Publicaties van de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.
Deze publicatie is beschikbaar via de publicatiewebsite van het G.J. Wiarda Instituut, Utrechts Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek.
Holland Media Groep of Luxemburg Media Groep: de trouvaille van de Raad van State
J.W. van de Gronden en K.J.M. Mortelmans
Eerder verschenen in: Mediaforum,Tijdschrift voor media- en communicatierecht, jg. 2001, afl. 6, pp. 191-200,
Otto Cramwinckel Uitgever
Uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State - in deze beeldspraak de laatste ronde - kan worden afgeleid dat er nog enkele extrarondes gereden moeten worden. [2]
Het Commissariaat voor de Media zal, met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling, een nieuw besluit dienen te nemen. Daarna start vermoedelijk een nieuwe juridische ronde door Nederland, die afhankelijk van de tactiek van de ploegleiders en wedstrijdcommissarissen, Brussel (vergaderplaats van het Contactcomité ex artikel 23bis van de TV-richtlijn) en/of Luxemburg (lidstaat waar CLT-UFA gevestigd is en waar het Hof van Justitie zetelt) kan aandoen.
1. Inleiding
De uitspraak
In essentie komt de uitspraak van de Afdeling er op neer dat de interpretatie van het Commissariaat voor de Media, instandgehouden door de Rechtbank, van artikel 2 van de herziene TV-richtlijn vooralsnog overeind blijft op basis van de gegevens waarover de Afdeling beschikte in het dossier(zie nr. 2.6.4 van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak). Het beroep wordt toch gegrond verklaard (en de besluit van het Commissariaat worden vernietigd), omdat het besluit van het Commissariaat niet zorgvuldig tot stand kwam en omdat de rechtbank nagelaten had het besluit om die reden te vernietigen (zie nr. 2.8 van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak).
De Afdeling komt tot deze overwegingen en tot deze conclusie nadat eerst de voorvraag beantwoord wordt. Deze vraag luidt : aan welke bepaling van de (gewijzigde) richtlijn en/of de (gewijzigde) Mediawet [3] moet worden getoetst. Anders gezegd, geldt in deze zaak, waar we te maken hebben met een niet-tijdig omgezette richtlijn, de dynamische of statische verwijzing?
Deze uitspraak bevat interessante aanknopingspunten voor het rechterlijke toezicht op administratieve toezichthouders. Deze 'regulators' schieten, in een voedingsbodem van marktwerking en EG-liberalisering, als paddestoelen uit de grond. In dit verband kan bij wijze van voorbeeld gewezen worden op de activiteiten van de NMa, de OPTA en de Dienst uitvoering en toezicht energie (DTe). Het is voor de betrokkenen - en daarmee bedoelen we niet alleen de belanghebbenden, zoals in casu de commerciële en publieke omroepen - maar ook de gebonden gebruikers, van groot belang dat zij bij de rechter verhaal kunnen halen.
Exemplarisch karakter van de uitspraak Exemplarisch karakter van de uitspraakExemplarisch karakter van de uitspraakExemplarisch karakter van de uitspraakExemplarisch karakter van de uitspraakExemplarisch karakter van de uitspraakExemplarisch karakter van de uitspraak
Deze HMG-zaak is exemplarisch voor de stand van dit grensverleggende mediarecht. Op poldergrond gekweekte wetgeving (van omroepwet tot mediawet) wordt meer en meer bepaald door EG-recht. In een eerste fase door de bepalingen van het vrij verkeer [4] en de laatste jaren mede door de werking van de TV-richtlijn. De toezichthouders (Commissariaat voor de Media en de NMa) treden op en de belanghebbenden stappen naar de rechter.
Inhoudelijk (vrijverkeer bepalingen en bepalingen van de richtlijn) overheerst het EG-recht en in de beperkte ruimte van geaccepteerde belangen (functie publieke omroep, cultuur, pluriformiteit van de media) en van minimumharmonisatie (aan de orde in deze HMG-zaak) blijft een stukje Nederlandse recht en beleid overeind.
Procedureel gezien geldt het spiegelbeeld. Het Nederlandse (administratieve) recht bepaalt de rechtsgang. Op de achtergrond kijkt het EG-recht en ook het EVRM-verdrag toe en legt randvoorwaarden op. Een eerlijk proces moet worden gewaarborgd. De bundel Rechtspraak media- en informatierecht van het Instituut voor Informatierecht van de Universiteit van Amsterdam [5] geeft een representatieve doorsnee van de uitspraken van de betrokken rechterlijke instanties: het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, de Hoge Raad, de Raad van State en het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
De uitspraak van de Afdeling in de HMG-zaak bevat elementen voor de ontwikkeling van wat door een aantal auteurs sedert enkele jaren Europees bestuursrecht wordt genoemd. [6] In de uitspraak van de Afdeling in de HMG-zaak is het mediarecht aan de orde. In concreto bevat deze uitspraak aanknopingspunten voor de rechten en plichten van belanghebbenden, het belang van de bezwaarprocedure en de noodzaak van overleg van toezichthouders zowel in Nederland als in de EG.
Indeling artikel Opbouw artikelOpbouw artikelOpbouw artikelOpbouw artikelOpbouw artikelOpbouw artikel
In deze bijdrage zal de opbouw van de uitspraak van de Afdeling worden gevolgd. Na enkele opmerkingen over de rechten en plichten van de procespartijen (nr. 2), komt de implementatietechniek van de dynamische en statische verwijzing aan de orde. (zie nr. 3). Daarna wordt ingegaan op de vraag naar het toepasselijke recht: het Nederlandse of de Luxemburgse recht (zie nr. 4). Veel aandacht wordt vervolgens besteed aan de trouvaille van de Afdeling: "Eerst in het Contactcomité overleggen". Deze vondst van de Afdeling zal in vergelijkbare situaties het beleid van andere toezichthouders, zoals OPTA en NMa beïnvloeden (zie nrs. 5-8.) Een korte conclusie sluit deze bijdrage af (nr. 9).
2. De rechten en plichten van de procespartijen
Twee punten verdienen aandacht, omdat zij kunnen doorwerken in andere procedures waar het beleid van toezichthouders aan de orde is. Het gaat in beide gevallen om onderwerpen die door het Nederlandse recht (de Awb) geregeerd worden, maar waar het Europees recht (eerlijk proces) op de achtergrond meekijkt. Onder meer in de zaak Heylens [7] heeft het Hof van Justitie immers beslist dat de lidstaten verplicht zijn zorg te dragen voor een effectieve rechtsbescherming, wanneer de uitoefening van communautaire rechten door particulieren in het geding zijn.
Horen appelanten Horen appelantenHoren appelantenHoren appelantenHoren appelantenHoren appelantenHoren appelanten
Ten eerste het horen van HMG. Het Commissariaat voor de Media had de appellanten (HMG en CLT-UFA) niet in de gelegenheid gesteld vóór het nemen van het primaire besluit als belanghebbenden hun zienswijze naar voren te brengen. In dit verband moet erop gewezen worden dat in het EG-recht als onderdeel van het verdedigingsbeginsel de verplichting bestaat voor bestuursorganen om belanghebbenden te horen. [8] Deze plicht is bijvoorbeeld vastgelegd voor het EG-mededingingsrecht in artikel 19 van Verordening 17. [9] Het Nederlandse bestuursrecht recht kent het verdedigingsbeginsel niet als expliciet principe, maar de plicht om te horen kan voortvloeien uit het zorgvuldigheidsbeginsel, en uit Afdeling 4.1.2. Awb, in het bijzonder de artikelen 4:7 en 4:8 [10] Awb. [11]
In de HMG-zaak overwoog de Rechtbank dat het manco van het niet-horen in bezwaar werd hersteld. De Afdeling is het met deze opvatting eens en zij komt met de principiële opmerking dat de bezwaarfase als fase van de verlengde bestuurlijke besluitvorming bij uitstek geschikt is om een gebrek als door appellanten gesteld, te herstellen. Aan de rechten die de bezwaarprocedure de belanghebbende geeft, kleeft de plicht ervan gebruik te maken. Immers de Afdeling overweegt (nr. 2.2 in fine van zijn uitspraak in de HMG-zaak):" Dat appellanten hiervan niet ten volle gebruik hebben willen maken, dient in dit geval voor hun rekening te blijven en doet aan vorenbedoeld oordeel niet af".
Horen derdenbelanghebbende
Ten tweede het betrekken van SBS6 bij de procedure voor de Afdeling. SBS6 is in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Deze (derde) partij heeft een memorie ingediend en was vertegenwoordigd bij de zitting. Tot zover de rechten. De oorspronkelijke partijen (het Commissariaat en HMG) hebben van de Afdeling verkregen dat SBS6 geen inzage kreeg in een aantal geheime stukken. Verder heeft SBS6 in een brief de Afdeling toestemming verleend "mede op basis van de geheime (gedeeltes van de) stukken uitspraak te doen." (zie nr. 1 van de uitspraak).
Wat inhoudelijk de stelling van SBS6 was en welke argumenten zij heeft gebruikt, wordt in deze uitspraak van de Afdeling niet vermeld. Men mag er van uitgaan dat SBS6 partij heeft gekozen over de hamvraag van het dubbel toezicht.
