Publicaties van de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.
Deze publicatie is beschikbaar via de publicatiewebsite van het G.J. Wiarda Instituut, Utrechts Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek.
Werking van richtlijn Insolventie voorbij Francovich: éénvormige uitleg en toepassing van gemeenschapsrecht
Eerder verschenen in Nederlands Tijdschrift voor Sociaal recht, jg. 17 (2000), afl 3, Europees Arbeidsrecht/ Rechtspraak: p. 81-83, Kluwer
Vooraf
De insolventierichtlijn is al meermalen inzet geweest van strijd om de inhoud en werking van het gemeenschapsrecht. Zo stond in 1982 de wijze van implementatie van deze richtlijn in Italië bij cao ter discussie omdat de Europese Commissie van mening was dat de implementatie zoals het gemeenschapsrecht die eist, niet verzekerd was indien die gebeurde bij cao. De algehele binding ofwel de volledige dekkingsgraad was zo niet verzekerd (zaak 01/81). Bekender nog is het Francovich-arrest (C-6 en C-9/90), in welke zaak de opnieuw gebrekkige implementatie van de richtlijn door Italië werd 'aangeklaagd'. Het belang van deze zaak was tweeledig. In de eerste plaats werd een -exemplarische- beslissing genomen over het bestaan van rechtstreekse werking van bepalingen van de richtlijn 'Insolventie' en met name over de voorwaarden en de nadere invulling en beoordeling ervan. De meeste aandacht kreeg dat arrest omdat het EHvJ de staat aansprakelijk stelde voor schade die door een individu, een werknemer, werd geleden wegens niet correcte implementatie van de richtlijn, uiteraard na het verstrijken van de implementatietermijn.
In de onderhavige zaak lijkt het Hof deze lijn niet alleen voort te zetten maar haar nog wat aan te scherpen. De lidstaten zijn gewaarschuwd. Het is de Gemeenschap ernst met het waarborgen van rechten die werknemers bescherming bieden in situaties waarin zij die écht nodig hebben. Het ontgaan van verplichtingen uit het gemeenschapsrecht wordt met een beroep op de sociale doelstelling van de EU niet geaccepteerd. Een tendens die ook in bijvoorbeeld de rechtspraak op het terrein van bescherming van rechten van werknemers in geval van overgang van onderneming valt te bespeuren. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het tweede arrest dat hier besproken wordt.
Feiten
Mevrouw Gharehveran was werkzaam in het restaurant van haar echtgenoot in de omgeving van Lund, Zweden. Zij verrichtte accoutantswerkzaamheden. Haar echtgenoot was als bezitter van alle aandelen eigenaar van het restaurant. Op 17 juli 1995 werd de vennootschap failliet verklaard. Op grond van de Zweedse 'Loongarantiewet' ("Lönegarantilag") van 1992 staat de Staat garant voor voldoening van vorderingen van een werknemer ten opzichte van zijn werkgever die in Zweden -en zelfs in één van de andere Scandinavische landen- failliet is verklaard. Diezelfde wet bepaalde dat schuldvorderingen uit hoofd van loon en ook andere bevoorrechte vorderingen, zoals bijvoorbeeld pensioenen, in aanmerking kwamen voor gewaarborgde betaling. In een aparte wet, de zogenaamde 'Wet rangregeling' ("Förmånsrättslag") werd een nadere regeling getroffen voor wat betreft de regels in welke gevallen er al dan niet sprake was van bevoorrechting. Eén van de uitzonderingen op die regeling van bevoorrechting was de werknemer die zelf of samen met een naaste verwant eigenaar was van een aanzienlijk aandeel van de onderneming en een aanzienlijke invloed had op de bedrijfsvoering. Die uitzondering gold op grond van een arrest van de hoogste rechter ("Högsta domstollen") van 1980 ook voor de werknemer die zelf geen aandeel in de onderneming had, maar wiens naaste verwante eigenaar was van een aanzienlijk aandeel daarin. Bij wetswijziging in 1994 werd deze uitzondering in een wat aangepaste versie in de Wet rangregeling opgenomen: uitgezonderd van de bevoorrechte vordering -dus ook in geval van de Loongarantiewet- werd de werknemer die zelf of samen met een naaste verwante minder dan zes maanden vóór het faillissementsaanvraag eigenaar was geweest van tenminste een vijfde van de onderneming alsook in het geval het aandeel in de onderneming in handen was geweest van een naaste verwant van de werknemer.
