Publicaties van de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.
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La loi néerlandaise sur les infractions économiques et le développement d'un système des sanctions administratives
O.J.D.M.L. Jansen
Dr. Oswald Jansen, chercheur senior du Centrum voor rechtshandhaving en europese integratie (Centre de la sauvegarde du droit et de l'intégration européenne), Institut G.J. Wiarda de l'université d'Utrecht, juge suppléant aux tribunaux d'Arnhem (secteur de droit pénal) et de Bois le Duc('s-Hertogenbosch) (secteur de droit administratif,), membre de la commission des plaintes en matière de police d'Amsterdam-Amstelland, président de la commission des appels et des plaintes de la commune de Wijchen et président suppléant de la commission des appels et des plaintes de la commune de Maasdriel.
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A paraître dans le journal: Revue des sciences criminelles et du droit pénal comparé.
Introduction
Le droit pénal économique néerlandais est régi par la loi sur les infractions économiques (Wet op de economische delicten - WED) [2] du 1er mai 1951. Cette loi avait pour objectif de privilégier l'efficacité de la recherche, de la poursuite et du jugements des actes de nature à troubler la vie économique. Elle visait également à unifier la matière, constituant ainsi une sorte de 'codification en miniature.' [3] Les buts poursuivis par le législateur, tels que les résume F. Hollander [4], étaient les suivants: spécialisation du juge pénal et du ministère public, concentration de la poursuite et du jugement de la criminalité économique dans le domaine de compétence des jurisdictions de l'ordre judiciaire, élargissement des compétences du juge pénal et du ministère public dans le cadre de la prise de mesures provisoires, compétences d'enquête plus larges et interdiction de toute intervention répressive ou disciplinaire en dehors de la loi sur les infractions économiques. Dès son entrée en vigueur, la loi englobait une grande partie de la réglementation économique néerlandaise. Une large part de la législation postérieure en matière de recherche, de poursuite et de sanction dans le domaine socio-économique néerlandais, y a été intégrée. C'est le cas notamment des lois de régulation en matière d'environnement et de la législation financière. Un projet envisage également d'y insérer des règles de droit administratif concernant l'aménagement du territoire. [5] La loi revêt, en outre, une grande importance dans le cadre de la sauvegarde pénale du droit européen. Cela ne signifie toutefois pas que l'ensemble de la législation pénale spéciale applicable en matière économique se trouve dans la loi sur les infractions économiques. Des dispositions pénales importantes pour la matière ne se trouvent pas dans la loi sur les infractions économiques mais dans certaines législations spéciales : le code fiscal (Algemene wet inzake rijksbelastingen), le code des douanes (Douanewet), la loi sur les stupéfiants (Opiumwet), la loi sur la circulation routière (Wegenverkeerswet) et la loi sur les armes et les munitions (Wet wapens en munitie).
Au sein du système législatif, la loi sur les infractions économiques joue, à côté du Code pénal et du Code de procédure pénale un important rôle d'exemple, pour toutes dispositions pénales spéciales, tant sur le fond que sur la forme. [6] Ainsi, la politique législative, telle qu'elle s'exprime dans les Instructions sur la réglementation (Aanwijzingen voor de regelgeving), [7] qui encadrent l'activité normative ministérielle, est d'affirmer qu'aucune compétence nouvelle ne peut être créée en dehors de celles reprises dans le Code de procédure pénal et dans la loi sur les infractions économiques. [8] Il importe dès lors de préciser les rapports entretenus par cette dernière avec les Codes de droit pénal et de procédure pénal, mais également avec cette codification générale du droit administratif qu'opère la loi dite « loi générale sur le droit administratif » (Algemene wet bestuursrecht - Awb). [9] Cette remarque s'applique en particulier à la réglementation reprise dans la section 5.2. de la « loi générale sur le droit administratif », relative au contrôle du respect des dispositions légales; Les dispositions sur les compétences de recherche dans la loi sur les infractions économiques coïncident littéralement avec celles concernant les compétences de contrôle au sein de la « loi générale sur le droit administratif ». Il importe par conséquent de rappeler la distinction faite dans le droit pénal des affaires néerlandais entre le contrôle (les investigations administratives) et la recherche (les investigations judiciaires).