Het is voor andere belanghebbenden die niet in de HMG-procedure zijn tussengekomen, zoals de publieke omroepen, maar die wel met deze commerciële omroepen te maken krijgen, van belang te weten wat de opstelling van SBS6 is. Als SBS6 niet met inhoudelijke argumenten gekomen is, dan zou men haar démarche om tussen te komen kunnen interpreteren als een poging om informatie te krijgen (zonder zelf informatie te geven).
In het Europese recht is de rol van de derde belanghebbenden duidelijk geregeld en wordt in de uitspraak van de Europese rechter expliciet naar hun opmerkingen verwezen. [12] Deze openbaarheid van argumenten naar Europees recht verdient navolging naar Nederlands recht.
3. Statische of dynamische verwijzing?
Omzetting richtlijn algemeenOmzetting richtlijn algemeenOmzetting richtlijn algemeenOmzetting richtlijn algemeenOmzetting richtlijn algemeenOmzetting richtlijn algemeenOmzetting richtlijn algemeen
In zijn bestreden besluiten had het Commissariaat voor de Media toepassing gegeven aan richtlijn 97/36 die de TV-richtlijn (richtlijn 89/552) wijzigt. Voordat de Afdeling ingaat op de vraag of deze toepassing inhoudelijk gezien correct is, moet de Afdeling eerst vragen betreffende de implementatie beantwoorden. De Afdeling diende na te gaan op welke wijze richtlijn 97/36 was geïmplementeerd in de Nederlandse rechtsorde. Welke EG-rechtelijke eisen gelden er voor de omzetting en welke implementatietechniek heeft Nederland voor de TV-richtlijn en richtlijn 97/36 gehanteerd?
3.1 Implementatie en implementatietechnieken
Op grond van artikel 249 lid 3 (voorheen artikel 189 lid 3) EG-verdrag dient een EG-richtlijn te worden omgezet door nationale regelgeving. Een EG-richtlijn treedt meestal kort nadat deze in het Publicatieblad van de EG is gepubliceerd in werking. Elke richtlijn bevat tevens een termijn die aangeeft voor welke datum de lidstaten hun implementatiewetgeving moeten hebben vastgesteld.
Op grond van deze algemene systematiek van het EG-verdrag, werkt het regime van een richtlijn pas door in de nationale rechtsorde op het moment dat de nationale omzettingswetgeving van kracht wordt. Voor richtlijnen gelden er dus drie relevante data: de datum van inwerkingtreding, de datum waarop de omzettingstermijn verstrijkt en de datum van de inwerkingtreding van de nationale implementatiewetgeving.
De algemene regel dat het regime uit een EG-richtlijn pas van kracht wordt in de nationale rechtsorde nadat de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen, is door het Hof in zijn rechtspraak in vergaande mate genuanceerd. In zijn arrest in de zaak Dori [13] heeft het Hof drie methoden van doorwerking - voor het geval een lidstaat een richtlijn niet of onjuist omzet - op een rijtje gezet: (1) een richtlijn kan rechtstreekse werking krijgen, (2) nationale wetgeving kan richtlijnconform geïnterpreteerd worden en (3) een lidstaat kan aansprakelijk gesteld worden voor de schade die een particulier lijdt ten gevolge van het falende implementatieproces (de zogenoemde Francovichaansprakelijkheid). [14]
Nederland hanteert voor de nakoming van zijn richtlijnverplichtingen een groot scala aan klassieke implementatietechnieken, zoals wijziging van de formele wetgeving of vaststelling van algemene maatregelen van bestuur. [15] Bekende specifieke technieken in dit verband zijn het gebruik van convenanten, beleidsregels of zelfs het reeds bestaande wettelijke kader. [16]
Dynamische en statische verwijzing algemeen Dynamische en statische verwijzing algemeenDynamische en statische verwijzing algemeenDynamische en statische verwijzing algemeenDynamische en statische verwijzing algemeenDynamische en statische verwijzing algemeenDynamische en statische verwijzing algemeen
Aangezien in de praktijk de wetgever regelmatig te schort schiet om zijn verplichtingen uit een richtlijn tijdig na te komen, is er een speciale techniek ontwikkeld om te late omzetting te voorkomen. De wetgever verwijst eenvoudigweg naar de normen uit een richtlijn en bepaalt dat deze Europese normen van toepassing zijn in de Nederlandse rechtsorde. In een dergelijke technische omzettingswet zijn de richtlijnnormen niet inhoudelijk vastgelegd.
Er zijn twee methodes om te verwijzen. In de eerste plaats kan gekozen worden voor een statische verwijzing; in dat geval wordt de richtlijn aangehaald, zoals deze op een bepaald moment geldt. In de tweede plaats kan de wetgever kiezen voor de techniek van de dynamische verwijzing; in dat geval hebben latere wijzigingen van de richtlijn in kwestie ook gelding, zonder dat de nationale implementatiewet daarvoor behoeft te worden aangepast. [17]
In geval van dynamische verwijzing kan een wijzigingsrichtlijn op twee momenten van kracht worden in de Nederlandse rechtsorde: op het moment waarop de richtlijn in werking treedt en op het moment, waarop de omzettingstermijn is verstreken. Indien voor het eerstgenoemde moment gekozen wordt, speelt, in tegenstelling tot de meeste vormen van implementatie, het moment van inwerkingtreding van de richtlijn een belangrijke rol in de praktijk.
Een bekend voorbeeld van de implementatietechniek van verwijzen is de wijze waarop de aanbestedingsrichtlijnen zijn verwerkt in de Nederlandse rechtsorde. Zo bepaalt het Besluit overheidsaanbestedingen [18] slechts dat richtlijn 92/50 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening [19] van toepassing is. Deze nationale regeling kent geen andere materiële bepalingen.
In het geval van de Mediawet is ook gekozen voor de implementatietechniek van verwijzen. Vele normen van de TV-richtlijn zijn niet opgenomen in de Mediawet. De Mediawet verwijst naar de TV-richtlijn in artikel 1 van de Mediawet. Onder Europese richtlijn wordt verstaan richtlijn 89/552 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisie-omroepactviteiten. [20] Artikel 4 bepaalt voorts dat commerciële omroepen onder de bevoegdheid van Nederland vallen, indien de Europese richtlijn zulks bepaalt.
Doe-het-zelfwetgeving
Op zich is het opmerkelijk dat de wetgever in het kader van de Mediawet voor de techniek van verwijzen heeft gekozen. In tegenstelling tot de omzettingsmaatregelen op het terrein van het aanbestedingsrecht, bevat de Mediawet een groot aantal materiële bepalingen. Door te verwijzen naar de TV-richtlijn geeft de wetgever niet aan in welke verhouding de wijzigingsrichtlijn staat tot deze materiële normen (die van nationale oorsprong zijn). Het wordt aan de normadressaten overgelaten om na te gaan hoe deze verhoudingen liggen. Tussen de inhoudelijke nationale bepalingen in de Mediawet, die bijvoorbeeld verdergaan dan de TV-richtlijn, moeten door de normadressaten de inhoudelijke richtlijnbepalingen 'gelezen' worden: doe-het-zelfwetgeving.
3.2 Statische verwijzing
De Afdeling wordt in de HMG-zaak geconfronteerd met een lastige vraag. Voor welke implementatietechniek heeft de wetgever gekozen, die van de statische of van de dynamische verwijzing? Had de wetgever alleen de versie van 1989 op het oog (statische verwijzing) of was het zijn bedoeling om wijzigingen van de richtlijn, zoals richtlijn 97/36, automatisch te laten doorwerken?
Stel dat de conclusie van het Commissariaat voor de Media was geweest dat de Mediawet een statische verwijzing naar de TV-richtlijn had bevat. In dat geval was richtlijn 97/36 op het moment dat het Commissariaat met zijn besluiten kwam, nog niet verwerkt in de nationale rechtsorde. Van belang is om op te merken dat het Commissariaat voor de Media dan niet met een beroep op de rechtstreekse werking alsnog toepassing had kunnen geven aan richtlijn 97/36. De omzettingstermijn van richtlijn 97/36 liep af op 30 december 1998, terwijl het Commissariaat voor de Media zijn bestreden besluiten voor dit tijdstip nam, namelijk op 20 november 1997 en op 31 maart 1998.Een van de voorwaarden voor rechtstreekse werking is immers dat de omzettingstermijn is verstreken. [21]
Daarnaast mag de vaste rechtspraak van het Hof niet uit het oog worden verloren, op grond waarvan een overheidsinstantie (in casu Commissariaat voor de Media) geen rechtstreeks werkende richtlijnbepaling ten nadele van een particulier (in casu de HMG-groep) mag toepassen. [22]
Richtlijnconforme interpretatie zou eveneens geen oplossing geboden hebben. Ook hier zou het probleem hebben gespeeld van de omzettingstermijn, terwijl het Hof in de zaak Kolpinghuis [23] heeft beslist dat richtlijnconforme toepassing door de overheid ten opzichte van een particulier niet in strijd mag komen met de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod van terugwerkende kracht. In dit verband kan gewezen worden op het reeds aangehaalde arrest Dori (zie paragraaf 3.1 van deze bijdrage). Het Hof nam in dit arrest het standpunt in dat richtlijnen niet rechtstreeks aan particulieren verplichtingen kunnen opleggen, aangezien deze communautaire rechtsinstrumenten gericht zijn aan de lidstaten en niet aan particulieren.