Als gevolg van de toetreding van Zweden in 1995 tot de Europese Unie werd het land verplicht richtlijn 80/987/EEG, de Insolventierichtlijn, te implementeren in het nationale recht. Dat is gebeurd, met inachtneming van een voorbehoud dat Zweden in de Toetredingsakte ten aanzien van 80/987/EEG maakte, bij de wet van 1997. Dat hield in dat Zweden de uitzondering nog enigszins aanscherpte in die zin dat niet alleen de werknemer maar ook zijn naaste verwant eigenaar is geweest van een aanzienlijk aandeel in de onderneming.
Na het faillissement -let wel in 1995, dus vóór de wetswijziging van 1997- maakte mevrouw Gharehveran aanspraak op het gewaarborgd loon. De curator weigerde die op grond van de uitzonderingsregel van de Wet rangregeling. De eerste rechter, de "Tingsrätt", wees haar vordering af. In hoger beroep besliste het Hovrätt in andere zin. Hoewel de geldende Zweedse wet haar in het ongelijk stelde, riep het hof het Europese recht te hulp om mevrouw Gharehveran haar vordering toe te wijzen. De Zweedse wet, zo redeneerde het Hovrätt, kon niet worden toegepast omdat zij in strijd was met het Europese recht -met meeneming van het voorbehoud op richtlijn 80/987/EEG van Zweden. Het hof kende vervolgens rechtstreekse werking toe aan de richtlijn.
De staat gaat hiertegen in beroep bij het hoogste gerecht op grond van de stelling dat de toen geldende Wet rangregeling wel verenigbaar was met het Europese recht, met name met het voorbehoud van de Zweedse regering op 80/987/EEG. Ook de door het Hovrätt toegekende rechtstreekse werking werd betwist. De Högsta domstollen vraagt het Hof van Justitie van de EG in een prejudiciële procedure om een beslissing over de verenigbaarheid van de Zweedse regeling met het communautaire recht en, indien dat niet zo zou zijn, of door mevrouw Gharehveran op de gemeenschapsregeling rechtstreeks een beroep kan worden gedaan in weerwil van de andersluidende Zweedse regeling.
Oordeel HvJ EG
Over de uitzondering die de Zweedse Wet rangregeling maakt, is het hof kort en duidelijk: die is niet in overeenstemming met het communautaire recht. Het hof handhaaft daarmee zijn strenge lijn: uitzonderingen op regels van gemeenschapsrecht met een duidelijke beschermingsdoelstelling moeten zeer beperkt worden gehouden. Met een verwijzing naar het doel van de richtlijn, namelijk het waarborgen van een minimum aan bescherming aan alle werknemers in geval van insolventie van de werkgever waardoor de honorering van openstaande aanspraken uit de arbeidsbetrekking wordt verhinderd, en met een beroep op het uitzonderingskarakter van de mogelijkheid van artikel 1, lid 2 van 80/987/EEG om ten aanzien van bepaalde categorieën werknemers een uitzondering te maken, wijst het hof de lezing van de Zweedse regering af. Conform vaste rechtspraak van het hof moeten uitsluitingen van rechten waarin in een richtlijn of in bijlagen bij richtlijnen wordt voorzien, strikt worden uitgelegd. In zijn arrest van 1989, zaak 22/87, Commissie/Italië had het hof die positie in niet mis te verstane bewoordingen ingenomen. De verruiming van de voorwaarden waaronder ook werknemers als mevrouw Gharehveran worden uitgesloten van de bevoorrechte betaling, acht het hof ontoelaatbaar.
