Publicaties van de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.
Deze publicatie is beschikbaar via de publicatiewebsite van het G.J. Wiarda Instituut, Utrechts Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek.
Zaak C-378/97, Strafzaak tegen Wijsenbeek
Artikelen 14 EG (7A EG oud) en 18 EG (8A EG oud). Vrij verkeer van personen. Recht van burgers van de Europese Unie om vrij te reizen en te verblijven. Grenscontroles. Nationale wettelijke regeling die uit een andere lidstaat komende personen verplicht een paspoort te tonen.
Arrest van 21 september 1999, n.n.g.
J.Luijendijk
1. De feiten
In deze zaak staat de Nederlandse, inmiddels oud-Europarlementariër, Wijsenbeek centraal, die bij aankomst op het vliegveld van Rotterdam met een geregelde vlucht uit Straatsburg heeft geweigerd zijn paspoort te tonen aan de controlerende instantie. Daarmee handelde Wijsenbeek in strijd met artikel 25 van het Nederlandse Vreemdelingenbesluit dat Nederlanders die in- of uitreizen, verplicht om hun paspoort of identiteitskaart te tonen indien een grenscontrolerend ambtenaar hier om vraagt. In de strafzaak die hierop is gevolgd, heeft de kantonrechter Wijsenbeek veroordeeld tot het betalen van een boete van 65,00. Wijsenbeek is hiermee niet akkoord gegaan en hij heeft hoger beroep ingesteld bij de rechtbank Rotterdam.
De feiten in de zaak Wijsenbeek hebben zich voorgedaan op 17 december 1993, dat wil zeggen na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht en ver voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam. Omdat de zaak zich onder de oude verdragssituatie heeft voorgedaan, wordt de zaak ook op basis van de oude verdragsartikelen beoordeeld. In deze annotatie wordt daar inhoudelijk bij aangesloten; uitgegaan wordt echter wel van de nieuwe nummering van de verdragsartikelen na Amsterdam.
2. De rechtsvragen
De rechtbank Rotterdam heeft de zaak in hoger beroep geschorst en twee prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie EG:
"Moeten de artikelen 7A, tweede alinea, EG-Verdrag, dat bepaalt dat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen omvat waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd, en 8A EG-Verdrag, dat iedere burger van de Unie het recht geeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, aldus worden uitgelegd, dat zij zich verzetten tegen de in een nationale regeling van een lidstaat opgenomen strafrechtelijk bedreigde verplichting tot het tonen van een paspoort bij het binnenkomen van een lidstaat door een persoon (al dan niet zijnde een burger van de Europese Unie), wanneer die persoon deze lidstaat binnenkomt via de nationale luchthaven reizend, vanuit een andere lidstaat?
Verzet enige andere bepaling van het gemeenschapsrecht zich tegen een dergelijke verplichting?"
3. De ontvankelijkheid
Alvorens het Hof aan de beantwoording van de twee prejudiciële vragen toekomt, is het eerst ingegaan op de ontvankelijkheid ervan. Volgens een aantal interveniërende lidstaten was de zaak niet ontvankelijk, omdat het een zuiver nationale aangelegenheid betrof en omdat het verwijzingsvonnis niet de nodige feitelijke gegevens bevatte. Het Hof heeft deze interventies afgedaan met de overwegingen dat het zich voldoende voorgelicht achtte in de onderhavige zaak via schriftelijke en mondelinge opmerkingen en dat er geen sprake was van een interne situatie, omdat Wijsenbeek, toen hij aankwam op het vliegveld van Rotterdam met een vlucht uit Straatsburg, gebruik had gemaakt van zijn recht op vrij verkeer.
4. Paspoortcontroles aan de binnengrenzen en artikel 14, lid 1 EG
In de zaak Wijsenbeek staat de vraag centraal of de artikelen 14, lid 1 EG en 18, lid 1 EG rechtstreekse werking bezitten. Bepalend hiervoor is de tekst van de beide artikelen. Wanneer deze voldoende nauwkeurig en duidelijk omschreven is, is toekenning van rechtstreekse werking mogelijk. Om dit te kunnen beoordelen beginnen de paragrafen 4 en 5 met een citaat van de relevante verdragstekst, waarna vervolgens kort aandacht besteed wordt aan het standpunt van de interveniërende lidstaten en uitvoerig ingegaan wordt op de opvatting van de Commissie en de A-G en het oordeel van het Hof. De paragrafen worden afgesloten met een commentaar.