3.3 Is er sprake van dynamische verwijzing?
Argumenten proArgumenten proArgumenten proArgumenten proArgumenten proArgumenten proArgumenten pro
De Afdeling constateert in zijn uitspraak in de HMG-zaak dat de tekst van de Mediawet geen uitsluitsel geeft voor het antwoord op de vraag of er sprake is van een statische verwijzing of een van een dynamische verwijzing. Dit geldt ook voor de wetsgeschiedenis van de Mediawet, zoals deze gold op het moment dat de (oorspronkelijke) TV-richtlijn werd omgezet. Toch noemt de Afdeling twee argumenten ter rechtvaardiging van de stelling dat de Mediawet een dynamische verwijzing bevat.
In de eerste plaats blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de wijzigingswet van de Mediawet, die richtlijn 97/36 (de wijzigingsrichtlijn van de TV-richtlijn) beoogt te implementeren, dat de Minister, onweersproken door het parlement, de opvatting huldigt dat dynamisch naar de richtlijn wordt verwezen. [24]
In de tweede plaats wijst de Afdeling op Aanwijzing voor de regelgeving (Ar) 342 die de wetgever adviseert om bij een dynamische verwijzing alleen de richtlijn aan te halen zonder daarbij clausules te gebruiken. Bij een statische verwijzing moet volgens aanwijzing 341 Ar wel een clausulering gebruikt worden, waaruit blijkt dat de verwijzing statisch is vormgegeven.
In het algemeen kan hierbij worden opgemerkt dat, voor de interpretatie van de Mediawet, de Afdeling te rade gaat bij de Aanwijzingen voor de regelgeving. De juridische status van deze aanwijzingen gaat blijkbaar volgens de Afdeling verder dan die van een vrijblijvende aanbeveling.
Argumenten contraArgumenten contraArgumenten contraArgumenten contraArgumenten contraArgumenten contraArgumenten contra
De Afdeling komt om bovengenoemde redenen tot de conclusie dat de Mediawet dynamisch naar de TV-richtlijn verwijst. Er zijn evenwel ook twee argumenten aan te voeren voor de stelling dat de Mediawet een statische verwijzing bevat.
Het eerste argument kan eveneens ontleend worden aan de parlementaire geschiedenis van de wijziging van de Mediawet in verband met de wijzigingsrichtlijn. Het gegeven dat de wijzigingsrichtlijn aanleiding gaf tot wetgeving en wetsgeschiedenis toont aan dat er sprake is van een statische verwijzing. Eenvoudig gezegd: blijkbaar was er een wetswijziging nodig om de wijzigingsrichtlijn correct om te zetten. Deze verwijzing had toch achterwege kunnen blijven, indien er sprake was geweest van een dynamische verwijzing! [25] Toch is de Mediawet gewijzigd naar aanleiding van richtlijn 97/36. De wetgever heeft het zelfs noodzakelijk geacht om artikel 4, de bepaling uit Mediawet inzake de bevoegdheidsverdeling, te wijzigen, aangezien deze bepaling niet (volledig) spoorde met de wijzigingsrichtlijn.
Het tweede argument ligt in het verlengde van het eerste argument. Het nadeel van de implementatietechniek van verwijzen, en met name van de dynamische verwijzing, is dat de normen moeilijk kenbaar zijn. [26] De rechtszekerheid kan bij een dergelijke techniek in het gedrang komen. Opmerkelijk is dat, om deze reden, zo stellen Eijlander en Voermans in hun handboek Wetgevingsleer in Nederland, juist de Raad van State (in zijn hoedanigheid als wetgevingsadviseur) een tegenstander is van dynamisch verwijzen. [27] Als bestuursrechter lijkt de Raad van State in deze HMG-zaak weinig consequenties te verbinden aan deze opvatting.
In de rechtspraak van het Hof van Justitie treden juist het aspect van de kenbaarheid - een richtlijn is niet aan particulieren gericht en hoeft derhalve niet door hen gekend te worden (zie het arrest Dori)- en het aspect van het rechtszekerheid (zie het arrest Kolpinghuis) prominent voor het voetlicht. Het is moeilijk verdedigbaar dat de vereisten inzake de rechtszekerheid en de kenbaarheid van de normen gerespecteerd worden, indien tegelijkertijd aangenomen moet worden dat de bevoegdheidsverdeling van de wijzigingsrichtlijn dynamisch doorwerkt in artikel 4 van de Mediawet en dat artikel 4 Mediawet niet (volledig) spoort met deze richtlijn (zodat dit artikel gewijzigd moet worden). Moet een particulier nagaan welk onderdeel van artikel 4 in overeenstemming is met de wijzigingsrichtlijn en daarom automatisch doorwerkt, en welk onderdeel van artikel 4 in strijd is met de wijzigingsrichtlijn en daarom niet doorwerkt?
De situatie wordt nog gecompliceerder, indien men in ogenschouw neemt dat op een aantal punten de TV-richtlijn minimumharmonisatie bevat. Lidstaten hebben dan de bevoegdheid om strengere nationale voorschriften in het leven te roepen. Indien de nationale wetgever in geval van minimumharmonisatie gebruik maakt van de techniek van verwijzen, laat hij in het midden of hij gebruik maakt van zijn bevoegdheid strengere voorschriften vast te stellen.
De Gordiaanse knoop
De Afdeling heeft de Gordiaanse knoop van de juridische 'implementatiekluwen' doorgehakt ten gunste van de dynamische verwijzing en daarmee in het voordeel van het Commissariaat voor de Media. Of men het nu wel of niet eens is met de Afdeling, het hoeft geen betoog dat de wijze waarop de Mediawet de TV-richtlijn implementeert geen navolging verdient.
Een complicatie voor de dynamische verwijzing is dat de Mediawet niet een kaderwet is die alleen een verwijzing naar een EG-rechtelijk regime bevat. In deze wet is, zoals hierboven reeds is aangegeven, een groot aantal materiële bepalingen opgenomen. Indien de wetgever dan slechts verwijst en nalaat om nauwkeurig de relevante richtlijnbepalingen te verwerken (en desnoods een aantal wijzigingen in de nationale wetgeving aan te brengen), is het gevaar groot dat er een ingewikkelde juridische kluwen ontstaat. De wetgevingsconsument wordt tot zappen verplicht.
3.4 Inwerkingtreding van richtlijn 97/36 in Nederland
Start werking dynamische verwijzingStart werking dynamische verwijzingStart werking dynamische verwijzingStart werking dynamische verwijzingStart werking dynamische verwijzingStart werking dynamische verwijzing
Met de conclusie dat er sprake was een dynamische verwijzing had de Afdeling de juridische doolhof van de implementatie nog niet verlaten. Er diende nog een 'temporeel probleem' opgelost te worden.
Start werking dynamische verwijzing
Richtlijn 97/36 trad in werking op 30 juli 1997, terwijl de omzettingstermijn verstreek op 30 december 1998. Het moment waarop het Commissariaat voor de Media zijn primaire besluit in de HMG-zaak nam ligt tussen deze twee data in, namelijk op 20 november 1997. Hetzelfde geldt voor het moment waarop het besluit in bezwaar werd vastgesteld (31 maart 1998). De vraag naar het tijdstip van de doorwerking was derhalve cruciaal. Zoals hierboven reeds aan de orde kwam, zijn er twee mogelijkheden: richtlijn 97/36 werkte door op het moment van zijn inwerkingtreding of op het moment dat zijn omzettingstermijn was verstreken.
Wederom gaat de Afdeling te rade bij de Aanwijzingen voor de regelgeving, dit keer zelfs bij 'wetsgeschiedenis' van deze aanwijzingen. Gekeken wordt hoe aanwijzing 343 Ar luidde ten tijde van de omzetting van de eerste versie van de TV-richtlijn, waarbij de verwijzing in artikel 1 Mediawet naar deze richtlijn werd ingevoegd. De oude toelichting bij Ar 343 stelde dat, indien de wetgever wil voorkomen dat een wijzigingsrichtlijn zou gaan werken voordat deze bekend zou worden gemaakt, gekozen kan worden voor de volgende modelbepaling: Een wijziging van ? (aanduiding van de bepaling uit een EG-richtlijn waarnaar is verwezen) treedt voor de toepassing van ? (aanduiding van de bepaling waarin de verwijzing is opgenomen) in werking met ingang van de dag waarop aan de betrokken wijzigingsrichtlijn uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven. Blijkbaar leidde de Afdeling uit de omstandigheid dat de verwijzing uit artikel 1 Mediawet een andere redactie kende, a contrario af dat de wijzigingsrichtlijn van de TV-richtlijn doorwerkt op het moment van haar inwerkingtreding. Met deze beslissing krijgt het Commissariaat voor de Media de bevoegdheid om richtlijn 97/36 op de HMG toe te passen.
