Publicaties van de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.
Deze publicatie is beschikbaar via de publicatiewebsite van het G.J. Wiarda Instituut, Utrechts Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek.
Zaak C-274/96, Bickel en Franz
Artikelen 12 EG (ex 6), 18 EG (ex 8A) en 59 EG (ex 49). Vrij verkeer van personen. Gelijke behandeling. Regeling van taalgebruik in strafzaken.
Arrest van 24 november 1998, n.n.g. Zie SEW JEG 1998, 47.
J.Luijendijk
Feiten
Bij beschikkingen van 2 augustus 1996, binnengekomen bij het Hof op 12 augustus daaraanvolgend, heeft de Pretura circondariale di Bolzano, sezione distaccata di Silandro, krachtens artikel 177 EG-Verdrag een prejudiciële vraag gesteld over de uitlegging van de artikelen 6, 8A en 59 van het Verdrag.
Die vraag is gerezen in het kader van strafzaken tegen H.O. Bickel respectievelijk U. Franz. H.O. Bickel is Oostenrijks onderdaan, woont te Nüziders in Oostenrijk en is vrachtwagenchauffeur van beroep. Op 15 februari 1994 werd hij te Castelbello in de regio Trentino-Alto Adige in Italië, terwijl hij zijn vrachtwagen bestuurde, aangehouden door carabinieri, die hem bekeurden ter zake van rijden onder invloed. U. Franz is Duits onderdaan en woont te Peissenberg in Duitsland. Hij begaf zich als toerist naar de regio Trentino-Alto Adige. Op 5 mei 1995 werd bij een douanecontrole vastgesteld, dat hij in het bezit was van een verboden type mes.
Beide verdachten verklaarden voor de Pretore di Bolzano, dat zij de Italiaanse taal niet machtig waren, en verzochten met een beroep op de regels ter bescherming van de Duitstalige gemeenschap in de provincie Bolzano, het proces tegen hen in de Duitse taal te voeren. Artikel 99 van presidentieel decreet nr. 670 van 30 augustus 1972 betreffende de speciale status voor de regio Trentino-Alto Adige (GURI nr. 301 van 20 november 1972) bepaalt, dat de Duitse taal in die regio op gelijke voet staat met de Italiaanse taal. Ingevolge artikel 100 van dit decreet hebben de Duitstalige burgers van de provincie Bolzano - waar de Duitstalige minderheid in hoofdzaak woont - het recht, zich in hun betrekkingen met de in die provincie gevestigde of regionaal bevoegde gerechtelijke instanties en overheidsdiensten van hun eigen taal te bedienen. Op grond van artikel 13 van presidentieel decreet nr. 574 van 15 juli 1988 betreffende de tenuitvoerlegging van de speciale status voor de regio Trentino-Alto Adige inzake het gebruik van het Duits en het Reto-Romaans in de betrekkingen van de burgers met de overheid en in gerechtelijke procedures (GURI nr. 105 van 8 mei 1989), moeten de diensten en de gerechtelijke instanties zich in hun betrekkingen met de burgers van de provincie Bolzano en in de handelingen die deze raken, bedienen van de taal van de verzoeker. Voorts bepaalt artikel 14 van decreet nr. 574, dat de gerechtelijke instantie of de ambtenaar van politie in geval van ontdekking op heterdaad of aanhouding eerst tot verhoor of enige andere proceshandeling mag overgaan nadat de verdachte is gevraagd wat zijn moedertaal is. Is die taal het Duits, dan vinden het verhoor en alle andere proceshandelingen in die taal plaats. Tenslotte bepaalt artikel 15 van decreet nr. 574, dat de gerechtelijke instantie die een aan de verdachte of beschuldigde mede te delen of te betekenen processtuk moet opstellen, diens vermoedelijke taal moet gebruiken; daartoe wordt nagegaan, tot welke taalgroep hij kennelijk behoort en welke andere elementen in de loop van de procedure reeds zijn vastgesteld. Binnen tien dagen na de mededeling of betekening van het eerste processtuk kan de verdachte of beschuldigde het gebruik van die taal aanvechten door middel van een verklaring die hij persoonlijk afgeeft of aan de vervolgende instantie doet toekomen. In dat geval ziet de gerechtelijke instantie erop toe, dat de tot dat tijdstip opgestelde stukken worden vertaald en dat de latere stukken worden opgesteld in de opgegeven taal.