4.1 Artikel 14, lid 1 EG
"De Gemeenschap stelt de maatregelen vast die ertoe bestemd zijn de interne markt geleidelijk tot stand te brengen in de loop van een periode die eindigt op 31 december 1992 overeenkomstig de bepalingen van het onderhavige artikel en van de artikelen 15 en 26, artikel 47, lid 2, en de artikelen 49, 80, 93 en 95, onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag."
4.2 Standpunt interveniërende lidstaten, de Commissie en de A-G
Wat artikel 14, lid 1 EG betreft, stellen zowel de interveniërende partijen als de Commissie en de A-G zich op het standpunt dat Wijsenbeek zich hier niet op kan beroepen, omdat dit artikel geen rechtstreekse werking heeft gekregen met ingang van 1 januari 1993.
Alle partijen zijn van mening dat voor afschaffing van de controles aan de binnengrenzen van de Gemeenschap conform artikel 14, lid 1 EG flankerende maatregelen noodzakelijk zijn. Volgens de Commissie verandert dit ook niet door wel rechtstreekse werking aan artikel 14, lid 1 EG toe te kennen, want controle blijft dan noodzakelijk om onderdanen van niet-lidstaten te kunnen onderscheiden van onderdanen van de lidstaten die niet gecontroleerd hoeven te worden. Pas bij de totstandkoming van communautaire maatregelen aan de buitengrenzen zou dit anders kunnen zijn. Totdat het echter zover is, behoudt elke lidstaat het recht zijn eigen immigratiebeleid vast te stellen en het recht om van een ieder die zijn grondgebied betreedt te verlangen dat hij een geldig paspoort of identiteitskaart toont.
Dat lidstaten hiertoe bevoegd zijn volgt ook uit de zaak Baglieri [1], waarin het Hof heeft aangegeven dat artikel 14 EG lidstaten niet verplicht om personen, die aan de verplichte verzekering van een andere lidstaat onderworpen zouden zijn geweest, toe te laten tot de vrijwillige aansluiting bij hun stelsel van sociale zekerheid, zolang er geen harmonisatie heeft plaatsgevonden op het terrein van de sociale zekerheid. In overweging 77 van zijn conclusie stelt de A-G dat deze redenering van het Hof in de zaak Baglieri ook opgaat in de zaak Wijsenbeek, zij het dan met dit verschil dat de vraagstukken in de zaak Wijsenbeek gemeenschappelijke regelingen vergen op het terrein van het externe grensverkeer, het immigratiebeleid, de visum- en asielverlening en de informatie-uitwisseling over deze zaken. Hieruit vloeit dus voor dat bij gebrek aan een door de Raad ter zake vastgestelde maatregel de lidstaten niet automatisch de verplichting hebben de grenscontroles onmiddellijk na 31 december 1992 af te schaffen.
Tot slot stellen alle partijen dat zelfs bij toekenning van rechtstreekse werking aan artikel 14, lid 1 EG controles aan de binnengrenzen toegestaan blijven, omdat artikel 14 EG niet verder gaat dan de andere verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer van personen. Ter ondersteuning van deze redenering wordt verwezen naar artikel 3, lid 1 van de richtlijnen 68/360 en 73/148 dat uitdrukkelijk het recht erkent van de lidstaten om van een ieder te verlangen dat hij een geldig paspoort toont bij overgang van de grens.
4.3 Oordeel van het Hof
"39. Het Hof herinnert eraan, dat volgens artikel 7A, eerste alinea, van het Verdrag de Gemeenschap de maatregelen vaststelt die ertoe bestemd zijn de interne markt vóór 31 december 1992 geleidelijk tot stand te brengen, overeenkomstig de in dat artikel aangehaalde verdragsbepalingen. Ingevolge artikel 7A (thans artikel 14), tweede alinea, van het Verdrag omvat de interne markt een ruimte zonder binnengrenzen, waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van het Verdrag.
40. Dit artikel (artikel 14 EG) kan niet aldus worden uitgelegd, dat wanneer de Raad vóór 31 december 1992 geen maatregelen heeft vastgesteld die de lidstaten verplichten de personencontroles aan de binnengrenzen van de Gemeenschap af te schaffen, die verplichting automatisch bij het verstrijken van die termijn ontstaat. Zoals de advocaat-generaal in punt 77 van zijn conclusie heeft opgemerkt, onderstelt een dergelijke verplichting immers de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het externe grensverkeer van de Gemeenschap, het immigratie- en visumbeleid, de asielverlening, en de informatie-uitwisseling over deze zaken (zie in die zin, inzake sociale zekerheid, arrest Baglieri, (
), punten 16 en 17)."