De tweede vraag die het hof te beantwoorden kreeg betreft het belangrijke algemene leerstuk van de rechtstreekse werking van richtlijnen. Vooreerst herhaalt het hof zijn standpunt, in de Francovich-zaak ingenomen, dat als de bepaling van de 'Insolventie'-richtlijn met betrekking tot de vaststelling van personen die onder de loonwaarborg vallen alsook op het punt van de inhoud van de loonwaarborg, voldoet aan de voorwaarden van duidelijkheid, nauwkeurigheid en onvoorwaardelijkheid, de werknemer voor de nationale rechter een beroep kan doen op de richtlijn indien de bepaling van de richtlijn niet correct is omgezet in het nationale recht. De regeling van het personele toepassingsgebied voldoet aan die voorwaarden. De inhoud, de tekst van het voorbehoud dat Zweden bij de toetredingsakte heeft gemaakt bij de richtlijn 80/987/EEG, voldoet ook aan die voorwaarden. Dat houdt in dat de nadere regeling van de Wet rangregeling met haar wijdere uitzondering in strijd is met de regeling die naar communautair recht geldt, Mevrouw Gharehveran kan een beroep op de richtlijnbepaling voor de nationale rechter niet om die reden worden ontzegd.
Daarmee was de kous nog niet af. Een tweede punt, ook al in Francovich aan de orde geweest, betreft de ruimte die de richtlijn de lidstaat laat bij de aanwijzing van het orgaan dat de waarborg verschuldigd is alsmede de organisatie, de werking en de financiering van zo'n fonds. In het onderhavige geval had de Zweedse staat met gebruikmaking van die ruimte zichzelf aangewezen als debiteur van de gewaarborgde loonvorderingen. Hij had, uitvoering gevend aan artikel 5 van de Richtlijn, dus gekozen voor een rechtstreeks door hemzelf gewaarborgde financiering uit overheidsmiddelen. Met een beroep op de ruimte die de artikelen 3, lid en 5 van de richtlijn aan de lidstaat geven -en waarvan Zweden dus op de aangegeven wijze gebruik had gemaakt- kan de aanspraak van mevrouw G. op de gewaarborgde loonbetaling niet worden geblokkeerd. Als de richtlijn niet correct is geïmplementeerd en uitgevoerd, en dat niet correct uitvoeren het (nog) enige obstakel is voor de daadwerkelijke uitoefening van het recht dat door de richtlijn aan de particulier wordt verleend, dan moet die particulier zich kunnen beroepen op die duidelijke en onvoorwaardelijke bepaling van de richtlijn. Het hof komt dan tot de conclusie dat mevrouw Gharehveran zich voor de nationale rechter kan beroepen op de duidelijke en onvoorwaardelijke bepaling van de richtlijn met betrekking tot de loonwaarborging.
Commentaar
Deze zaak maakt weer en nog eens duidelijk dat het gemeenschapsrecht mits het voldoet aan de voorwaarden van daadwerkelijke (door)werking in het nationale recht van lidstaten, niet met zich laat sollen, zeker niet wanneer het verplichtingen aan lidstaten oplegt waaraan rechtsaanspraken van individuen zijn verbonden. De dominantie van het gemeenschapsrecht over het nationale recht wordt, als het nodig is, door het Europese Hof van Justitie bewaakt en verzekerd. Op grond van de beginselen van rechtseenheid en rechtsgelijkheid ziet het hof erop toe dat gemeenschapsrechtelijke bepalingen, indien voor de vaststelling van de betekenis en reikwijdte niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten wordt verwezen, autonoom en uniform worden uitgelegd en toegepast. In deze zaak werd dat Zweden heel duidelijk gemaakt.
Deze uitspraak laat weer eens zien dat richtlijnen soms moeilijk te begrijpen zijn zonder acht te slaan op de preambule. De loonwaarborging die de richtlijn Gemeenschapsbreed geeft, is gebaseerd op de "noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de Gemeenschap". Ook uit een oogpunt van de werking van de gemeenschappelijke markt moeten bestaande verschillen op het punt van bescherming van werknemers in geval van insolventie van de werkgever worden opgeruimd of in elk geval verkleind, zo stelt de Gemeenschapswetgever in die preambule vast. Zoals advocaat-generaal Geelhoed in zijn conclusie aangeeft, moet met name vanuit de sociale doelstelling de uitzonderingen op deze beschermende regeling zo beperkt mogelijk worden gehouden. Het Hof is dat graag met hem eens. Dat blijkt uit deze zaak, maar inmiddels ook uit vele andere 'sociale' zaken, zoals bijvoorbeeld een Spaanse zaak van 1993, nr. C-334/92, Wagner Miret, ook over deze richtlijn. Daarmee wordt het toenemend belang van sociale doelstellingen en de realisering ervan als steeds zelfstandiger wordend onderdeel van de communautaire politiek geïllustreerd.