Prejudiciële vraag
Daar de nationale rechter twijfelde, of de voor de burgers van de provincie Bolzano geldende procedurevoorschriften op grond van het gemeenschapsrecht moesten worden toegepast op onderdanen van andere lidstaten die de provincie bezoeken, heeft hij besloten de behandeling van de zaak te schorsen totdat het Hof bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak heeft gedaan over de volgende vraag:
Vereisen de beginselen van non-discriminatie in de zin van artikel 6, eerste alinea, van het Verdrag, van het recht van de burgers van de Unie om te reizen en te verblijven in de zin van artikel 8A van het Verdrag, en van vrijheid van dienstverrichting in de zin van artikel 59 van het Verdrag, dat een burger van de Unie die de nationaliteit van een lidstaat bezit en in een andere lidstaat verblijft, het recht heeft te verlangen dat een strafzaak tegen hem in een andere taal wordt gevoerd, wanneer dat recht toekomt aan onderdanen van laatstbedoelde lidstaat die zich in dezelfde situatie bevinden?
Prejudiciële beslissing
12. Met die vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of het door een nationale wettelijke regeling toegekende recht te verzoeken om behandeling van een strafzaak in een andere taal dan de hoofdtaal van de betrokken staat, binnen de werkingssfeer van het Verdrag valt en derhalve in overeenstemming moet zijn met artikel 6 daarvan. Zo ja, dan wenst de nationale rechter voorts te vernemen, of artikel 6 van het Verdrag in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling als die waarom het hier gaat, die burgers die een bepaalde andere taal dan de hoofdtaal van de betrokken lidstaat spreken en op het grondgebied van een bepaalde gemeenschap wonen, het recht toekent te verzoeken om behandeling van de strafzaak in hun taal, wanneer dit recht wordt onthouden aan onderdanen van andere lidstaten die dezelfde taal spreken en op dat grondgebied reizen en verblijven.
Het eerste onderdeel van de vraag
13. Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat waar de Gemeenschap is gebaseerd op het beginsel van vrij personenverkeer en vrijheid van vestiging, de bescherming van de rechten en de voorrechten van het individu op taalgebied van bijzonder belang is (arrest van 11 juli 1985, Mutsch, 137/84, Jurispr. blz. 2681, punt 11).
14. Vervolgens zij opgemerkt, dat artikel 6 van het Verdrag, door elke discriminatie op grond van nationaliteit te verbieden, verlangt dat personen die zich in een door het gemeenschapsrecht geregelde situatie bevinden, en eigen onderdanen van een lidstaat volkomen gelijk worden behandeld (arrest van 2 februari 1989, Cowan, 186/87, Jurispr. blz. 195, punt 10).
15. Tot de door het gemeenschapsrecht geregelde situaties behoren met name die welke vallen onder het door artikel 59 van het Verdrag verleende recht van vrijheid van dienstverrichting. Overeenkomstig de rechtspraak van het Hof impliceert dit recht, dat degenen te wier behoeve diensten worden verricht, zich met het oog daarop vrijelijk naar een andere lidstaat kunnen begeven (arrest Cowan, reeds aangehaald, punt 15). Derhalve vallen onder artikel 59 alle onderdanen van de lidstaten die zich, zonder gebruik te maken van een andere door het Verdrag gewaarborgde vrijheid, naar een andere lidstaat begeven om aldaar diensten te ontvangen of te kunnen ontvangen. Die onderdanen, waartoe Bickel en Franz behoren, kunnen zich vrijelijk begeven naar en zich verplaatsen in de staat waar de diensten worden ontvangen. Overigens bepaalt artikel 8A van het Verdrag: Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
16. De mogelijkheid voor de burgers van de Unie om op dezelfde voet als de eigen onderdanen van een staat in een bepaalde taal met de administratieve en gerechtelijke instanties van die staat te communiceren, kan de uitoefening van de vrijheid om in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, vergemakkelijken. Hieruit volgt, dat wanneer personen als Bickel en Franz gebruik maken van hun recht in een andere lidstaat te reizen en te verblijven, zij krachtens artikel 6 van het Verdrag er in beginsel recht op hebben, wat het gebruik van de aldaar gebezigde talen betreft, niet anders te worden behandeld dan de onderdanen van die staat.
