Omgaan met waterschaarste in een waterrijk land

Abstract

Waterschaarste komt weinig voor in Nederland, waar waterovervloed juist een groot probleem is. Terwijl harde normen van toepassing zijn op overstromingskansen en peilbeheer, heeft de overheid slechts een wettelijke zorgplicht ten aanzien van het voorkomen en beperken van waterschaarste en is deze verplichting nauwelijks uitgewerkt in wet- en regelgeving, met uitzondering van een regeling voor calamiteiten.2 Dat is niet vreemd. De kwantitatieve status van Nederlandse grondwaterlichamen is goed.3 De waterkwaliteit is over het algemeen ook best goed, hoewel de normen voor verschillende stoffen niet worden gehaald en de ecologische kwaliteit enorm zou kunnen verbeteren.4 Aangezien perioden van droogte en waterschaarste vooralsnog uitzonderlijk zijn, is het juridische systeem niet gericht op het beheersen van beperkte zoetwaterbeschikbaarheid. Er zijn slechts enkele gebieden in Nederland met waterstress.5 Klimaatverandering kan de bestaande problemen in deze gebieden verergeren, door toenemende verzilting en het mogelijk vaker voorkomen van droge perioden.6 De menselijke factor levert echter ook een belangrijke bijdrage aan het ontstaan van waterschaarste en verdroging, bijvoorbeeld door het onttrekken van grondwater en door drainage ten behoeve van de landbouw.7 Deze situatie vraagt om aanpassing van het huidige waterbeheer, vooral in gebieden die nu al last hebben van tekorten aan kwalitatief goed water. Aangezien klimaatverandering is omgeven met onzekerheden, lijkt een adaptieve of aanpasbare aanpak het meest geschikt om met de potentiële en daadwerkelijke effecten daarvan om te gaan. In de literatuur wordt daarom aanbevolen dat het recht het toestaat dat besluiten op inzichtelijke en toerekenbare wijze kunnen worden aangepast naar aanleiding van monitoringsresultaten8 en wordt het als problematisch beschouwd als het recht dat onmogelijk maakt.9 Rechtsregels moeten dus gemakkelijk aanpasbaar worden gemaakt om aanpassing aan klimaatverandering te faciliteren.10 Daar pleit tegen dat dergelijke regels mogelijk niet beantwoorden aan de behoefte aan stabiliteit, handhaafbaarheid en legitimiteit.11 Om te ontdekken in hoeverre het Nederlandse waterrecht – dat overduidelijk niet is ontworpen voor de beheersing van waterschaarste – voldoende aanpassingsvermogen bezit, is er behoefte aan empirische juridische kennis over aanpassing aan waterschaarste.12 Dat is de aanleiding geweest om twee verschillende oplossingen voor waterschaarste in een waterrijk land als Nederland te analyseren en met elkaar te vergelijken. In het ene geval voorziet een waterschap agrariërs van zoet water via kanalen verbonden met een kunstmatig zoet gemaakt meer, in het andere geval levert een waterbedrijf water aan agrariërs dankzij een waterleiding naar een ander stroomgebied. We zullen eerst uitleggen door welke theoretische lens we kijken naar het Nederlandse recht en beleid en naar onze casestudies. Dan lichten we kort de achtergrond en essentie van het Nederlandse waterrecht toe. Vervolgens analyseren we de arrangementen in de case studies om te ontdekken welke regels daar zijn toegepast en in hoeverre arrangementen zijn ontstaan die adaptief lijken, dat wil zeggen, die ook geschikt zijn als de waterschaarste in het gebied verergert. We ronden af met een discussie over de vraag of de nationale regels inderdaad geschikt zijn om aanpassing te faciliteren, of dat deze twee case studies signaleren dat aanpassing van de regels wenselijk is om het aanpassingsvermogen van de landbouwsector te vergroten en waterschaarste te verminderen.