Naar onze mening is deze impliciete a contrario redenering discutabel. Was de achterliggende gedachte van de oude redactie van aanwijzing 343 Ar niet juist dat doorwerking op het moment van inwerkingtreding van de richtlijn onwenselijk was, omdat dit tijdstip gelegen kan zijn voor de bekendmaking van een richtlijn? Vroeger, ten tijde van de totstandkoming van de oorspronkelijke TV-richtlijn, behoefde een richtlijn op grond van artikel 191 (oud) EG-verdrag niet gepubliceerd te worden in het Publicatieblad van de EG; een richtlijn kon daarom in werking treden voordat hij bekend was gemaakt. Sinds het Verdrag van Maastricht verplicht artikel 254 (voorheen artikel 191) EG-verdrag dat alle richtlijnen die volgens de codecisieprocedure tot stand zijn gekomen alsmede alle (overige) richtlijnen die aan de lidstaten zijn gericht moeten worden bekendgemaakt in het Publicatieblad. [28]
Vanuit dit perspectief gezien moet doorwerking op het moment van inwerkingtreding als uitzondering op de hoofdregel van doorwerking na het verstrijken van de omzettingstermijn gezien worden. Deze gedachte is terug te vinden in de redactie van de huidige aanwijzing 343 Ar. In deze redactie wordt gestart met een modelbepaling die uitgaat van doorwerking na het verstrijken van de omzettingstermijn. Het tweede lid bepaalt dat indien de wetgever van dit uitgangspunt wil afwijken hij kan kiezen om gebruik te maken van de volgende modelbepaling: tenzij bij ministerieel besluit, dat in de Staatscourant wordt bekendgemaakt, een ander tijdstip wordt vastgesteld.
Van nog groter belang voor de beantwoording van de vraag naar het tijdstip waarop richtlijn 97/36 doorwerkt is artikel 171 Mediawet. Dit artikel bepaalt expliciet dat wijzigingen van de TV-richtlijn wat de toepassing betreft van artikel 54 Mediawet (dat de in de TV-richtlijn neergelegde quota implementeert) in werking traden op het moment dat de omzettingstermijn verstrijkt. [29] Indien al aangenomen moet worden dat artikel 4 Mediawet een dynamische verwijzing bevat, waarom werken dan bepalingen uit een wijzigingsrichtlijn met betrekking tot dit artikel op een eerder tijdstip door dan bepaling uit deze zelfde wijzigingsrichtlijn met betrekking tot artikel 54 Mediawet? Het is moeilijk om op deze vraag een antwoord te geven dat tegemoet komt aan het beginsel van de rechtszekerheid en de Kolpinghuis-jurisprudentie van het Hof.
Start werking ContactcomitéStart werking ContactcomitéStart werking ContactcomitéStart werking ContactcomitéStart werking ContactcomitéStart werking Contactcomité
Met de conclusie dat richtlijn 97/36 doorwerkte op het moment van zijn inwerkingtreding, dacht de Afdeling alle implementatieproblemen te hebben opgelost. De volgende complicatie werd echter over het hoofd gezien. In de uitspraak van de Afdeling staat artikel 23bis als aanknopingspunt voor de zorgvuldigheidstoets centraal. (Zie hieronder paragraaf 5 van deze bijdrage). Dit artikel en het daarin geïntroduceerde Contactcomité kan op twee momenten operationeel worden: de datum van inwerkingtreding (30 juli 1997) of de datum dat de omzettingstermijn van de gewijzigde richtlijn verstreken is (30 december 1998). Hier geldt de hoger vermelde jurisprudentie over directe werking en richtlijnconforme interpretatie overigens niet. In het arrest Unilever besliste het Hof namelijk dat zijn Dori- en Kolpinghuis-rechtspraak niet geldt voor (organisatorische) bepalingen; dergelijke richtlijnartikelen bepalen volgens het Hof niet de materiële inhoud van de rechtsregels op basis waarvan de nationale rechter geschillen moet beslechten. [30]
Uit het tweede Verslag van de Commissie over de toepassing van de TV-richtlijn blijkt dat het Contactcomité nog niet operationeel was voor het verstrijken van de omzettingstermijn. [31] In dit van 24 oktober 1997 daterend verslag wordt vermeld dat de vertegenwoordigers van de lidstaten op eigen initiatief een ad hoc-groep hadden opgericht zodat systematisch contact gehouden kon worden met de verschillende nationale toezichthouders op het terrein van de audiovisuele sector; daarmee was de weg voorbereid volgens de Commissie voor de toekomstige werkzaamheden van het communautaire Contactcomité.
Het is dan ook twijfelachtig of het Contactcomité reeds operationeel was toen het Commissariaat zijn primaire besluit (20 november 1997) of zijn besluit op bezwaar (31 maart 1998) nam! De Afdeling verwijt het Commissariaat dan ook dat het geen nuttig gebruik maakte van een Contactcomité dat op het betreffende punt nog niet operationeel was!
Uit de overwegingen van de Afdeling (zie nr. 2.7.2) blijkt dat "de voorzitter van het Contactcomité in het voorjaar van 1997 door Nederland is ingelicht". Zelfs wanneer men uitgaat van de datum van inwerkingtreding van 30 juli 1997 kan het Contactcomité in het voorjaar 1997 nog niet vergaderd hebben. Vermoedelijk is de voorzitter van de ad hoc-groep in het voorjaar 1997 ingelicht. (Zie verder paragraaf 5.) Maar zekerheid hierover is niet te geven want in de overwegingen van de Afdeling (zie 2.7.2.) wordt melding gemaakt van vergaderingen van het Contactcomité van eind 1997 en van 15 januari 1998.
3.5 Konden de verwijzingsperikelen vermeden worden?
Nu er zo veel juridische haken en ogen zitten aan de door de Afdeling gehanteerde techniek van de dynamische verwijzing rijst de vraag, waarom zij niet de benadering van de Rechtbank Amsterdam heeft gekozen. In zijn uitspraak [32] in de HMG-zaak verwees deze rechtbank (zie nr. 2.4 van de uitspraak) naar de jurisprudentie van het Hof over de oorspronkelijke versie van de TV-richtlijn, op grond waarvan een omroep geacht wordt gevestigd te zijn in de lidstaat waar hij het centrum van zijn activiteiten heeft. [33] Door vervolgens aan de hand van deze rechtspraak de ongewijzigde TV-richtlijn uit te leggen, waarbij in het midden gelaten werd of de wijzigingsrichtlijn doorwerkte in de Nederlandse rechtsorde, kwam de Amsterdamse rechtbank tot hetzelfde resultaat als de Afdeling.
De vraag kan zelfs gesteld worden of het in deze zaak eigenlijk wel nodig was dat de Afdeling een oordeel gaf over de vraag van de statische of dynamische verwijzing. Uiteindelijk krijgt het Commissariaat voor de Media de opdracht ervoor te zorgen dat de Nederlandse vertegenwoordiger in het Contactcomité uitdrukkelijk de HMG-kwestie aan de orde stelt. Op dit punt wordt, zoals reeds is aangegeven, nader in paragraaf 5 ingegaan.
3.6 Een inbreukactie tegen Nederland !
Uit het 3e Verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de toepassing van richtlijn 89/552 blijkt dat de Commissie de wijze waarop Nederland richtlijn 97/36 heeft omgezet, niet goedkeurt. [34] De Commissie heeft dan ook een inbreukprocedure tegen Nederland bij het Hof ingeleid. [35] Ons is niet bekend of het punt van de implementatietechniek in deze zaak aan de orde is. Er is nog geen conclusie genomen of arrest gewezen in deze zaak.
De Commissie is ook een inbreukprocedure tegen Luxemburg begonnen. In zijn conclusie in deze zaak stelde Advocaat-Generaal Geelhoed dat Luxemburg richtlijn 97/36 te laat heeft omgezet. [36] Luxemburg en Nederland: bien étonnés de se trouver ensemble! Het dossier van de omzetting van de TV-richtlijn is nog niet gesloten; [37] er zijn ook voor het Hof van Justitie nog een aantal rondes te verwachten. Het is echter te hopen dat de Nederlandse wetgever in de toekomst voor een betere implementatietechniek kiest om de wijzigingen van de TV-richtlijn in de Mediawet te incorporeren om zo 'rondjes om de kerk' te voorkomen.
Het klassieke implementatieprogramma
Uit de HMG-kwestie kan ons inziens wat de implementatie van richtlijnen betreft de volgende conclusie getrokken worden. Uit overwegingen van rechtszekerheid verdient het aanbeveling dat de wetgever zeer terughoudend gebruik maakt van het instrument van de dynamisch verwijzing in een nationale regeling, die, zoals bij de Mediawet het geval is, een groot aantal materiële bepalingen bevat. Uiteindelijk is de beste methode om de verwijzingsperikelen te vermijden door de Mediawet inhoudelijk te wijzigen: het klassieke programma.
4. Nederlandse of Luxemburgse omroeporganisatie?
De onmacht van de nationale autoriteitenDe onmacht van de nationale autoriteitenDe onmacht van de nationale autoriteitenDe onmacht van de nationale autoriteitenDe onmacht van de nationale autoriteitenDe onmacht van de nationale autoriteiten
Op het inhoudelijke punt: wel of geen Luxemburgse omroeporganisatie wordt in deze bijdrage niet uitvoerig ingegaan. De uitspraak levert in onze ogen in wezen niets nieuws op. [38]
De Afdeling is op dit punt overigens terughoudend en overweegt in de introductie van 2.6.4. dat " de stukken er in onvoldoende mate blijk van geven dat CLT-UFA een dusdanige bemoeienis heeft met de omroepactiviteiten dat de voor de programma's van RTL4 en 5 verantwoordelijke omroeporganisatie geacht zou moeten worden te zijn gevestigd in Luxemburg". Het inhoudelijke punt zal in de volgende ronden wel cruciaal zijn, maar eerst zal het Commissariaat voor de Media een "zorgvuldig" besluit moeten nemen.