Nous nous attacherons dans cette contribution à présenter une esquisse du système néerlandais relatif aux infractions économiques, à déterminer sa place au sein de la législations néerlandaise, ainsi qu'à montrer les développements connus par l'institution de l'amende administrative. Cette amende constitute une sanction administrative et relève comme telle du droit public. C'est une des raisons du lien très fort de cette matière avec le droit administratif néerlandais ainsi qu'avec le droit européen. Nous n'envisagerons ici que le champ du droit administratif néerlandais. Nous considérons en effet que l'influence et l'ampleur effective de la réglementation européenne sur le droit pénal des affaires sont bien connues et ne nécessitent comme telles pas de développements particuliers. [10] En revanche, la spécificité des développements du droit néerlandais présente un intérêt particulier.
Le système de l'actuelle loi sur les infractions économiques et sa place au sein de la législation néerlandaise
Le système de la loi sur les infractions économiques est précis et relativement compliqué. Après un bref exposé juridico-technique, nous nous efforcerons d'illustrer ce système à l'aide de quelques exemples.
Les articles 1 et 1a WED reprennent un grand nombre de dispositions issues de lois et règlements spéciaux, concernant la notion d'infraction économique. L'article 1er définit l'infraction économique en référence à des dispositions socio-économiques et financières, l'article 1a WED, en référence à des disposions concernant l'environnement. [11] Ces infractions économiques sont réparties en catégories dont l'importance est de déterminer les maxima des peines ; elles permettent de déterminer si le fait punissable constitue un délit ou un crime. [12] Les infractions économiques qui sont énummérées dans l'article 1er sous 1° et 2° et dans l'article 1a sous 1° et 2° constituent des crimes pour autant qu'elles aient été commises intentionnellement. Si elles ne sont pas commises intentionnellement, ces infractions constituent des délits. Les infractions économiques qui sont énumérées dans l'article 1er sous 3° WED constituent soit un délit, soit un crime, pour autant que ce point soit déterminé dans la loi spéciale concernée, les infractions économiques reprises dans l'article 1er sous 4° et dans l'article 1a sous 3° WED constituent des délits (article 2 WED). [13]
L'article 6 WED détermine les peines principales pouvant être infligées pour ces infractions économiques. Un crime économique mentionné dans l'article 1er sous 1° ou dans l'article 1a sous 1° WED peut être punie d'une peine d'emprisonnement de six ans maximum et d'une amende de la 5ème catégorie - qui est, sur base de l'article 23 du Code pénal néerlandais, de 45.000 - ou de l'une de ces peines. Un autre crime économique peut être puni d'une peine d'emprisonnement de 2 ans maximum et d'une amende de la 4ème catégorie ( 11.250) ou de l'une de ces peines. Pour un délit économique mentionné dans les articles 1er sous 1° ou 1a sous 1°, un emprisonnement d'un an maximum et une amende de la 4ème catégorie ( 11.250) peuvent être infligés ou seulement l'une de ces peines. Si le gain obtenu par le fait punissable s'élève à plus d'un quart du maximum de l'amende qui peut être infligée, l'amende de la catégorie supérieure la plus proche peut être infligée. Si le fait punissable est commis par une personne morale ou une entité similaire - aux Pays-Bas, les personnes morales sont pénalement responsables [14] -, le juge peut alors opter pour l'amende maximum supérieure la plus proche (article 23, 7ème et 8ème paragraphe, Code pénal). L'article 7 WED détermine les peines complémentaires qui peuvent être infligées et l'article 8 WED les mesures complémentaires. [15]
Trois exemples serviront à illustrer le mécanisme mis en place. [16]
1/ L'article 46 de la Loi sur le contrôle de la circulation des titres (Wet toezicht effectenverkeer) de 1995 reprend l'interdiction faite de négocier des titres. L'article 48 de cette loi détermine qu'il s'agit d'un crime.
