. Hierbij dient te worden benadrukt dat maatwerk mogelijk is en dat er veel ruimte bestaat voor beleidsstrategische beslissingen. Er bestaat dan ook geen ‘beste’ strategie voor het beheer van voorlanden. Dit onderzoek draagt daarom bij aan de totstandkoming van een beslisschema om tot de ‘beste beslissing in de gegeven omstandigheden’ te komen. Vaststaat dat beheerders voorlanden moeten betrekken in de periodieke beoordeling van de waterveiligheid. Deze beoordeling kan verschillende uitkomsten hebben en aanleiding geven voor de inzet van uiteenlopende instrumenten, elk met hun eigen kenmerken en voor- en nadelen. Wij onderscheiden globaal vier varianten van beheer in voorlanden: actief beheer, passief beheer, een vorm van ‘laissez-faire’, en het gebruik van privaatrechtelijke instrumenten. Bij de eerste variant is de beheerder voornemens het voorland conform bepaalde inzichten in te richten en ingericht te houden om de voordelen daarvan voor de waterveiligheid te optimaliseren. Bij de tweede variant wil de beheerder niet zozeer maatregelen (laten) treffen, maar wenst hij vooral ongewenste ontwikkelingen in het voorland te voorkomen. Bij de derde variant wil de beheerder zich zo min mogelijk mengen in ontwikkelingen in het voorland en zal hij deze slechts monitoren om bij de volgende toetsronde niet voor verrassingen te komen staan. Het gebruik van privaatrechtelijke instrumenten is slechts onder bepaalde voorwaarden mogelijk. De keuze voor een van deze strategieën (of een mengvorm daarvan) is beleidsmatig van aard. Onder de term actief beheer verstaat men de aanleg, de wijziging, het onderhoud en het beheer van waterstaatswerken. Deze dienen te worden opgenomen in de legger. De beheerder is bevoegd waterstaatswerken aan leggen, zowel op eigen grond als op terrein van derden (soms moet daarvoor grond en opstallen worden onteigend). Dat geldt (uiteraard) ook in voorlanden. Hij is eveneens bevoegd daaraan onderhoud te plegen, hetgeen door eventuele derden moet worden gedoogd. De onderhoudsplicht kan bovendien door de beheerder worden opgelegd aan een derde. Van belang is dat de genoemde bevoegdheden niet kunnen worden ingezet, indien de activiteiten van de beheerder geen betrekking hebben op waterstaatswerken. Daarbij dient men te bedenken dat voorlanden als zodanig geen waterstaatswerken zijn; zij kunnen wel onderdeel (gaan) uitmaken van een waterstaatswerk of waterstaatswerken bevatten. Aan waterstaatswerken, zoals waterkeringen, grenzen vaak beschermingszones waar bijzondere regels kunnen gelden omtrent het grondgebruik. Met dergelijke regels kunnen ook ongewenste ontwikkelingen in voorladen aan banden worden gelegd, ongeacht of deze plaatsvinden in de openbare ruimte of op privéterreinen. Zo kunnen hierin kap-, sloop- of ontgravingsverboden worden neergelegd. De beheerder ziet toe op de naleving daarvan en kan desnoods handhavend optreden. Bedacht moet worden dat deze vorm van ‘passief beheer’ slechts mogelijk is in beschermings- of andere type zones. Dergelijke zones zijn echter geen waterstaatswerken, dus de eerder genoemde bevoegdheden die betrekking hebben op gedoogplichten en onderhoudsverplichtingen kunnen daar niet worden gebruikt. Wanneer geen regels worden gesteld om ongewenste ontwikkelingen te voorkomen, dan kan de beheerder weinig invloed uitoefenen in voorlanden, mochten deze zich toch voordoen. Dat kan een bewuste beslissing zijn (laissez-faire). Het gevolg daarvan kan desondanks zijn dat een (onverwachte) versterkingsopgave ontstaat. Zowel activiteiten in verband met het actieve, als met het passieve beheer kunnen schade veroorzaken. In voorlanden zal het veelal gaan om de beperking van gebruiksmogelijkheden, waardoor eigendommen in waarde dalen. Deze schade kan voor vergoeding in aanmerking komen, zolang deze (onder meer) buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico valt en onvoorzienbaar is. Of daarvan sprake is, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, is dus sterk casuïstisch en kan vaak slechts worden beoordeeld door experts. Dit maakt het lastig om een generieke kans op aansprakelijkheid te bepalen. Anderzijds kan de plicht tot nadeelcompensatie zeker niet worden uitgesloten. De totale nadeelcompensatielast is in de meeste gevallen vooraf wel goed te ramen, zodat deze kan worden afgezet tegen de kosten van een eventuele dijkversterking.