17. Het strafrecht en het strafprocesrecht - waarvan de in geding zijnde bepalingen betreffende de procestaal deel uitmaken - behoren in het algemeen weliswaar tot de bevoegdheid van de lidstaten, doch het is vaste rechtspraak, dat het gemeenschapsrecht grenzen stelt aan die bevoegdheid. Dergelijke bepalingen mogen namelijk niet leiden tot discriminatie van personen aan wie het gemeenschapsrecht het recht op gelijke behandeling toekent, noch de door het gemeenschapsrecht gewaarborgde fundamentele vrijheden beperken (zie, in die zin, arrest Cowan, reeds aangehaald, punt 19).
18. Voor zover een nationale wettelijke regeling inzake de voor de strafrechtelijke instanties van een lidstaat te gebruiken procestaal van invloed kan zijn op het recht op gelijke behandeling van de onderdanen van de lidstaten die gebruik maken van hun recht in die staat te reizen en te verblijven, moet zij derhalve in overeenstemming zijn met artikel 6 van het Verdrag.
19. Mitsdien moet op het eerste onderdeel van de gestelde vraag worden geantwoord, dat het door een nationale wettelijke regeling toegekende recht te verzoeken om behandeling van een strafzaak in een andere taal dan de hoofdtaal van de betrokken staat, binnen de werkingssfeer van het Verdrag valt en in overeenstemming moet zijn met artikel 6 daarvan.
Het tweede onderdeel van de vraag
20. Om elke met artikel 6 van het Verdrag strijdige discriminatie te vermijden, zouden volgens Bickel en Franz alle burgers van de Unie het recht moeten hebben te verzoeken dat het proces in het Duits wordt gevoerd, wanneer dit recht toekomt aan de burgers van een tot de Unie behorende staat.
21. De Italiaanse regering merkt op, dat het hier bedoelde recht bij uitsluiting is toegekend aan de burgers die tot de Duitstalige groep in de provincie Bolzano behoren en in die provincie woonachtig zijn. De in geding zijnde voorschriften hebben tot doel, de etnisch-culturele identiteit van de tot de beschermde minderheid behorende personen te erkennen. Hieruit volgt, dat het recht te verzoeken om het gebruik van de taal van de betrokken etnisch-culturele minderheid, niet moet worden uitgebreid tot onderdanen van een andere lidstaat die zich bij gelegenheid tijdelijk in de regio ophouden, wanneer zij, ondanks het feit dat zij de officiële taal van de betrokken staat niet machtig zijn, kunnen beschikken over de middelen om zich op passende wijze te verdedigen.
22. De Commissie wijst erop, dat het recht te verzoeken om behandeling van de zaak in het Duits, niet toekomt aan alle personen van Italiaanse nationaliteit, doch enkel aan hen die in de provincie Bolzano woonachtig zijn en behoren tot de groep Duitstaligen in die provincie. Het staat dus aan de nationale rechter om eerst in concreto vast te stellen, of de in geding zijnde regeling een discriminatie op grond van nationaliteit in het leven roept, de groep van personen af te bakenen die daarvan het slachtoffer zijn, en vervolgens na te gaan of die discriminatie door objectieve omstandigheden kan worden gerechtvaardigd.