[17] L'article 1er, début et sous 3°, WED indique ce comportement est constitutif d'une infraction économique. L'infraction peut être punie d'une peine d'emprisonnement de 2 ans maximum ou d'une amende de la 4ème catégorie : 11.250 (article 6, 1er paragraphe, début et sous 2°, WED).
2/ L'article 3.4 de la Loi sur les Télécommunications (Telecommunicatiewet) détermine que, par dérogation à l'article 3.3, aucune autorisation n'est exigée pour l'usage des fréquences du plan de fréquences susceptibles d'être utilisées en même temps que les catégories d'émetteurs radios indiquées par règlement ministériel en vue d'une destination indiquée dans le plan de fréquences. L'article 3.4., 2ème paragraphe, de la Loi sur les Télécommunications, détermine que par ou en vertu d'une mesure générale d'administration, des règles sont établies au sujet de l'instruction du 1er paragraphe de cette disposition sur l'usage de la fréquence concernée. L'article 1er, début et sous 4° de la loi sur les infractions économiques relève que l'infraction aux dispositions établies par ou en vertu de l'article 3.4., 2ème paragraphe, de la Loi sur les Télécommunications constitue une infraction économique. L'infraction est un délit (article 2, 4ème paragraphe, WED) qui peut être puni d'un emprisonnement de 6 mois maximum ou d'une amende de la 4ème catégorie (article 6, 1er paragraphe, début et sous 4°, WED).
3/ L'article 10.10, 1er paragraphe, détermine que le conseil municipal peut, par règlement, fixer des règles en matière d'évacuation des déchets ménagers. La municipalité de Nimègue
[18] a, dans l'article 3 de son Règlement Services de Nettoyage et de Désinfection (Reinigings- en Ontsmettingsdiensten) déterminé qu'il est interdit de présenter au service des éboueurs dans le mini-conteneur, mis à la disposition pour la récolte des fruits, légumes et déchets de jardin, d'autres déchets. L'article 4 de ce Règlement détermine que ces mini-conteneurs doivent être placés au jour fixé au bord du trottoir ou du chemin. L'article 10.44
e, 2ème paragraphe, sous d de la Loi sur la gestion de l'environnement (Wet milieubeheer) détermine que le transfert de déchets contraire à une condition posée en vertu de l'article 4, 2ème paragraphe, sous d, 7, 3ème paragraphe, 15, 5ème paragraphe ou 23, 4ème paragraphe, du Règlement CEE sur le transfert de déchets
[19] est interdit. L'article 1a, début et sous 3°, Loi sur les infractions économiques détermine que l'infraction aux prescriptions mentionnées (établies par ou en vertu des articles 10.10, 1er paragraphe et 10.44
e, 2ème paragraphe, sous d) constitue une infraction économique. Ces infractions sont des délits (article 2, 4ème paragraphe, WED), qui peuvent entraîner un emprisonnement de 6 mois maximum ou une amende de la 4ème catégorie.
L'article 25 de la loi sur les infractions économiques détermine qu'en matière de recherche d'infractions économiques, les dispositions du Code de procédure pénale s'appliquent, pour autant qu'il n'y soit pas dérogé dans la loi sur les infractions économiques ou dans la législation et réglementation économiques énumérées dans les articles 1er et 1a WED. La disposition est, aus sens strict, superflue puisqu'en son absence, la même règle s'appliquerait. La loi sur les infractions économiques reprend un certain nombre de compétences d'enquête qui n'apparaissent pas sous cette forme dans le Code de procédure pénale ou qui sont plus larges que les compétences prévues dans les dispositions analogues du Code de procédure pénale.