4.4 Commentaar
Burgers zoals Wijsenbeek kunnen nationaal recht, dat in strijd is met het gemeenschapsrecht, slechts terzijde stellen, wanneer zij voor de nationale rechter een beroep kunnen doen op een rechtstreeks werkende bepaling van het gemeenschapsrecht. In zijn rechtspraak heeft het Hof regelmatig aandacht besteed aan de vraag of bepalingen van het vrije verkeer van personen rechtstreekse werking bezitten. Aangenomen is dat dit in ieder geval geldt voor de artikelen 39, 43 en 49 EG [2] en ook voor een aantal secundairrechtelijke bepalingen uit verordening 1612/68, richtlijn 64/221 en richtlijn 68/360. [3]
Voor artikel 14, lid 1 EG, het algemene artikel inzake de totstandkoming van de interne markt, heeft het Hof in de zaak Baglieri uitdrukkelijk uitgemaakt dat dit niet automatisch rechtstreekse werking heeft. [4] Artikel 14, lid 1 EG legt aan de Gemeenschap de verplichting op uitvoerende maatregelen te treffen, die ertoe bestemd zijn de interne markt tot stand te brengen. Zolang dergelijke uitvoerende maatregelen ontbreken, kan aan dit artikel niet automatisch rechtstreekse werking worden toegekend. Het voorwaardelijke karakter van de in artikel 14, lid 1 EG neergelegde verplichting en de onvoldoende nauwkeurige omschrijving daarvan staan hieraan in de weg. In de zaak Wijsenbeek beroept het Hof zich ook op deze redenering, zij het dan via een verwijzing naar overweging 77 van de conclusie van de A-G. Deze verwijst in de bedoelde overweging weer door naar het standpunt van het Hof in de zaak Baglieri.
Van een andere aard is het oordeel van het Hof in de zaak Reyners. [5] In die zaak was het Hof de mening toegedaan, dat het oude artikel 52, eerste alinea EG na het verstrijken van de overgangsperiode voor de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt wel rechtstreekse werking had gekregen, ook al hadden de lidstaten en de communautaire instellingen nog niet de verplichte positieve maatregelen getroffen. Het ontbreken van deze maatregelen vormde echter geen belemmering, omdat volgens het Hof de verplichtingen genoemd in artikel 52, eerste alinea EG oud op zichzelf voldoende nauwkeurig omschreven waren. De maatregelen die de lidstaten in de overgangsperiode in het kader van artikel 52, eerste alinea EG oud dienden te nemen, vormden volgens het Hof geen voorwaarde voor het creëren van vrijheid van vestiging, maar slechts een vergemakkelijking. Dit onderscheid in formulering van de artikelen 52, eerste alinea EG oud en artikel 14, lid 1 EG nieuw verklaart het verschil in uitkomst tussen beide artikelen, wat de rechtstreekse werking betreft.
Een tweede argument dat het verschil in uitkomst tussen de beide artikelen verklaart, ligt in het feit dat artikel 14 EG een andere plaats inneemt binnen het EG-Verdrag dan het oude artikel 52 EG oud deed. Waar artikel 52 EG oud zag op de totstandbrenging van de gemeenschappelijke markt, heeft artikel 14 EG betrekking op de totstandkoming van de interne markt. Dit laatste impliceert een volledig vrij verkeer en dit heeft verdergaande gevolgen voor de Gemeenschap, omdat de totstandkoming van een volledig vrij verkeer niet slechts het wegnemen van belemmeringen tussen de lidstaten veronderstelt, maar ook een beleid ten aanzien van derdelanders. Aangezien dat laatste een politiek gevoelige materie vormt, is het wellicht begrijpelijk dat het Hof in de zaak Wijsenbeek voorzichtig is met toekenning van rechtstreekse werking aan artikel 14 EG.
Dit politiek gevoelige karakter van artikel 14 EG komt ook tot uiting in het feit dat aan artikel 14 EG een aantal verklaringen is gehecht bij de ondertekening van de Europese Akte. Met name de verklaring inzake artikel 14 EG is in deze relevant, waarin de lidstaten het volgende hebben aangegeven:
"De conferentie wenst met het bepaalde in artikel 8A de vaste politieke wil tot uitdrukking te brengen om vóór 1 januari 1993 de besluiten te nemen nodig ter verwezenlijking van de in deze bepaling omschreven interne markt. Hierbij wordt in het bijzonder gedacht aan besluiten nodig ter uitvoering van het programma van de Commissie zoals vervat in het witboek inzake de interen markt.