De HMG zaak illustreert wel dat de toepassing van artikel 2 van de gewijzigde TV-richtlijn een heikel punt blijft. Dit bleek ook uit zaak VT 4 (Belgisch/Britse zender) [39] en is tevens af te leiden uit de uitspraak van de rechtbank Amsterdam in de HMG-zaak. Volgens deze rechtbank kunnen op het eerste zicht vergelijkbare gevallen (RTL 9 in Frankrijk t.o.v. RTL4 en 5) bij nader toezicht niet met elkaar vergeleken worden (uitspraak Rb. punt 6.6).
De rol van het Contactcomité en van de Commissie
Het Contactcomité, dat via artikel 3:2 Awb in deze zaak in de volgende ronde een zet is (zie nr. 5), kan hier nuttige diensten bewijzen. Het heeft evenwel geen beslissingsbevoegdheden. Het is dan aan de Commissie om een actie wegens verdragschending in te leiden (ex artikel 226 EG). De andere mogelijkheid die het verdrag biedt, is de procedure van art. 227 EG. Een lidstaat die van mening is dat een andere lidstaat een krachtens het EG-verdrag op hem rustende verplichting niet is nagekomen, kan zich tot het Hof wenden. Concreet, Nederland of Luxemburg kunnen tegen elkaar een geding starten wegens schending van de TV-richtlijn. [40]
Dit alles is geen theoretische discussie. De Commissie heeft tegen België een inbreukprocedure ingeleid aangezien zij van oordeel is dat de Vlaamse autoriteiten op het terrein van de audiovisuele sector hun bevoegdheden hebben overschreden. [41] De Commissie is van mening dat het besluit van het Vlaams Commissariaat voor de Media om kanaal VT4, dat onder Britse bevoegdheid valt, te verplichten een vergunning bij hem aan te vragen enerzijds een inbreuk vormt op de aanknopingsregels van de TV-richtlijn, die inhouden dat alleen het land van vestiging van de omroeporganisatie bevoegd is om hierop toezicht uit te oefenen en anderzijds op artikel 10 EG. De Commissie is voorts van oordeel dat dit besluit onverenigbaar is met de jurisprudentie van het Hof van Justitie, volgens hetwelk de bevoegdheid van de lidstaat van ontvangst zich dient te beperken tot het nagaan of de bewuste uitzendingen inderdaad uit een andere lidstaat afkomstig zijn. [42]
5. De schending van het zorgvuldigheidsbeginsel
Het zorgvuldigheidsbeginsel algemeenHet zorgvuldigheidsbeginsel algemeenHet zorgvuldigheidsbeginsel algemeenHet zorgvuldigheidsbeginsel algemeenHet zorgvuldigheidsbeginsel algemeenHet zorgvuldigheidsbeginsel algemeen
Het zorgvuldigheidsargument, ontleend aan artikel 3:2 Awb, is in de huidige stand van deze zaak beslissend. De manier waarop de Afdeling het verpakt en presenteert verdient onze instemming en deze trouvaille van de Afdeling zal, ook voor andere rechtsgebieden, consequenties hebben.
Voor zover kan worden nagedaan, is geen van de partijen met dit argument gekomen en heeft de Afdeling een knap stukje rechtsvinding gepresenteerd.
De Afdeling koppelt het zorgvuldigheidsbeginsel, ontleend aan het Nederlands administratief recht, aan het doel en de strekking van de TV-richtlijn en aan het beginsel van Gemeenschapstrouw, vervat in artikel 10 EG. [43] Een mooi staaltje van gecombineerd Nederlands-Europees denken. [44] Zoals aangegeven (zie nr.4.4) gebruikt de Europese Commissie in haar zaak tegen België dezelfde Europeesrechtelijke aanknopingspunten, namelijk de TV-richtlijn en het beginsel van Gemeenschapstrouw.
De toepassing van het zorgvuldigheidsbeginsel
Concreet komt de redenering op het volgende neer. Het besluit van het Commissariaat leidt, gelet op het standpunt van Luxemburg, tot dubbele rechtsmacht en dus dubbel toezicht. HMG had dit punt voor de Rechtbank ingebracht, maar deze had dit argument niet gehonoreerd (zie Rb. punt 6.5).
De gewijzigde TV-richtlijn heeft dit rechtsconflict niet inhoudelijk opgelost, maar dit onderwerp ondergebracht bij het Contactcomité. Dit Comité heeft het HMG-dossier ook behandeld. Ook de Nederlandse en Luxemburgse bewindslieden hebben zich, zonder resultaat, met deze materie bemoeid. Dit alles was volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak niet voldoende. In juridische termen verpakt was het Commissariaat niet zorgvuldig genoeg geweest.
Het Commissariaat heeft, volgens de Afdeling, een 'eigen verantwoordelijkheid'. In casu had het Commissariaat er, gelet op het uitgangspunt van de richtlijn (enkelvoudig toezicht), voor moeten zorgen dat deze kwestie (1) door de Nederlandse vertegenwoordigers in het Contactcomité (2) uitdrukkelijk (3) onder verwijzing naar de mogelijke gevolgen en (4) voorzien van een schriftelijke uiteenzetting, aan de orde was gesteld.
Het 'aansnijden', (zie uitspraak nr. 2.7.3.) in het Comité is onvoldoende. In vergadertermen gesproken volstaat de mededeling of rondvraag niet (passieve informatie), maar moet de vertegenwoordiger van Nederland het onderwerp, inclusief een schriftelijke toelichting op de agenda laten plaatsen, zodat er naar een oplossing kan worden gestreefd (actieve communicatie en inspanningsverplichting voor een oplossing).
Het 3e verslag over de toepassing van de TV-richtlijn zegt over het HMG-dossier het volgende. "Voorts is de Commissie op de hoogte gesteld van het besluit van de Nederlandse autoriteiten (Commissariaat voor de Media) om de distributie van de programma's van RTL4 en RTL5 in Nederland te verbieden, omdat RTL/Veronica de Holland Media Groep SA geen Nederlandse zendvergunningen bezitten. Zij volgt de afwikkeling van dit dossier met aandacht." [45] Het 'op de hoogte stellen', [46] zoals het in dit verslag is verwoord, gaat nog minder ver dan 'aansnijden', de term die de Afdeling gebruikt.
De Afdeling concentreert zich in deze zaak op de zorgvuldige vaststelling van de feiten door het openbaar bestuur. Het is, naar aanleiding van het nuttig gebruik van het overleg in het Contactcomité, wel mogelijk dat te zijner tijd de Rechtbank en daarna de Afdeling met nieuwe feiten of interpretaties (mening van leden van het Contactcomité of de voorzitter) geconfronteerd worden die leiden tot een andere interpretatie dan deze die de Afdeling inzake de toepassing van artikel 2 van de gewijzigde TV-richtlijn in de uitspraak van april 2001 geeft.
Zo bekeken had het de voorkeur verdiend dat de Afdeling zich nog niet had uitgesproken over de toepasselijke wetgeving (Luxemburgse of Nederlandse), maar dit punt had opgezouten tot er een zorgvuldige besluitvorming ex artikel 3:2 Awb had plaatsgevonden.
6. Het Contactcomité "Televisie zonder Grenzen"
De bevoegdheden van het Contactcomité
Drijber omschrijft de bevoegdheden en de ontstaansgeschiedenis van dit Comité. "A more informal instrument designed to contribute to a better compliance with the Directive is the creation of the so-called Contact Committee composed of experts of Member States under the aegis of the Commission (article 23a). This Committee formalizes the pre-existing ad hoc Group and is clearly not a committee assisting the Commission in deciding implementing measures. [47] Although the Contact Committee was part of the compromise on the quotas, its remit encompasses a very useful forum for Member States and the Commission to have exchanges of view while benefiting from each others expertise and experience." [48]
In het Comité vindt een gedachtewisseling plaats (artikel 23bis lid 2 sub a) of wordt een advies (artikel 23bis lid 2 sub b) gegeven. Hieruit volgt dat de standpunten van beide betrokken lidstaten, in casu Nederland en Luxemburg, uiteengezet worden en dat andere lidstaten (bijvoorbeeld België en het Verenigd Koninkrijk, zie zaak VT4) hierop kunnen reageren. Dit alles onder het voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Commissie. Deze vertegenwoordiger heeft een cruciale rol. Hij kan proberen, na deze gedachtewisseling met een (eenparig?) advies te komen. Hij kan de mening van de Commissie geven. Dit is niet onbelangrijk, omdat, zoals hoger aangegeven (zie nr. 3.6 en nr.4), de Commissie een inbreukprocedure kan instellen.
Het 3e toepassingsverslag van de TV-richtlijn geeft enige algemene informatie over de werking van het Comité. Sinds de wijziging van de TV-richtlijn (en tot eind 2000) "is het Comité 12 maal in vergadering bijeen geweest en heeft het de door de Commissie aan het Comité krachtens de richtlijn opgedragen taken uitgevoerd. Met name heeft het de doeltreffende uitvoering van de richtlijn vergemakkelijkt, heeft het adviezen uitgebracht, in het bijzonder in verband met de in artikel 3 bis, lid 2, vastgestelde procedure betreffende evenementen van aanzienlijk belang voor de samenleving.....en heeft het bijgedragen aan de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten en de Commissie over de situatie en ontwikkeling van de sector." [49] Uit dit verslag van niet af te leiden dat het Comité een nuttige functie vervuld heeft wat betreft de bevoegdheidsvraag die in de HMG-zaak aan de orde is.