23. Blijkens de stukken van de zaak houdt de Italiaanse wettelijke regeling het recht te verzoeken dat het proces in het Duits wordt gevoerd, voor aan de Duitstalige burgers van de provincie Bolzano. Duitstalige onderdanen van andere lidstaten, met name van Duitsland en Oostenrijk, zoals Bickel en Franz, die in die provincie reizen of verblijven, kunnen dus niet verlangen dat een strafprocedure in het Duits wordt gevoerd, ofschoon die taal volgens de nationale regels op gelijke voet staat met de Italiaanse taal.
24. In die omstandigheden blijken Duitstalige onderdanen van andere lidstaten die in de provincie Bolzano reizen en verblijven, te worden achtergesteld bij Duitstalige Italiaanse onderdanen die in die provincie wonen. Een in de provincie Bolzano woonachtige Duitstalige Italiaan kan immers, indien hij in die provincie wordt gedagvaard, verlangen dat het proces in het Duits wordt gevoerd, terwijl dit recht wordt onthouden aan een Duitstalige onderdaan van een andere lidstaat die in dezelfde provincie onderweg is.
25. Maar ook indien, zoals de Italiaanse regering betoogt, in de provincie Bolzano woonachtige Duitstalige onderdanen van andere lidstaten daadwerkelijk een beroep op de in geding zijnde wettelijke regeling kunnen doen en er in het Duits kunnen procederen, zodat er geen sprake zou zijn van discriminatie op grond van nationaliteit tussen de inwoners van de regio, dan nog worden Italiaanse onderdanen bevoordeeld boven de onderdanen van andere lidstaten. Immers, de meeste Duitstalige Italiaanse onderdanen kunnen verlangen, dat tijdens de gehele duur van het proces in de provincie Bolzano het Duits wordt gebezigd, omdat zij voldoen aan het woonplaatscriterium van de in geding zijnde wettelijke regeling, terwijl de meeste Duitstalige onderdanen van andere lidstaten niet aan dit criterium voldoen en zich dus niet op het door die regeling verleende recht kunnen beroepen.
26. Hieruit volgt, dat een wettelijke regeling als thans in geding, volgens welke op het grondgebied van een bepaalde gemeenschap kan worden verlangd dat een strafproces wordt gevoerd in de taal van de belanghebbende, mits deze op dat grondgebied woonachtig is, de eigen onderdanen van de betrokken staat bevoordeelt boven de onderdanen van de andere lidstaten die gebruik maken van hun recht van vrij verkeer, en derhalve in strijd is met het non-discriminatiebeginsel van artikel 6 van het Verdrag.
27. Een dergelijk woonplaatsvereiste zou enkel gerechtvaardigd kunnen zijn indien het gebaseerd was op objectieve overwegingen, die losstaan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de legitieme doelstellingen van het nationale recht (zie, in die zin, arrest van 15 januari 1998, Schöning-Kougebetopoulou, C-15/96, Jurispr. Blz. I-47, punt 21).
28. Blijkens de verwijzingsbeschikkingen is dit evenwel niet het geval bij de in geding zijnde wettelijke regeling.
29. Het argument van de Italiaanse regering, dat die wettelijke regeling tot doel heeft de in de betrokken provincie woonachtige etnisch-culturele minderheid te beschermen, vormt in de onderhavige context geen geldige reden. De bescherming van een minderheid als die in casu kan stellig een legitiem doel zijn, doch uit de stukken van de zaak blijkt niet, dat uitbreiding van de onderhavige regeling tot Duitstalige onderdanen van andere lidstaten die gebruik maken van hun recht van vrij verkeer, aan dat doel afbreuk zou doen.
30. Bovendien hebben Bickel en Franz ter terechtzitting onweersproken opgemerkt, dat de betrokken rechterlijke instanties in staat zijn de processen in het Duits te voeren zonder dat dat complicaties of extra kosten zou veroorzaken.
31. Mitsdien moet op het tweede onderdeel van de prejudiciële vraag worden geantwoord, dat artikel 6 van het Verdrag in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die burgers die een bepaalde andere taal dan de hoofdtaal van de betrokken lidstaat spreken en op het grondgebied van een bepaalde gemeenschap wonen, het recht toekent te verzoeken om behandeling van de strafzaak in hun taal, wanneer dit recht wordt onthouden aan onderdanen van andere lidstaten die dezelfde taal spreken en op dat grondgebied reizen en verblijven.