En dehors des compétences d'enquête commentées ci-dessous, il faut relever la compétence reconnue à un officier de justice - qui ne se trouve pas reprise dans le Code de procédure pénale - d'imposer une mesure provisoire; cette compétence est par exemple souvent utilisée à l'appui de mesures de sauvegarde ordonnées par l'administration en cas de non-espect des prescriptions en matière d'environnement. En cas de 'soupçons graves' à l'encontre du suspect et si les intérêts qui sont protégés par la prescription violée exigent une intervention immédiate, l'officier de justice peut interdire au suspect d'accomplir certains actes ou de veiller à ce que les objets désignés par l'officer de justice et susceptibles d'être saisis soient stockés et conservés à un endroit indiqué par ce dernier (article 28 WED). Le juge dispose, lui aussi, de la compétence de prendre des mesures provisoires, [20] mais sa compétence est plus étendue : à côté des mesures que l'officier de justice peut imposer, le juge peut ordonner en tant que mesure provisoire l'immobilisation totale ou partielle, la mise sous contrôle de l'entreprise du suspect, la déchéance totale ou partielle de certains droits ou avantages (article 29 WED). [21] Un acte contraire à une mesure provisoire constitue une infraction économique et les actes juridiques de droit civil contraires à cette mesure sont nuls.
Le règlement de la compétence de transaction déroge également au règles communes. [22] Outre les conditions qui y sont réglées, la non-poursuite peut être soumise à la condition de restititio in integrum (article 36 WED). Par une autre dérogation au règlement commun, la compétence de proposer une telle transaction peut être donnée à d'autres organes administratifs que ceux relevant du ministère public (article 37 WED). Cette possibilité est restée jusqu'il y a peu lettre morte dans la loi mais a été redécouverte récemment. L'objectif est de conférer, à titre experimental à d'autres organes administratifs que ceux du ministère public la compétence de présenter une transaction en cas de violation d'un grand nombre de dispositions de protection de l'environnement. Le gouvernement a annoncé publiquement [23] son intention de mener une expérience similaire pour la sanction pénale des atteintes aus dispositions de la loi sur l 'aménagement du territoire; celles-ci seraient reprises dans la loi sur les infractions économiques. L'idée sous-jacente en la matière est de faire acquérir aux organses administratifs concernés l'expérience des sanctions pénales tout en prévoyant éventuellement d'insérer dans la loi la possibilité de sanctionner à l'avenir de tels délits au moyen d'une amende administrative. Nous envisagerons plus loin les perspectives qu'offrent ces évolutions.
Comme nous le disions, l'enquêteur WED dispose non seulement des compétences issues de la loi sur les infractions économiques mai également de celles issues du Code de procédure pénale. [24] Ce Code comporte un système plus sophistiqué. Le degré d'impact de la compétence est lié au degré de suspicion et de gravité du fait punissable (délit ou crime; infraction légère, grave ou très grave). Plus la compétence présente un impact important, plus le fonctionnaire compétent occupe un rang élevé au sein de la hiérarchie. [25]
Les compétences d'investigation des articles 17 à 23 WED ont fait l'objet d'une adaption lors de l'entrée en vigueur d'une réglementation générale du contrôle (administratif) dans la « loi générale sur le droit administratif » néerlandaise. En droit néerlandais, le contrôleur [26] est souvent la même personne que l'enquêteur et il n'en va pas autrement en droit économique. [27] Selon le droit néerlandais en vigueur, la recherche est l'enquête faite sur base d'un soupçon raisonnable qu'un fait punissable a été commis. La distinction entre contrôle et recherche, administration et justice, qui est, semble t-il, la variante néerlandaise de la distinction entre