Dat het de gemeenschapswetgever ernst was met een Gemeenschapsbrede bescherming van werknemers in insolventie-situaties, kan ook worden afgeleid uit het feit dat het niet aan de lidstaten en het daar geldende recht werd overgelaten om de categorieën van werknemers van de regeling van loonwaarborging uit te sluiten. De 'strengheid' van de communautaire regelgeving blijkt nog eens uit het feit dat op grond van de mogelijkheid om uitzonderingen te maken -art. 1, lid 2 geeft die mogelijkheid- de uitgezonderde groepen uitputtend moeten zijn opgenomen in een bijlage, in een bijlage bij de richtlijn of zoals in het geval van Zweden in een bijlage bij de Toetredingsakte. Daaraan is de lidstaat dan wel gebonden. Ontsnappings-wegen bestaan er voor lidstaten daarna niet meer.
Op het andere punt van dit arrest blijkt eenzelfde tendens. Anders dan de Zweedse staat stelde, nam het hof rechtstreekse werking van de richtlijn-bepalingen aan. Met een beroep op het arrest Francovich wenste Zweden de vordering van mevrouw G. wegens het ontbreken van rechtstreekse toepassing van de richtlijn afgewezen te zien. Ingeval van niet correcte implementatie van de richtlijn gaf 'Francovich' de gelaedeerde immers slechts een vordering tot schadevergoeding tegen de staat. Dat betekent een aanmerkelijk slechtere positie voor de getroffen werkneemster omdat dan de voorwaarden gaan gelden van 'Francovich' zoals nader gespecificeerd in de arresten "Brasserie de Pêcheur" (C-46/93") en "Factortame" (C-48/93). Het belang van deze uitspraak van het hof is vooral hierin gelegen dat anders dan de advocaat-generaal en ook anders dan de Commissie het hof rechtstreekse werking aan de richtlijn toekent en daarmee aan mevrouw G. een aanspraak verleent rechtstreeks op de Zweedse staat tot betaling van de gewaarborgde loonvordering, na vastgesteld te hebben dat de Zweedse regeling mevouw G. in strijd met de rechtstreeks werkende bepaling van de richtlijn uitsloot van de aanspraak. De advocaat-generaal had conform het standaard arrest van het EHvJ in de zaak "Marleasing" (C-106/89) de oplossing gezocht in het beginsel van richtlijnconforme uitlegging van het nationale Zweedse recht teneinde een resultaat te bereiken dat overeenstemde met de bedoeling van de richtlijn. Mocht de nationale rechter dat niet lukken, dan restte mevrouw G. niet meer dan schadevergoeding met een beroep op 'Francovich'. De Commissie suggereerde nog een stapje verder te gaan, als richtlijnconforme uitlegging niet het gewenste -communautair verzekerde- resultaat bood: het hof zou de nationale rechter moeten gebieden het met de richtlijn strijdige nationale recht buiten toepassing te laten. De Commissie sluit rechtstreekse werking tegenover de Zweedse staat niet uit, maar presenteert deze oplossing duidelijk als second best. Zoals gezegd, het hof is voortvarender.
Concluderend zou men kunnen zeggen dat het hof hier, zoals ook al in eerdere zaken, op de bres springt voor de werknemer die de sociale bescherming die de richtlijn beoogt te geven, dreigt te ontberen doordat een lidstaat een richtlijn niet correct uitvoert waardoor de werknemer wordt gedupeerd. De lidstaat die tracht onder zijn verantwoordelijkheid uit te komen, zij gewaarschuwd.
Hof van Justitie van de EG 18 oktober 2001, C-441/99 (Riksskatteverket tegen Soghra Gharehveran)