De vaststelling van de datum van 31 december schept geen automatische rechtsgevolgen."
[6]
5. Paspoortcontroles aan de binnengrenzen en artikel 18, lid 1 EG
5.1 Artikel 18, lid 1 EG
"Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld."
5.2 Standpunt interveniërende lidstaten, de Commissie en de A-G
Rechtstreekse werking artikel 18, lid 1 EG
De interveniërende lidstaten in de zaak Wijsenbeek zijn van mening dat artikel 18, lid 1 EG evenals artikel 14 EG nadere maatregelen vereist, alvorens een burger een beroep kan doen op deze bepaling.
De Commissie stelt daarentegen dat een burger wel degelijk een beroep kan doen op artikel 18, lid 1 EG, omdat aan de rechtstreekse werking van dat artikel geen twijfel bestaat. Artikel 18, lid 1 EG kent aan burgers van de Unie rechtstreeks en zonder voorbehoud het recht toe om vrij te reizen en te verblijven, zonder dat er van enige beoordelingsvrijheid sprake is. Het feit dat het reis- en verblijfsrecht onderworpen is aan de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld, doet daaraan niets af. Volgens de Commissie hebben deze uitvoeringsmaatregelen slechts tot doel dat de uitoefening van het recht, genoemd in artikel 18, lid 1 EG, vergemakkelijkt wordt en bevestigen zij dus de rechtstreekse werking ervan.
De A-G is dit zelfde standpunt toegedaan. Volgens hem spreekt artikel 18, lid 2 EG niet voor niets over de bevoegdheid van de Raad om bepalingen vast te stellen die de uitoefening van de in lid 1 genoemde rechten vergemakkelijken. Uit deze woordkeus volgt, zoals het Hof in de zaak Reyners concludeerde ten aanzien van artikel 43 EG, dat artikel 18, lid 1 EG rechten in het leven roept die rechtstreeks toepasselijk zijn en waarvoor tussenkomst door de Raad niet vereist is. Een ander argument voor toekenning van rechtstreekse werking ontleent de A-G aan de algemeen gedeelde opvattingen in het Europese constitutionele recht. Volgens hem moet, redenerend vanuit deze opvattingen, in artikel 18, lid 1 EG een fundamenteel recht van persoonlijke vrijheid erkend worden, dat zijn pendant vindt in het recht van vrij verkeer in de rechtsorden van de lidstaten. Een dergelijk recht heeft als kenmerk dat het rechtstreeks gevolgen teweegbrengt vanaf het moment dat het in een constitutionele tekst is verankerd, zonder dat de uitoefening ervan noodzakelijkerwijs afhangt van specifieke door de wetgever of de overheid te nemen maatregelen. Het feit dat artikel 18, lid 1 EG slechts een recht op vrij reizen en verblijven toekent "onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld", verandert hier niets aan, aangezien dit recht een ander karakter heeft dan de overige regels inzake het vrije verkeer van personen. Het recht op vrij verkeer, zoals neergelegd in artikel 18, lid 1 EG is een recht dat los staat van enig doel, terwijl de 'gewone regels' inzake het vrije verkeer van personen juist gericht zijn op de totstandbrenging van de interne markt. Dit verschil in karakter vereist een andere benadering en uitleg van het reis- en verblijfsrecht van artikel 18, lid 1 EG dan van de overige regels inzake het vrije personenverkeer.
Artikel 18, lid 1 EG en paspoortcontroles
Op grond van het bijzondere karakter van artikel 18 EG stelt de A-G dat belemmeringen, zoals een paspoortcontrole, die onder het 'gewone' vrije personenverkeer als algemeen gerechtvaardigd beschouwd worden, dit niet zonder meer hoeven te zijn bij beoordeling onder artikel 18 EG. Volgens de A-G kan een regime van stelselmatige paspoortcontrole slechts gerechtvaardigd zijn onder artikel 18 EG, indien dit regime het passeren van de binnengrenzen niet belemmert of wanneer dergelijke verplichtingen in ieder afzonderlijk geval automatisch gerechtvaardigd zijn en het recht op vrij passeren niet in de kern raken. Aan deze voorwaarden is in de ogen van de A-G in casu niet voldaan. De paspoortcontroles vormen immers ontegenzeglijk een belemmering van het recht op vrij reizen en verblijven en deze belemmering raakt ook wel degelijk de kern van het recht van artikel 18, lid 1 EG. Een niet weg te denken aspect van het burgerschap in een rechtsorde is de mogelijkheid, dat een burger zich ongecontroleerd binnen het geografische gebied van de rechtsorde kan bewegen. Volgens de A-G moet daarom de conclusie zijn, dat paspoortcontroles in het algemeen in strijd zijn met het in artikel 18, lid 1 EG neergelegde recht op reizen en verblijven.