police administrative et police judiciaire, a suscité, depuis les années '70, beaucoup de commentaires aux Pays-Bas. Le résultat provisoire [28] de ce débat a conduit à l'harmonisation de la « loi générale sur le droit administratif » avec le Code de procédure pénale. La « loi générale sur le droit administratif » contenant le règlement général mentionné ci-dessus du contrôle de la sauvegarde ne s'applique pas à la recherche et à la poursuite de faits pénaux, ni à l'exécution des décisions pénales (article 1:6, début et sous a., de la loi). La réglementation de la recherche, dans la loi sur les infractions économiques, a du être adapté à celle du contrôle dans la Awb (« loi générale en matière de droit administratif »). En effet, le concept de recherche est plus large dans cette loi : dès qu'existent des indices de commission d'une nfraction économique, il est question de recherche. En d'autres termes : la recherche, dans la loi sur les infractions économiques, contient également (une partie du) contrôle de la sauvegarde prévue par la « loi générale sur le droit administratif ». Le contrôleur / fonctionnaire de recherche dispose ainsi des compétences de requérir la communication (articles 19 WED et 5:17 Awb), de pénétrer dans les lieux (articles 20 WED et 5:15 Awb), d'examiner les affaires et de prendre des échantillons (articles 21 WED et 5:18 Awb) et d'un certain nombre de compétences à l'égard des moyens de transport (articles 5:19 Awb et 23 WED). Contrairement au contrôleur, le fonctionnaire de recherche WED dispose d'une compétence plus large - par rapport à celle prévue par le Code de procédure pénale [29] - de saisir des objets et de requérir la remise des objets susceptibles d'être saisis. Chacun, même le suspect est contraint de fournir sa collaboration en la matière. [30]
Nous avons rappelé que la compétence en premier ressort en matière d'infractions économiques relève exclusivement des tribunaux d'arrondissement. [31] Ces juridictions comprennent des chambres économiques à juge unique et à plusieurs juges; le juge qui siège dans la chambre économique à juge unique est le juge de police économique. Les chambres économiques à plusieurs juges sont constituées de trois juges. A certaines conditions, la chambre économique est également compétente pour connaître des faits connexes à l'infraction économique, par exemple en matière de fraude de l'entreprise relevant du code fiscal et du code des douanes (article 39 WED). Les chambres économiques à plusieurs juges près les cours traitent exclusivement les appels des jugements des chambres économiques des tribunaux.
Un développement actuel en matière de sauvegarde punitive des dispositions économiques : l'amende administrative
A/ La notion d'amende administrative
Le gouvernement néerlandais a fait connaître, le 18 avril 2001, son point de vue sur l'important rapport Handhaven op niveau [32](La sauvegarde de qualité) de la Commission pour la sauvegarde par le droit administratif et le droit privé, mieux connue sous le nom de son président [33], la commission Michiels. [34] Cette commission a été créée le 12 décembre 1996. Le 7 septembre 1999, la commission de législation sur les règles générales du droit administratif (Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht), parfois désignée sous le nom de son président [35], la commission Scheltema, a présenté l'avant-projet de loi concernant la 4éme tranche de la « loi générale sur le droit administratif ». [36] Cet avant-projet propose d'ajouter à la loi générale sur le droit administratif une réglementation générale de la procédure permettant l'imposition d'une amende administrative et quelques dispositions générales en matière de sauvegarde de droit administratif. [37] La note gouvernementale et l'avant-projet constituent les documents les plus récents dans une série d'autres où la sauvegarde juridique de la législation en matière de réglementation occupe une place centrale.