Noot
De personele werkingssfeer van het gemeenschapsrecht
Uit de jurisprudentie met betrekking tot het vrije verkeer van personen viel tot nu toe af te leiden, dat het verbod van discriminatie naar nationaliteit slechts van toepassing is, als er sprake is van de uitoefening van een economische activiteit in de zin van artikel 2 EG. [1] Het begrip 'uitoefening van een economische activiteit' wordt daarbij ruim geïnterpreteerd. Zo vallen onder andere studenten [2] en toeristen [3] onder de reikwijdte van het gemeenschapsrecht.
In de zaak Bickel en Franz staat het begrip 'uitoefening van een economische activiteit' opnieuw ter discussie. Van de heer Bickel, die terechtstaat wegens rijden onder invloed, en de heer Franz, die terechtstaat wegens verboden wapenbezit, kan namelijk niet zonder meer gezegd worden, dat zij in de Italiaanse provincie Bolzano een economische activiteit uitoefenden in de zin van het EG-Verdrag. Toch vallen zij volgens het Hof onder de werkingssfeer van het gemeenschapsrecht, omdat zij zijn aan te merken als ontvangers van diensten in de zin van artikel 49 EG (ex artikel 59) (r.o. 15). Het Hof komt tot dit oordeel naar aanleiding van de zaak Cowan, waarin een toerist, die het slachtoffer was geworden van een misdrijf, eveneens werd aangemerkt als een ontvanger van diensten. [4]
Aan zijn oordeel voegt het Hof overigens nog iets belangwekkends toe. Het stelt dat zowel Bickel als Franz zonder meer onder de reikwijdte van het gemeenschapsrecht vallen vanwege hun hoedanigheid als burger van de Unie. Op grond van artikel 18 EG (ex artikel 8A) ontlenen zij aan dit burgerschap het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder het voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het EG-Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld (r.o. 15). Dit in artikel 18 EG (ex artikel 8A) neergelegde recht bevestigt dus eigenlijk de conclusie van het Hof, dat Bickel en Franz onder de reikwijdte van het Verdrag vallen, ook al is er dan wellicht niet een direct verband met de uitoefening van een economische activiteit. Zo rekt het Hof als het ware de personele werkingssfeer van het gemeenschapsrecht op met een verwijzing naar het Unieburgerschap. Dit past binnen de ontwikkelingen in de recente rechtspraak. In 1998 heeft het Hof in de zaak Martínez Sala [5] reeds aangegeven dat een onderdaan, die legaal op het grondgebied van een andere lidstaat verblijft, valt onder de werkingssfeer van de bepalingen van het Verdrag inzake het burgerschap van de Unie.
Toch geldt zowel voor de zaak Martínez Sala, als voor de zaak Bickel en Franz, dat het Hof zich niet expliciet uitlaat over de vraag of de personen in kwestie hun recht op vrij verkeer rechtstreeks ontlenen aan artikel 18 EG (ex artikel 8A). In beide arresten bestond de mogelijkheid dit recht te baseren op andere bepalingen van het gemeenschapsrecht en vormde artikel 18 EG (ex artikel 8A) slechts een bevestiging van wat reeds gold. In de zaak Bickel en Franz blijkt dit ook uit het feit, dat het Hof in zijn dictum niet expliciet ingaat op artikel 18 EG (ex artikel 8A), hoewel de verwijzende Italiaanse rechter hier wel om vroeg. Het Hof heeft zich tot nu toe dus niet in concreto uitgesproken over de vraag of een burger van de Unie rechtstreeks rechten ontleent aan artikel 18 EG (ex artikel 8A). Misschien zal dit veranderen in de zaak Wijsenbeek. [6] De eerste aanzet voor het toekennen van rechtstreekse werking aan artikel 18 EG (ex artikel 8A) is in ieder geval gedaan in de conclusie van de A-G in deze zaak. [7]
Directe of indirecte discriminatie?