Met deze algemene conclusie wijkt de A-G enigszins af van het standpunt van de Commissie in de zaak Wijsenbeek. Volgens de Commissie vormen paspoortcontroles namelijk in het algemeen geen ongerechtvaardigde of onevenredige belemmering van het recht van vrij verkeer binnen de Gemeenschap, omdat specifieke regels ter uitvoering van artikel 18, lid 1 EG ontbreken. Zolang dit het geval is moet terug gevallen worden op de "gewone" regels inzake het vrije verkeer en aangezien artikel 3, lid 1 richtlijn 360/68 de lidstaten toestaat om aan de binnengrenzen paspoortcontroles uit te voeren, acht de Commissie de paspoortcontrole van Wijsenbeek gerechtvaardigd.
De A-G is overigens in het concrete geval van Wijsenbeek deze mening ook toegedaan. Deze mening baseert hij echter, in tegenstelling tot de Commissie, op een specifiek op de zaak Wijsenbeek toegesneden redenering. Volgens de A-G moet in ieder individueel geval van paspoortcontrole aan de binnengrens de nationale rechter nagaan of de betreffende controle noodzakelijk, geschikt en evenredig is aan het te bereiken doel. Dit hoeft namelijk niet in alle situaties het geval te zijn. Het is zeer wel denkbaar dat in bepaalde situaties ten aanzien van de controle van het externe grensverkeer wel regelingen bestaan, zij het dan niet-communautaire (denk aan Schengen), en in die situaties kan de beoordeling van een paspoortcontrole aanzienlijk anders uitpakken. De A-G is dan ook van mening, in tegenstelling tot de Commissie, dat het niet in overeenstemming is met artikel 18 EG om paspoortcontroles algemeen en stelselmatig goed te keuren. Per geval zal bekeken moeten worden of de controle proportioneel en noodzakelijk. Een dergelijke op het geval toegesneden benadering doet meer recht aan het karakter van artikel 18 lid 1 EG, dan de benadering van de Commissie. Volgens de A-G verandert dit echter niets voor Wijsenbeek. In zijn concrete geval bestonden er geen communautaire regelingen inzake het externe grensverkeer en partijen hebben ook geen andere specifieke gegevens naar voren gebracht die de conclusie rechtvaardigen dat de grenscontrole ongerechtvaardigd was. [8]
5.4 Oordeel van het Hof
"41. Waar voorts artikel 8A, lid 1, van het Verdrag, aan de burgers van de Unie het recht toekent vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, geschiedt dit onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij dit Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Volgens artikel 8A, lid 2, van het Verdrag kan de Raad bepalingen vaststellen die de uitoefening van deze rechten vergemakkelijken.
42. Maar zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, zolang geen specifieke gemeenschapsregels inzake de controles aan de buitengrenzen van de Gemeenschap zijn vastgesteld, die ook gemeenschappelijke of geharmoniseerde regels inzake, onder meer voorwaarden voor toegang, visa- en asielverlening omvatten, onderstelt de uitoefening van deze rechten, dat de betrokkene aannemelijk weet te maken dat hij de nationaliteit van een lidstaat bezit.
43. Derhalve volstaat de vaststelling, dat er ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geen gemeenschappelijke of geharmoniseerde nationale regels bestonden inzake, onder meer, de controles aan de buitengrenzen, het immigratie- en visumbeleid en de asielverlening. Zelfs indien de onderdanen van de lidstaten krachtens artikel 7A of artikel 8A van het Verdrag een onvoorwaardelijk recht zouden hebben vrij op het grondgebiedvan de lidstaten te reizen, zouden deze laatste dus het recht behouden identiteitscontroles aan de binnengrenzen van de Gemeenschap te verrichten - met de verplichting voor de betrokken onderdaan een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort te tonen, zoals bedoeld in de richtlijnen 68/360, 73/148, 90/364, 90/365 en 93/96 - teneinde te kunnen vaststellen of de betrokkene onderdaan van een lidstaat is, die dus het recht heeft vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen, dan wel onderdaan van een derde land, die dat recht niet heeft."
5.5 Commentaar
Naar aanleiding van het oordeel van het Hof en de conclusie van de A-G inzake artikel 18 EG is een aantal opmerkingen te maken.