De beperkingen van het Contactcomité
Wij betwijfelen of dit Comité, waar de nationale belangen prevaleren, het gremium is om deze bevoegdheidsproblemen op te lossen. Aan de andere kant is een nationale oplossing waarbij de nationale rechter van één lidstaat met een beslissing komt ook niet bevredigend omdat een nationale rechter uit een andere lidstaat met een andere interpretatie van de TV-richtlijn kan komen.
Maar prejudiciële verwijzingen zijn ook niet echt oplossend omdat, wanneer het Hof zich beperkt tot de interpretatie van de richtlijn, de verwijzende rechter - en ook andere rechters die in deze casus met dezelfde zaak kunnen worden geconfronteerd - vervolgens de richtlijn moeten toepassen. De grens tussen interpretatie en toepassing is, zo leert de rechtspraktijk vloeiend, maar juist in dit soort zaken zal het Hof, ook omdat de betrokken lidstaten met schriftelijke opmerkingen zullen komen, zich naar alle waarschijnlijkheid terughoudend opstellen.
Het nut van een Europese toezichthouder Het nut van een Europese toezichthouderHet nut van een Europese toezichthouderHet nut van een Europese toezichthouderHet nut van een Europese toezichthouderHet nut van een Europese toezichthouderHet nut van een Europese toezichthouder
Dit alles pleit voor een Europese specifieke toezichthouder (de Commissie?). Deze oplossing is politiek gezien (nog) niet haalbaar, omdat de lidstaten dit onderwerp waar nationale (commerciële en culturele) belangen een belangrijke rol spelen, niet uit handen willen geven. [50]
Thans kan de Europese Commissie echter alleen optreden als algemene toezichthouder. Zij beslist, onder controle van het Hof wanneer zij, zoals in de Belgisch/Britse zaak VT 4 een inbreukprocedure start. In dit geval geeft het Hof anders dan bij een prejudiciële procedure wel een oordeel over het nationale recht en beleid.
Resumerend. Deze HMG-zaak illustreert het Europese toezichtdilemma: wie houdt toezicht: een Europese toezichthouder (de Europese Commissie?), nationale toezichthouders of een combinatie van beide? In deze mediazaak gebruikt, zoals verder zal worden geschetst, de Afdeling artikel 10 EG om, bij de huidige stand van de Europese integratie, een evenwicht te vinden tussen nationaal toezicht in een Europese context.
7. De Nederlandse autoriteiten en het beginsel van Gemeenschapstrouw (artikel 10 EG)
Het is niet de eerste keer dat de Nederlandse hoogste administratieve rechter een uitvoeringsinstantie cq. een toezichtorgaan een dergelijke zorgvuldigheidsplicht oplegt in een zaak met communautaire connotaties. Deze plicht werd voor het eerst expliciet door het Hof van Justitie verwoord in de Nederlandse zaken De Peyper en Biologische producten, in de context van artikelen 28 en 30 EG (artikelen 30 en 36 EG, oud). [51] Uit artikel 10 EG (artikel 5 EG, oud) werd door het Hof van Justitie afgeleid dat dubbele controles moesten worden vermeden doordat de autoriteiten van de lidstaten moeten bijdragen aan de verlichting van de controles door onderlinge informatie-uitwisseling.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven paste dit beginsel toe in een zaak betreffende bestrijdingsmiddelen, die bekend staat als "Even Parijs bellen". [52] Het College vernietigde het bestreden besluit op grond van artikel 5, aanhef en onder d van de toenmalige Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie. In dit artikel werd verwezen naar een ? in strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur.
De Afdeling rechtspraak van de Raad van State paste het beginsel van onderlinge samenwerking tussen autoriteiten toe in een zaak die betrekking had op kentekens. [53] De Afdeling vernietigde het bestreden besluit - onder verwijzing naar artikel 8 lid 1, aanhef en onder b van de toenmalige Wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen dat dezelfde inhoud als het aangehaalde artikel uit de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie - en overwoog, met het oog op een nieuw te nemen beslissing het volgende:
"Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder bij het opstellen van de Bekendmaking (vermelding datum eerste toelating op kentekenbewijs, vdG, KM) geen overleg heeft gevoerd met de andere lidstaten van de Europese Gemeenschappen. In aanmerking genomen dat uit de jurisprudentie van het Hof volgt, dat een handelsbelemmerende maatregel, zo daarvoor in beginsel een rechtvaardigheidsgrond kan worden gevonden, evenredig dient te zijn aan het beoogde doel, dient verweerder (Minister van Verkeer en Waterstaat, vdG, KM) zich naar het oordeel van de Afdeling te beraden op de vraag, of hij zonder een dergelijk overleg te hebben gevoerd in redelijkheid kan eisen dat een importeur niet nader gespecificeerde officiële verklaringen overlegt. Dit geldt te meer, nu verweerder evenmin onderzoek heeft ingesteld naar de diverse registratiesystemen van motorvoertuigen in de andere lidstaten."
Dit citaat is opgenomen om aan te geven dat de Afdeling in de HMG-zaak in het verlengde ligt van de uitspraak van de Afdeling in de kenteken-zaak. Het ging naar EG-materieel recht bekeken om andere onderwerpen (respectievelijk de toepassing van een richtlijn en de interpretatie van een verdragsbepaling), maar op beide onderwerpen wordt het algemeen leerstuk van Gemeenschapstrouw losgelaten en gekoppeld aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het besluit van het Commissariaat wordt vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 Awb. In deze bepaling is het zorgvuldigheidsbeginsel, dat vroeger zijn plaats had in de ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur, gecodificeerd. [54]
Eerst in het Contactcomité overleggen
De uitspraak in de HMG-zaak gaat verder dan de uitspraak in de kentekenzaak. Dit heeft deels te maken met het bestaan van het Contactcomité in de TV-zaak. Dit comité maakt het mogelijk informatie te krijgen uit andere lidstaten. In de kentekenzaak bestond een dergelijk comité niet en moest de Minister van Verkeer en Waterstaat, zo volgt uit de uitspraak, zelf een onderzoek instellen naar de systemen in andere lidstaten.
Het bestaan van dit conflictbehandelende comité legt aan de andere kant een actievere zorgplicht op de verantwoordelijke nationale autoriteit. In de termen van de uitspraak van het CBB kan het Commissariaat voor de Media niet volstaan met het comité 'even te bellen'. Het Commissariaat moet, voordat het een beslissing neemt [55] het onderwerp in het Comité aan de orde stellen, met naleving van de hoger opgesomde vier voorwaarden: eerst in het Contactcomité overleggen.
In zekere zin is het jammer dat de Afdeling Bestuursrechtspraak zich niet beperkt heeft tot het opleggen van een overlegverplichting aan het Commissariaat voor de Media. Nu de Afdeling ook beslist heeft dat op basis van de beschikbare gegevens volgens haar de Nederlandse media-autoriteit en niet de Luxemburgse autoriteit bevoegd is, is de onderhandelingsruimte voor de Nederlandse vertegenwoordiger in het Contactcomité om te overleggen beperkt. In beginsel dient hij ernaar te streven om de Luxemburgse vertegenwoordiger te overtuigen van de bevoegdheid van het Commissariaat van de Media. Slechts indien er tijdens het overleg nieuwe gegevens boven tafel komen, bestaat er ruimte voor een ander standpunt. Indien de Afdeling geen inhoudelijk oordeel had gegeven, had de Nederlandse vertegenwoordiger meer armslag gehad.
8. Artikel 10 EG en Nederlandse toezichthouders
Europese overlegverplichtingen voor Nederlandse toezichthouders
Deze uitspraak van de Afdeling heeft - vermoedelijk - gevolgen voor het optreden van Nederlandse toezichthouders in dossiers met EG-implicaties in het algemeen. Te denken valt aan de OPTA, de NMa enz. Het optreden of stilzitten van deze toezichthouders wordt niet door de Afdeling beoordeeld, maar uit de uitspraak "Even Parijs bellen" vloeit voort dat de bevoegde rechter, het College van beroep voor het bedrijfsleven, het beginsel van Gemeenschapstrouw van artikel 10 EG op dezelfde wijze als de Afdeling invult.
Indien zaken, die voor de Nederlandse toezichthouders spelen, Europeesrechtelijke aanknopingspunten hebben, dan zullen de Nederlandse toezichthouders, effectief gebruik moeten maken van de bestaande Europese coördinatieorganen. Bestaan die nog niet dan zullen deze nationale toezichthouders bij elkaar informatie moeten inwinnen, dan wel zich organiseren in Europees verband. Dit is de algemene lijn. Per onderwerp zal, gelet op de stand van het Europees recht, aan deze 'overlegplicht' een eigen invulling worden gegeven.
Overlegverplichtingen voor de OPTA
Bij de OPTA zijn de aanknopingspunten de vele telecommunicatierichtlijnen. Verder hebben de telecommunicatietoezichthouders zich georganiseerd in de Independent Regulators Group. [56] In deze overlegstructuur zijn onlangs de zogenoemde 'Principles for Implementation and Best practices' vastgesteld. Hierin is vastgelegd langs welke lijnen de toezichtspraktijk in de aangesloten landen worden geharmoniseerd. [57]
Overlegverplichtingen voor de NMa Overlegverplichtingen voor de NMaOverlegverplichtingen voor de NMaOverlegverplichtingen voor de NMaOverlegverplichtingen voor de NMaOverlegverplichtingen voor de NMaOverlegverplichtingen voor de NMa
Bij de NMa is de situatie gecompliceerder. Enerzijds heeft de NMa de taak om de Europese mededingingsbepalingen toe te passen en zal de omvang van deze taak, indien de voorstellen van de Commissie inzake de modernisering van het mededingingsrecht [58] goedgekeurd, worden uitgebreid. Anderzijds heeft de NMa de taak de Mededingingswet toe te passen, die nauw aansluit bij de EG-mededingingsbepalingen.