Als tweede punt in de zaak Bickel en Franz wordt ingegaan op de toetsing van de Italiaanse taalregeling aan het verbod van discriminatie naar nationaliteit, zoals neergelegd in artikel 12 EG (ex artikel 6). Dit verbod heeft betrekking op zowel directe als indirecte discriminaties. [8] Dit betekent dat regelingen die op zichzelf geen onderscheid naar nationaliteit maken, maar wel dit effect hebben, ook verboden zijn onder het gemeenschapsrecht. Een bekend voorbeeld van een indirect onderscheidcriterium is het woonplaatscriterium. [9]
In de zaak Bickel en Franz speelt zo'n woonplaatscriterium een rol. De in het geding zijnde Italiaanse regeling maakt naar de letter bezien geen onderscheid tussen Italiaanse en andere gemeenschapsonderdanen. Zij richt zich tot de Duitstalige groep burgers die in de provincie Bolzano woonachtig zijn, en onder deze groep kunnen zich ook personen van een andere nationaliteit bevinden (argument van de Italiaanse regering in r.o. 25). Over het algemeen zijn echter de meeste Duitstalige personen die in de provincie Bolzano woonachtig zijn, van Italiaanse nationaliteit. Bovendien staat vast, dat Duitstalige onderdanen van andere lidstaten die in de provincie Bolzano reizen en verblijven (lees: niet wonen), achtergesteld worden ten opzichte van de Duitstalige ingezetenen van Bolzano, wanneer zij betrokken zijn in een strafproces. Hiermee is volgens het Hof voldoende bewezen dat de Italiaanse regeling in strijd is met het non-discriminatiebeginsel van artikel 12 EG (ex artikel 6). Het argument van de Commissie en de Italiaanse regering, dat Italiaanse onderdanen die niet in de provincie Bolzano wonen ook geen recht hebben op een strafproces in de Duitse taal, verandert niets aan dit oordeel. Want zoals AG Jacobs in zijn conclusie aangeeft, is er buiten de provincie Bolzano geen Italiaanse onderdaan te vinden die zijn proces in het Duits gevoerd wil hebben!
Overigens zijn problemen van indirecte discriminatie op taalgebied, zoals in de zaak Bickel en Franz, in meer situaties voorstelbaar. Denk bijvoorbeeld maar eens aan de regelingen, die sommige landen kennen voor de toekenning van werkbeurzen aan schrijvers. Het kan aantrekkelijk zijn deze regelingen te baseren op een woonplaatscriterium, dit met het oog op het voorkomen van bijvoorbeeld dubbele toekenningen. Toch kan een dergelijk indirect discriminerend criterium beter niet in de regelingen worden opgenomen, omdat het niet-ingezetenen van een bepaald land ongelijk behandelt ten opzichte van ingezetenen. Voorzichtigheid is in deze dus geboden.
Rechtvaardigingsmogelijkheden
Naast de verdragsexcepties en de excepties van de 'rule of reason' kent het Hof in zijn rechtspraak met betrekking tot het discriminatieverbod van artikel 12 EG (ex artikel 6) nog andere rechtvaardigingsmogelijkheden. Deze rechtvaardigingsmogelijkheden, die in de jurisprudentie vaak aangeduid worden als 'objectieve overwegingen', maken het mogelijk te differentiëren in situaties waarin dat noodzakelijk is, gelet op legitieme beleidsdoelstellingen of beschermingswaardige belangen. [10] Een voorwaarde voor de aanvaarding van differentiaties is wel, dat de objectieve overwegingen die de indirecte discriminatie rechtvaardigen, los staan van de nationaliteit van de betrokken personen en evenredig zijn aan de legitieme doelstellingen van het nationale recht. [11]
In de zaak Bickel en Franz voert de Italiaanse regering aan, dat de regeling van taalgebruik in strafzaken gerechtvaardigd is, omdat zij beoogt een etnisch-culturele minderheid in de provincie Bolzano te beschermen (r.o. 29). Dit zou op zichzelf een legitieme doelstelling kunnen vormen voor de onderhavige taalregeling. Uit de zaak Groener volgt immers dat het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet, dat een lidstaat een beleid voert tot bescherming en stimulering van een taal. [12] Een zelfde standpunt heeft Hof ingenomen ten aanzien van de doelstelling bescherming van de nationale identiteit van een volk of land. [13] Toch faalt in casu het beroep op de rechtvaardigingsgrond, omdat de taalregeling niet evenredig is aan het doel dat wordt nagestreefd. Volgens het Hof blijkt uit de stukken van de zaak geenszins dat uitbreiding van de regeling tot Duitstalige onderdanen uit andere lidstaten afbreuk zou doen aan het doel (r.o. 29). Het acht de regeling daarom niet noodzakelijk.