De eerste opmerking betreft de toekenning van rechtstreekse werking aan artikel 18, lid 1 EG. Het Hof is hierover kort en niet helder. Het sluit zich aan bij de opvatting van de Commissie, zonder een eigen oordeel aan deze opvatting toe te voegen. Dit is enigszins merkwaardig, gezien het belang van de kwestie en de uitgebreide argumentatie van de Commissie en de A-G ter zake. Niettemin past het wel binnen de jurisprudentie van het Hof, want tot op heden heeft het zich steeds aarzelend uitgelaten over de rechtstreekse werking van artikel 18, lid 1 EG. Er valt een lijn in de rechtspraak te bespeuren, dat nationale regelingen bij voorkeur door het Hof getoetst worden aan 'oude' bepalingen inzake het vrije personenverkeer, in plaats van rechtstreeks aan artikel 18, lid 1 EG. Dit blijkt onder meer uit de zaken Calfa, [9] Martinez Sala [10] en Bickel en Franz [11], waarin het Hof voor artikel 18 EG slechts een subsidiaire rol weggelegd zag.
Het lijkt dus alsof het Hof ervoor waakt om ter discussie staande nationale regelingen rechtstreeks alleen te toetsen aan artikel 18 EG. Dat is jammer, want artikel 18, lid 1 EG bevat genoeg aanknopingspunten voor toekenning van rechtstreekse werking en daarmee de afschaffing van paspoortcontroles. Het artikel bevat een voldoende nauwkeurig omschreven verplichting - recht op vrij reizen en verblijven - waarvan de uitwerking niet afhankelijk wordt gesteld van allerlei uitvoerende bepalingen. Weliswaar koppelt artikel 18, lid 2 EG hier een voorbehoud aan door te bepalen dat de beperkingen en voorwaarden, gesteld in het gemeenschapsrecht, in acht genomen moeten worden bij realisering van het in lid 1 neergelegde recht, maar dit voorbehoud hoeft niet per se de rechtstreekse werking te ontnemen aan artikel 18, lid 1 EG. Zoals de Commissie en de A-G stellen, kent het gemeenschapsrecht wel meer bepalingen die rechten toekennen onder voorbehoud en aan deze bepalingen is ook niet het rechtstreeks werkende karakter ontzegd. Een voorbeeld hiervan vormt de zaak Van Duyn, waarin rechtstreekse werking werd toegekend aan artikel 39, lid 3 EG, ondanks het voorbehoud inzake de openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid. [12] Er bestaan daarom genoeg aanwijzingen om wel rechtstreekse werking toe te kennen aan artikel 18, lid 1 EG en de Commissie gaat hier ook reeds uitdrukkelijk vanuit.
Een tweede kritische opmerking kan geplaatst worden bij de toetsing van het systeem van stelselmatige paspoortcontrole aan artikel 18, lid 1 EG. Het Hof kiest ervoor om deze toets op basis van het oude stramien uit te voeren. Dit betekent dat het Hof de paspoortcontrole onder artikel 18 EG gerechtvaardigd acht, aangezien dit tot op heden ook gerechtvaardigd is onder artikel 39, 43 en 49 EG (artikel 3, lid 1 richtlijn 360/68) en een gemeenschappelijke regeling ter zake ontbreekt. Deze benadering doet niet volledig recht aan het toch enigszins afwijkende karakter van artikel 18 EG. Dit artikel heeft een toegevoegde waarde ten opzichte van de overige bepalingen inzake het vrije personenverkeer, omdat het een algemeen recht van vrij reizen en verblijven toekent aan de Europese onderdaan. Dit aspect behoort toch eigenlijk op de een of andere wijze tot uitdrukking te komen bij toetsing aan artikel 18 EG. Het Hof kiest er vooralsnog voor dit niet te doen.
De A-G ziet daarentegen wel degelijk een zelfstandige rol weg gelegd voor artikel 18 EG. Alleen de oplossing die hij kiest om dit tot uiting te brengen, roept ook een aantal vragen op. Want stel dat stelselmatige paspoortcontroles niet meer algemeen gerechtvaardigd geacht kunnen worden, hoe dienen dan de rechtszekerheid en -eenheid behouden te blijven als iedere nationale rechter afzonderlijk een oordeel gaat vormen per concreet geval en eventueel op basis van niet-communautaire regelingen. Dit lijkt mij geen praktische benadering.
6. Evenredigheid van de opgelegde boete
In rechtsoverweging 44 van het arrest gaat het Hof in op de bevoegdheid van lidstaten om een sanctie op te leggen bij niet-naleving van de verplichting tot het tonen van een geldig paspoort.