In beide gevallen is informatie-uitwisseling en overleg met de Commissie en de toezichthouders in de andere lidstaten gewenst dan wel noodzakelijk. Een Mededeling van de Commissie regelt dit voor het huidige recht [59] en de ontwerpverordening van de Commissie voorziet in een netwerk. [60] In beide gevallen vormt artikel 10 EG de basis van het overlegstelsel dat betrekking heeft op besluiten die genomen zijn of worden op basis van de EG-mededingingsbepalingen.
Wat betreft de toepassing van het nationale mededingingsrecht (dat in vele lidstaten nauw aansluit bij het EG-mededingingsrecht) is die verplichting er formeel juridisch niet. Toch worden ook hier informatiestructuren met de andere nationale mededingingstoezichthouders opgezet.
Reikwijdte van de Europese overlegverplichtingen
In deze Europese context wordt van Nederlandse toezichthouders, volgens de uitspraak van de Afdeling in de zaak HMG, meer gevraagd dan een passieve informatieplicht. Zij zullen anticiperend en coördinerend hun beleid met hun collega's uit andere lidstaten en met de verantwoordelijke communautaire instanties moeten afstemmen. Deze verplichtingen vloeien volgens de Afdeling mede voort uit het beginsel van gemeenschapstrouw van artikel 10 EG-verdrag.
In paragraaf 3.4 van deze bijdrage is reeds aangegeven, dat de Afdeling dit beginsel toepaste op het moment waarop het Contactcomité van richtlijn nog niet operationeel was; op dat moment was wel actief de ad hoc-groep die op initiatief van de lidstaten (en niet van de EG) was ingesteld. Indien aangenomen wordt dat de Afdeling door de verwijzing naar het Contactcomité ook bedoeld heeft te verwijzen naar de informele ad hoc-groep, dan heeft deze werkwijze van de Afdeling in de HMG-zaak consequenties voor de rol van informele initiatieven, waarbij nationale toezichthouders in de lidstaten samenwerken, in de besluitvorming. Op deze samenwerkingsverbanden is blijkbaar het beginsel van gemeenschapstrouw van toepassing.
Vanuit deze visie bekeken mag de OPTA daarom actief gebruik moeten maken van de overlegstructuur van de Independent Regulators Group. Hetzelfde geldt voor de NMa, indien dit bestuursorgaan vooruitlopend op het in de ontwerpverordening 17 voorziene netwerk samenwerkingsverbanden met andere mededingingstoezichthouders opzet.
De overlegverplichting, het Commissariaat en de HMG-groep
Nadat het overleg in het communautaire Contactcomité is afgerond, zal het Commissariaat opnieuw een besluit moeten nemen in de onderhavige zaak. Daarbij moet het Commissariaat uitgaan van de feitelijke en de juridische situatie zoals die geldt op het moment van het nieuwe besluit.
In deze context is feitelijk van belang dat in het voorjaar de omzetting van Veronica naar Yorin heeft plaatsgevonden. [61]
Dit besluit zal juridisch gezien gebaseerd moeten worden op het nieuwe artikel 4 Mediawet, zoals dat geldt sinds de wetswijziging van 8 juni 2000 van de Mediawet (Stb. 2000, 252), die in werking is getreden op 20 juni 2000 (Stb. 2000, 253). Aangezien artikel 4 Mediawet met het oog op richtlijn 97/36 is gewijzigd, mag er ons inziens vanuit gegaan worden dat het Commissariaat deze richtlijn dan wel mag toepassen op de HMG-zaak. De kwestie van het moment van doorwerking van de verwijzing speelt ook geen rol meer, omdat, wanneer het Commissariaat het nieuwe besluit neemt, de omzettingstermijn al geruime tijd verstreken is.
Of het Commissariaat voor de Media naar Nederlands en Europees recht zorgvuldig heeft gehandeld, zal - naar alle waarschijnlijkheid - door de Nederlandse rechter 'in de volgende ronde' kunnen worden beoordeeld.
Het Commissariaat dient volgens de Afdeling (zie punt 2.8 van de uitspraak) een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling in de HMG-zaak. Uit deze overweging van de Afdeling leiden wij af dat ook in het geval dat het Commissariaat tot de conclusie komt dat de HMG-groep geen Nederlandse omroeporganisatie is, het Commissariaat een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit moet nemen. De rechten van de derdebelanghebbenden (zoals SBS6 en de publieke omroepen) zijn in het geding (zie nr. 2 van deze bijdrage).
Nu de oude besluiten van het Commissariaat zijn vernietigd, heeft de HMG-groep ons inziens bereikt dat deze omroeporganisatie voorlopig aan het toezicht van de Nederlandse media-autoriteit is ontsnapt. Op zijn vroegst zal deze omroeporganisatie met de Nederlandse regelgeving worden geconfronteerd op het moment dat het nieuwe besluit van het Commissariaat is vastgesteld.
9. Ten slotte: een Contactcomité voor Nederlandse bestuursrechters ?
De randvoorwaarden, opgesomd in de HMG-uitspraak door de Afdeling rechtspraak van de Raad van State, zullen, als concretisering van het zorgvuldigheidsbeginsel ex artikel 3:2 Awb bij het beleid van toezichthouders met EG-implicaties een belangrijke rol vervullen. In andere Nederlandse zaken waar het beleid van toezichthouders, zoals de OPTA en de NMa aan de orde komt, is niet de Afdeling, maar het College van Beroep voor het bedrijfsleven de bevoegde rechter.
Men mag er van uitgaan - en de zaak Even Parijs bellen wijst in die richting (zie nr. 7 van deze bijdrage) - dat het CBB aan het beginsel van Gemeenschapstrouw een invulling geeft die strookt met de zienswijze van de Afdeling rechtspraak in HMG-zaak en de in nr. 7 aangehaalde kentekenzaak.
In de inleiding van deze bijdrage werd gewezen op het belang van deze HMG-uitspraak voor de ontwikkeling van het rechterlijk toezicht op administratief toezicht in een Nederland-Europese context. Deze HMG-zaak en de connotaties die deze zaak met vergelijkbare zaken heeft, maakt duidelijk dat informatie-uitwisseling tussen nationale toezichthouders en nationale administratieve instanties zeer nuttig is.
Artikel 10 EG is door de rechtspraak van het Hof van Justitie nog niet zo uitgelegd dat het de rechterlijke instanties van de lidstaten verplicht om informatie uit te wisselen over uitspraken die EG-rechtelijke consequenties hebben. Uit de bestaande rechtspraak van het Hof van Justitie vloeit evenwel voort dat de nationale rechters zorg moeten dragen voor eenheid in de rechtspraak over Europese aangelegenheden. [62] Voor de informatie-uitwisseling is een Contactcomité van rechterlijke toezichthouders op administratieve toezichthouders een mogelijke oplossing. [63]
Het bestaande informele overleg tussen de voorzitter en presidenten van de hoogste administratiefrechtelijke colleges kan hierbij als ad hoc-groep dienst doen. [64] Zo bekeken geeft de trouvaille van de Raad van State voor de administratieve toezichthouders argumenten voor een Contactcomité voor Nederlandse bestuursrechters.
Noten
[1] Rb. Amsterdam. 7 september 2000, Mediaforum 2000, p. 384 m.n. C. van Boxtel.
[2]Deze uitspraak is in dit nummer opgenomen, zie Mediaforum, 2001, p.....
[3] Anders dan de rechtbank gebruikt de Afdeling niet de afkorting Mw voor de Mediawet. De afkorting Mw wordt gebruikt voor de Mededingingswet. Het verdient aanbeveling in deze zogenaamde mediawetgeving met eenduidige afkortingen te werken.
[4] .Bijvoorbeeld zaak 352/85, Bond van Adverteerders, Jur. 1988, 2085; zaak C-353/89, Mediawet, Jur. 1991, I-4069.
[6] Zie onder meer J.H. Jans, R. de Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven, Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen, 1999.
[7] Zaak 222/86, Heylens, Jur. 1987, p. 4097.
[8] Zie J.H. Jans, R. de Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven, a.w., p. 210.
[9] Verordening 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, Pb. 1962, L13/204.
[10] Op grond van deze bepalingen moet een bestuursorgaan onder bepaalde omstandigheden een belanghebbende horen, alvorens een voor deze belanghebbende nadelige beschikking wordt gegeven.
[11] Zie J.H. Jans, R. de Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven, a.w., p. 214. Zij wijzen er overigens op dat, aangezien de plicht om te horen uit het Nederlandse bestuursrecht niet volledig strookt met deze plicht uit het EG-recht, artikel 60 en artikel 78 Mededingingswet aan de d-g NMa een hoorplicht opleggen in het kader van de oplegging van sancties.