Een tweede rechtvaardigingsgrond die het Hof behandelt in de zaak Bickel en Franz, is de kwestie van hoge kosten en ingewikkelde procedures. [14] Zoals Bickel en Franz volgens het Hof terecht hebben opgemerkt gedurende het proces, zou het voor de betrokken rechterlijke instanties betrekkelijk eenvoudig zijn om zonder al te veel complicaties of extra kosten de processen in het Duits te voeren. De regeling is immers al in werking voor Duitstalige burgers van de provincie Bolzano, dus wat zou het probleem zijn om deze uit te breiden naar Duitstalige onderdanen uit andere lidstaten. Het argument van extra kosten en complicaties ter rechtvaardiging van de taalregeling gaat daarom niet op. Het is de vraag overigens in welke situaties het Hof een dergelijke rechtvaardigingsgrond wel honoreert. In de zaak Kohll heeft het Hof immers nogmaals nadrukkelijk gesteld, dat zuiver economische doelstellingen geen rechtvaardiging kunnen vormen voor een belemmering van het fundamentele beginsel van vrij verkeer. Alleen als het een zeer ernstige aantasting van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel betreft, kan dit een legitieme rechtvaardiging opleveren, aldus het Hof in de zaak Kohll. [15] In de zaak Bickel en Franz, waar het gaat om een strafprocedure, is daar in geen geval aan voldaan.
Artikel 12 EG (ex artikel 6), een bredere werkingssfeer via het Unieburgerschap?
In de conclusie van de A-G bij de zaak Bickel en Franz wordt een belangrijk algemeen punt met betrekking tot artikel 12 EG (ex artikel 6) aangestipt in de overwegingen 22 en verder. [16] In de ontwikkeling naar een volwaardig Europees Unieburgerschap stelt A-G Jacobs zich de vraag of de werkingssfeer van artikel 12 EG (ex artikel 6) in de toekomst niet zover moet reiken, dat hieronder ook burgers van de Unie vallen die niet hun recht van vrij verkeer uitoefenen. Volgens Jacobs is de tijd daar om deze vraag positief te beantwoorden. De invoering van het burgerschap van de Unie impliceert, zo stelt hij in overweging 23, dat iedere burger die de nationaliteit van een lidstaat heeft, aanspraak kan maken op een geheel van rechten en plichten dat aan hem persoonlijk is toegekend. Deze aanspraak staat los van grensoverschrijding of de uitoefening van een economische activiteit.
Dat A-G Jacobs niet alleen staat in deze opvatting, blijkt uit de conclusie van de A-G bij de zaak Wijsenbeek. [17] Hoewel deze zaak juist wel betrekking heeft op de uitoefening van het recht van vrij verkeer, is zij hier relevant vanwege de verderstrekkende algemene opmerkingen die de A-G maakt met betrekking tot het Unieburgerschap. Het gaat in de zaak Wijsenbeek om een Nederlandse onderdaan die weigert zijn paspoort te tonen bij het passeren van de binnengrenzen van de EG. Deze weigering acht A-G Cosmas niet gerechtvaardigd, gezien het ontbreken van een communautaire regeling inzake controle op het externe grensverkeer. Hij is echter wel van mening dat artikel 18 EG (ex artikel 8A) burgers van de Unie een recht geeft dat van een geheel andere orde is dan de functionele rechten, zoals artikel 39 EG (ex artikel 48) en verder. Het is, zo stelt hij in overweging 85, een recht van verkeer op zichzelf, als uitvloeisel van de hoedanigheid van burger van de Unie en niet als element dat dienstbaar is aan de Europese eenwording, economisch of anderszins. [18]. Deze constatering kan volgens de A-G wellicht noodzaken tot aanpassing van de rechtspraak en de regelgeving die volgens de klassieke opvatting van de inhoud en de draagwijdte van het beginsel van vrij verkeer tot stand zijn gekomen. [19] Het is afwachten of het Hof deze opvatting deelt.