"44. Bij gebreke van een gemeenschapsregeling ter zake blijven de lidstaten voorts bevoegd de niet-naleving van een dergelijke verplichting strafbaar te stellen, mits de straffen vergelijkbaar zijn met die welke van toepassing zijn op soortgelijke nationale overtredingen. Zij kunnen evenwel geen onevenredige straf opleggen, die een belemmering van het vrije verkeer van personen zou opleveren, zoals gevangenisstraf (..). Hetzelfde geldt in het geval van niet-naleving van de verplichting een identiteitskaart of een paspoort te tonen bij de aankomst op het grondgebied van een lidstaat."
In een constante jurisprudentie heeft het Hof uitgemaakt, dat bij gebrek aan een gemeenschappelijke regeling het de lidstaten in het algemeen toegestaan is sancties op te leggen bij overtreding van nationaalrechtelijke voorschriften, mits deze sancties vergelijkbaar zijn met die welke van toepassing zijn op soortgelijke nationale overtredingen en geen belemmering vormen van het vrij verkeer van personen. [13]
Bij toepassing van deze jurisprudentie op de zaak Wijsenbeek, komt het Hof mijn inziens terecht tot de conclusie dat het de Nederlandse lidstaat in principe toegestaan was een Nederlandse burger onder strafbedreiging te verplichten zijn paspoort te tonen. De aan Wijsenbeek opgelegde straf kan vergelijkbaar worden geacht aan die welke van toepassing is op een soortgelijke nationale overtreding en een boete van 65,00 lijkt mij ook niet zodanig onevenredig dat daardoor een belemmering voor Wijsenbeek ontstaat in de uitoefening van zijn recht van vrij verkeer.
7. Veranderingen als gevolg van het Verdrag van Amsterdam [14]
Uit het voorgaande volgt dat het Hof in de zaak Wijsenbeek een voorzichtige, minimalistische uitspraak heeft gedaan. Onder verwijzing naar de conclusie van de A-G en het standpunt van de Commissie houdt het Hof zich op de vlakte wat de rechtstreekse werking betreft van de artikelen 14 en 18, lid 1 EG. De oorzaak hiervoor is wellicht gelegen in het feit dat de hele materie van het vrije verkeer van personen door het Verdrag van Amsterdam in beweging is gebracht. Zou de zaak Wijsenbeek zich hebben voorgedaan na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam en de daarbij vast te stellen flankerende maatregelen, dan zou dit waarschijnlijk een veel gunstiger beeld hebben laten zien dan nu het geval was.
Op grond van de nieuwe artikelen 61 en 62 EG is de Raad er immers toe gehouden binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam maatregelen te nemen die erop gericht zijn, de grenscontroles binnen de Gemeenschap conform artikel 14 EG te doen verdwijnen en het externe grensverkeer van de lidstaten en de voorwaarden waaronder derdelanders vrij op het grondgebied van de lidstaten mogen reizen, te harmoniseren. Daarnaast dient de Raad binnen een periode van vijf jaar maatregelen te nemen inzake een gemeenschappelijk asiel- en vluchtelingenbeleid (artikel 63 EG).
De uitvoering van deze regelgevende verplichtingen door de Raad zal voor situaties à la Wijsenbeek de consequentie hebben, dat de vereiste uitvoerende maatregelen getroffen zijn voor toekenning van rechtstreekse werking aan artikel 14 EG, waarnaar het Hof in de zaak verwijst. Tevens zal dit de consequentie hebben dat een ieder vanaf dat moment aanspraak kan maken op een algemeen recht op toegang tot en verplaatsing op het grondgebied van de lidstaten op basis van de artikelen 14 en 18 EG. [15] Grenscontroles zullen in die situaties niet langer noodzakelijk zijn om onderdanen van lidstaten te kunnen onderscheiden van onderdanen uit niet-lidstaten. De controles aan de binnengrenzen zijn dan immers verlegd naar controles aan de buitengrenzen, en dit zal de doorbraak betekenen van de tot nu toe bestaande vicieuze cirkel en toenadering tot de totstandkoming van een daadwerkelijke interne markt.