[12] Zie voor de mogelijkheden voor derdebelanghebbenden om zich te voegen in Europese procedures: R. Barents, Procedures en procesvoering voor het Hof van Justitie en het Gerecht van Eerste aanleg van de EG, Deventer, 1996, p. 246 e.v.
[13] Zaak 91/92, Dori, Jur. 1994, p. I-3325.
[14] In gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich, Jur. 1991, p. I-5357, besliste het Hof voor de eerste keer dat een lidstaat schadeplichtig kan worden indien hij het EG-recht schendt door bijvoorbeeld een EG-richtlijn niet (op tijd) om te zetten.
[15] Zie voor een algemene beschrijving van de Nederlandse implementatietechnieken, Ph. Eijlander en W. Voermans, Wetgevingsleer, Deventer, 1999, p. 257 e.v.
[16] Zie voor een beschrijving van alternatieve implementatie (in plaats van wet- en regelgeving): T. Heukels,
Alternatieve implementatietechnieken en artikel 189 lid 3: grondslagen en ontwikkelingen, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1993, p. 59 e.v.
[17] In aanwijzingen 341 en 342 Ar worden de statische verwijzing en de dynamische verwijzing besproken.
[21] Zie bijvoorbeeld zaak 148/78, Ratti, Jur. 1979, p. 1645.
[22] Zaak C-168/95, Arcaro, Jur. 1996, p. I-4705.
[23] Zaak 80/86, Kolpinghuis, Jur. 1987, p. 3969.
[24] Zie Kamerstukken II, 1998-1999, 26 256, nr. 3, p. 12.
[25] Zie ook B.J. Drijber, The revised television without frontiers directive: is it fit for the next century?, Common Market Law Review 1999, p. 96.
[26] Zie hierover reeds het Advies van de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten over implementatie van EG-regelgeving in de nationale rechtsorde, CTW 20/22, Den Haag, 1990, p. 39 e.v.
[27] Zie Ph. Eijlander en W. Voermans, a.w. p. 307, noot 658. Zij verwijzen naar het advies van de Raad van State bij het voorstel tot wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 naar aanleiding van de implementatie van richtlijn 91/414 inzake gewasbescherming,
Kamerstukken II, 1992-1993, 23 177, B.
[28] Zie bijvoorbeeld S. Prechal, Directives in European Community Law. A study of directives and their enforcement in national Courts, Oxford, 1995, p. 21.
[29] Op het belang van deze bepaling voor de discussie over het tijdstip waarop de dynamische verwijzing doorwerkt, is gewezen door F. Rijnsbergen, RTL 4 en 5 onder Nederlands toezicht?, Nederlands Tijdschrift voor Europees recht 1998, p. 279.
[30] Zie rechtsoverweging 51 van C-443/98, Unilever, Jur. 2000, p. I-7535.
[31] Zie het 2e verslag van de Commissie aan de Raad, Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de toepassing van Richtlijn 89/552/EEG, Televisie zonder grenzen van 24 oktober 1997, COM (27) 623, p. 4.
[32] Rb. Amsterdam 7 september 2000, HMG tegen Commissariaat voor de Media, Mediaforum 2000, p. 384.
[33] Zie bijvoorbeeld zaak C-222/94, Commissie tegen het Verenigd Koninkrijk, Jur. 1996, p. I-4025. Het Hof knoopte hier aan bij het begrip vestiging in de zin van artikel 59 oud (thans artikel 49) EG-verdrag. Zie hierover ook Kamiel Mortelmans en Harrie Temmink, Europese rechtspraak over de TV-richtlijn, Mediaforum, 1996, p. 142.
[34] Zie 3e Verslag van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité over de toepassing van Richtlijn 89/552/EEG Televisie zonder grenzen, COM (2001) 9 def., 15 januari 2001, p. 7.
[35] Deze zaak staat ingeschreven als zaak C-145/00, Pb. 2000 C 233/13.
[36] Zie Conclusie van A-G Geelhoed in zaak C-119/00 van 5 april 2001, n.n.g.
[37] Ook tegen Italië is bijvoorbeeld een inbreukprocedure gestart naar aanleiding van richtlijn 97/36. In zijn conclusie van 29 maart 2001 in zaak C-207/00, n.n.g. stelt A-G Alber dat Italië deze richtlijn te laat heeft omgezet.
[38] Voor de aanknopingspunten in de rechtspraak van het Hof van Justitie die geleid hebben tot artikel 2 van de herziene TV-richtlijn, zie Kamiel Mortelmans en Harrie Temmink, a.w., , p. 138 en B.J. Drijber, a.w., p. 92. Ook in het 2e verslag over de toepassing van de TV-richtlijn, p. 6 e.v., is een analyse van deze rechtspraak opgenomen.
[39]Zie P. Valcke, VT 4: van verboden Britse naar erkende Vlaamse zender, Mediaforum 1998, p. 4.
[40] Van deze procedure wordt weinig gebruik gemaakt. Zie evenwel zaak 141/78, Frankrijk vs Verenigd Koninkrijk, Jur, 1980, 2923; zaak C-388/95, België vs Spanje, Jur. 2000 I-3123.
[41]Persbericht van 5 juli 1999, IP/99/455.
[42]Zaak C-11/95, Jur. 1996 I-4115.
[43] De Afdeling legt aan het Commissariaat voor de Media de verplichting om zo actief mogelijk het vrije dienstenverkeer op het terrein van de televisie-uitzendingen te bevorderen. Een dergelijk plicht om het vrije verkeer bevorderen legde de Commissie Frankrijk op in de zaak C-265/95, Spaanse aardbeien, Jur. 1997, p. I-6959. In deze casu ging het om vrije goederen verkeer: Frankrijk moest optreden tegen de blokkades die zijn landbouwers hadden opgeworpen en het vrije verkeer van goederen belemmerden.
[44]Voor een vergelijkbare redenering met als aanknopingspunt het evenredigheidsbeginsel (artikel 3:4 Awb), CBB, 22 maart 1995, Sky Radio, SEW 1995, p. 540, m.nt. Mortelmans.
[46] In dit verslag is niet aangegeven hoe de Commissie op de hoogte is gesteld.
[47] Cf. Comitology Decision 87/373/EEC of 13 july 1987 (O.J. 1987 L 197/33.)
Noot vdG en KM: het nieuwe Comitologie besluit is gepubliceerd in Pb. 1999 L 184/23.
[48]Drijber, a.w. p. 105.
[50] Aldus L. Woods en J. Scholes, Broadcasting: the creation of a European Culture on the Limits of the Internal Market?, Yearbook of European Law, 1997, p. 80.
[51]Zaak 104/75, De Peijper, Jur. 1976, 613; zaak 272/80, Biologische producten, Jur. 1982, 3277.
[52]CBB, 13 november 1992, Chemische fabriek Brabant, SEW 1994, p. 451 m.nt. Temmink.
[53]Afdeling rechtspraak RvS, 17 december 1993, De Bruin Auto's, SEW 1994, p. 456 m.nt. Temmink.
[54] Zie Algemene wet bestuursrecht, P.J.J. van Buuren en J.M. Polak (red.), Tekst&Commentaar, Deventer, 1997, tweede druk, p. 40.
[55]Dat het vóór de beslissing van het Commissariaat moet gebeuren is logisch. Het vloeit impliciet voort uit de overweging van de Afdeling 'dat het Commissariaat niet kan volstaan met het innemen van het standpunt dat pas na afloop van de onderhavige procedure het probleem van het dubbele toezicht zich doet gevoelen en dat dit probleem hem niet regardeert'. Met andere woorden het Commissariaat moet anticiperend optreden.
[56] Hierover W. Sauter, Van Staat naar markt: toezicht op de ontwikkeling van marktwerking in de telecommunicatiesector, SEW 2001, p. 92-93.
[57] Zie hierover F. Buijs, PIB: een nieuwe samenwerkingsvorm voor Europese toezichthouders, Mediaforum 2001, p. 47.
[58] In het Witboek betreffende de modernisering van de regels inzake de toepassing van de artikelen 85 en 86 EG-verdrag, Pb. 1999 C 132/1, heeft de Commissie voorgesteld dat haar monopolie om ontheffingen van het kartelverbod te verlenen, moet worden opgeheven. In de toekomst moeten ook nationale autoriteiten, zoals de NMa en de rechters van de lidstaten, bevoegd zijn om te beoordelen of een kartel voldoet aan de ontheffingscriteria van artikel 81 lid 3 (voorheen artikel 85 lid 3) EG-verdrag.
[59] Mededeling van 15 oktober 1997, Pb. 1997 C 313/3.
[60] Voorstel verordening tot uitvoering van de artikelen 81 en 82 EG, Pb. 2000 C 365 E/284.
[61] Vergelijk Rb. Amsterdam 7 september 2000, HMG tegen Commissariaat voor de Media, Mediaforum 2000, p. 384, overweging 6.3.
[62] Over deze materie, J.W. De Zwaan, The Netherlands (judiciary and authorities) and Article 10 of de EC Treaty, (Nederlands FIDE rapport) SEW 2000, p. 132.
[63] Deze suggestie beperkt zich tot overleg tussen de rechters (en dus niet rechters én toezichthouders).
[64] In deze zin: A.W.H. Meij, Europese rechtspraak in de Nederlandse rechtspleging: impressies uit Den Haag en Luxemburg, in: Internationale rechtspraak in de Nederlandse rechtsorde, pre-adviezen van de NJV, 1999-I, Deventer, p. 191.