Noten
[1] Dit is onder meer bepaald in het Bosman-arrest, zaak C-415/93, Jur. 1995, p. I-5063, r.o. 73; SEW 1996, p. 141, m.nt. Mortelmans.
[2] Zie zaak 39/86, Lair, Jur. 1988, p. 3161 en zaak 197/86, Brown, Jur. 1988, p. 3205.
[3] Zie de gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jur. 1984, p. 377; SEW 1984, p. 754, m.nt. Timmermans en zaak 186/87, Cowan; SEW 1991, p. 796, m.nt. Van Nuffel.
[4] Zie zaak 186/87, Cowan, r.o. 15 en 17.
[5] Zaak C-85/96, M. Martínez Sala tegen Freistaat Bayern, Jur. 1998, p. I-2691.
[6] In deze zaak staat de vraag centraal of een verplichting tot het tonen van een paspoort bij het passeren van de binnengrenzen van de gemeenschap verenigbaar is met de artikelen 7A en 8A EG.
[7] Zie zaak C-378/97, Strafzaak tegen F.A. Wijsenbeek, conclusie A-G van 16 maart 1999, overwegingen 78-96.
[8] Zie onder meer zaak C-29/95, Pastoors, Jur. 1996, p. I-285; SEW 1998, p. 23, m.nt. Van Ooik en zaak C-237/94, O'Flynn, Jur. 1996, p. I-2617.
[9] Zie onder meer de zaken C-29/95, Pastoors, C-279/93, Schumacker, Jur. 1995, p. I-225; SEW 1995, p. 416, m.nt. Burgers en C-350/96, Clean Car Autoservice GmbH tegen Landeshauptmann von Wien, Jur. 1998, p. I-2521.
[10] Zie de zaken C-29/95, Pastoors, r.o. 19, C-237/94, O'Flynn, r.o. 19, C-15/96, K. Schöning-Kougebetopoulou tegen Freie und Hansestadt Hamburg, r.o. 21.
[12] Zie zaak C-379/87, Groener, Jur. 1989, p. 3993, r.o. 19.
[13] Zaak C-473/93, Commissie tegen Luxemburg, Jur. 1996, p. I-3258, r.o. 35.
[14] Zie C-29/95, Pastoors, r.o. 20-22, waarin onder meer door partijen betoogd wordt dat het verschil in behandeling van eigen onderdanen en buitenlanders objectief gerechtvaardigd is wegens het feit dat een strafprocedure tegen niet-ingezetenen ingewikkelder en duurder is. Het Hof accepteert dit argument op zich als een objectieve rechtvaardiging, maar is tevens van mening dat de nationale regeling in casu niet evenredig is. Zie verder ook zaak C-158/96, Kohll, Jur. 1998, p. I-1947 en I-1948, r.o. 37-42. In de zaak Kohll werd tevens een beroep gedaan op de beheersing van kosten, maar dan in de gezondheidszorg.
[15] Zie zaak C-158/96, Kohll, r.o. 41.
[16] Zie de conclusie van de A-G van 19 maart 1998 in zaak C-274/96, Bickel en Franz.
[17] Conclusie van de A-G in zaak C-378/97, Strafzaak tegen Wijsenbeek, overwegingen 78-87.
[18] Conclusie van de A-G in zaak C-378/97, Strafzaak tegen Wijsenbeek.
[19] Conclusie van de A-G in zaak C-378/97, Strafzaak tegen Wijsenbeek, overweging 86.