Voordat we echter zover zijn dat er een werkelijke ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid bestaat binnen de EU, moeten de lidstaten nog veel concessies doen. De Top in Tampere, afgelopen oktober 1999, is een eerste stap in de goede richting geweest. [16] Daar heeft de Europese Raad zich expliciet uitgesproken voor een Unie van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, waarbinnen alle personen het recht op vrij verkeer moeten kunnen genieten. Om deze Unie te bereiken, dient volgens de Raad op termijn een gemeenschappelijke asielprocedure tot stand te komen en dienen personen die asiel hebben gekregen, een uniforme status te krijgen die in de gehele Unie geldig is. Tevens is het volgens de Raad noodzakelijk dat de lidstaten een krachtiger integratiebeleid voeren, dat erop gericht is derdelanders dezelfde rechten en verplichtingen te geven als EU-burgers. In dit verband zijn de lidstaten overeengekomen de nodige harmoniserende maatregelen te treffen ten aanzien van de toelating en het verblijf van derdelanders. Welke vorm deze maatregelen echter zullen krijgen en in hoeverre de lidstaten daadwerkelijk bereid zijn de nationale soevereine controle-instrumenten op het gebied van de legale en illegale immigratie op te geven, is in Tampere nog niet duidelijk geworden. De conclusie lijkt dan ook gerechtvaardigd dat het nog wel enige tijd zal duren voor er daadwerkelijk sprake is van één Europese ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.
Noten
[1] Zaak C-272/92, Baglieri, Jur. 1993, p. I-5211
[2] Zaak 41/74, Van Duyn, Jur. 1974, p. 1337;
SEW 1976, p. 74, m.nt. Lauwaars, zaak 2/74, Reyners, Jur. 1974, p. 631;
SEW 1974, p. 563, m.nt. Duk en zaak 33/74, Van Binsbergen, Jur. 1974, p. 1299;
SEW 1976, p. 330, m.nt. Bronkhorst.
[3] Zaak 36/75, Rutili, Jur. 1975, p. 1219,
SEW 1976, p. 300, m.nt. Kok; zaak 131/79, Santillo, Jur. 1980, p. 1585,
SEW 1981, p. 488, m.nt. Boonk en zaak 48/75, Royer, Jur. 1976, p. 497,
SEW 1976, p. 606, m.nt. Mortelmans.
[4] Zaak C-297/92, Baglieri, Jur. 1993, p. I-5211.
[5] Zaak 2/74, Reyners, Jur. 1974, p. 631;
SEW 1974, p. 563, m.nt. Duk. Zie voor een vergelijkende benadering ook overweging 47 van de conclusie van de A-G.
[6] Verklaring inzake artikel 8A EEG-Verdrag, ingevoegd bij artikel 13 van de Europese Akte.
[7] Zie hierover uitgebreid H.G. Schermers, The Effect of the Date 31 december 1992,
CMLRev. 28, 1991, p. 275-289.
[8] De Schengenaccoorden waren ten tijde van het plaatsvinden van de feiten nog niet volledig in werking getreden, aldus noot 84 van de conclusie van de A-G.
[9] Zaak C-348/96, Calfa, arrest van 19 januari 1999, Jur. 1999, p. I-11.
[10] Zaak 85/96, Martinez Sala, Jur. 1998, p. I-2691;
SEW 1999, p.426, Schrauwen.
[11] Zaak C-274/96, Bickel en Franz, Jur.1998 p. I-7637;
SEW 1999, p. 346, m.nt. Luijendijk.
[12] Zie voor een discussie omtrent de rechtstreekse werking van artikel 8A EG, S. O'Leary,
The Evolving Concept of Community Citizenship, from the free movement of persons to Union citizenship, The Hague - London - Boston 1996, p. 141-142.
[13] Zie de zaken 8/77, Sagulo, Jur. 1977, p. 1495, C-265/88, Messner, Jur. 1989, p.4209 en C-193/94, Skanavi en Chryssanthakopoulos, Jur. 1996, p. I-2201.
[14] Zie P.J. Kuijper, De communautisering van visa-, asiel- en immigratiepolitiek krachtens het Verdrag van Amsterdam en de incorporatie van het Schengen acquis,
SEW 12 (1999) december, p. 434-442. Zie ook H. Staples, Een gemiste kans voor het Hof van Justitie?,
NTER nr. 1, januari 2000, p. 1-6.
[15] Een enigszins bijzondere positie wordt in dit verband ingenomen door het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Denemarken; zie het Protocol betreffende toepassing van bepaalde aspecten van artikel 14 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap op het Verenigd Koninkrijk en Ierland, het Protocol betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland en het Protocol betreffende de positie van Denemarken.
[16] Zie voor de conclusies van de top:
Europa van Morgen 20 oktober 1999, nr. 15, bijlage Europese Raad van Tampere, conclusies van het voorzitterschap.