Dès 1984 s'est fait jour aux Pays-Bas, une réflexion sur la simplifications des procédures existantes en droit pénal et sur la question de l'adéquation du droit administratif à resoudre des questions de droit pénal. [38] Le point de départ des développements les plus récents se situe semble t-il dans les années 80. C'est en 1984, que M. Corstens rédigea son avis préalable pour l'association néerlandaise des juristes sur le thème 'Sauvegarde de droit civil, de droit administratif ou de droit pénal?' [39] C'est en 1988 que fut publié le rapport 'Sauvegarde juridique' du Conseil scientifique de la politique gouvernementale, organe consultatif assumant une importante fonction de Conseil du gouvernement néerlandais; [40] La loi sur la sauvegarde de droit administratif en matière d'infractions routières (Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften), en date du 3 juillet 1989, revêt une grande importance puisqu'elle réalise le transfert d'une part importante de traitements pénaux vers un système de sanctions administratives. Depuis lors, une large part de la littérature est consacrée au thème de la 'sauvegarde juridique' au sein duquel la législation en matière de règlement joue un rôle central. [41] Les problèmes de capacité dont le système pénal souffre ont constitué un moteur important dans la recherche de solutions en vue d'améliorer la sauvegarde de la législation réglementaire. Les réflexions actuelles concernent les possibilités d'une extension du pouvoir reconnu aux organes administratifs extérieurs à la police et au ministère public, de présenter une transaction pénale, ainsi que l'extension d'un certain nombre de possibilités d'infliger une amende administrative, pouvant être confiées à un officier de justice [42] ou à un autre organe administratif.
Une part importante du texte proposé par le gouvernement le 18 avril 2001 s'attache à développer une position antérieure visant à confier l'amende administrative ou la transaction pénale à l'administration en vue de renforcer l'instrument de sauvegarde de droit administratif. [43]
Le gouvernement indique : 'L'amende administrative ne constitue pas la panacée à tous les maux découlant de la sauvegarde mais peut remplir, dans certains domaines de politique, un rôle utile et souvent complémentaire. Autour du noyau dur du droit pénal, l'introduction de l'amende administrative peut, dans certaines circonstances, constituer le complément souhaité aux possibilités de sauvegarde existantes, pour autant que l'on ne sépare pas l'un de l'autre le traitement pénal et le traitement administratif des atteintes aux normes.' [44]
La commission Michiels a conseillé d'adopter une attitude de réserve quant à l'introduction du nouvel instrument de sauvegarde, tel l'amende administrative et de mieux utiliser, en vue d'améliorer la sauvegarde et le respect, les instruments qui existent. Il est important de constater que le gouvernement n'a pas entièrement suivi cet avis de la commission : 'Dans des domaines spécifiques ou pour des normes spécifiques, l'application de l'amende administrative ou l'application de la transaction pénale présentée par l'administration répond à un grand besoin et on peut supposer que le niveau du respect en soit réellement amélioré. Dans de telles situations, le cabinet souhaite élargir la liberté d'action de l'administration en lui conférant des moyens punitifs' [45]
Le gouvernement considère que l'application de l'amende administrative présente un certain nombre d'avantages. En premier lieu, la responsabilité propre de l'administration en matière de sauvegarde est ainsi mise en évidence. 'Les organes administratifs seront ainsi amenés à inclure l'aspect de sauvegarde dans la rédaction des règles - comme les dispositions applicables en matières d'autorisation - et se sentiront ainsi responsables non seulement de 'règles sur le papier' mais aussi de 'règles dans la réalité'. L'ajout de l'amende administrative au sein de la palette des sanctions de droit administratif pourrait conduire à une intensification des contrôles et à une augmentation de la probabilité pour les délinquents d'être pris. A fortiori s'il s'agit de faits qui, en raison du manque de capacité au sein du système pénal, doivent, dans l'approche de la police et de la justice, céder la place à des infractions 'plus graves'. L'application de l'amende administrative conduit, pour certains faits, à un gain d'efficacité. Si un organe administratif constate par exemple qu'une entreprise ne respecte pas une obligation administrative déterminée, il peut sur-le-champ imposer la sanction adéquate (amende administrative) et il ne doit pas suivre la longue procédure allant de la rédaction d'un procès-verbal à la décision du ministère public de présenter une transaction. Pour les infractions qui sont fréquemment commises, par exemple les infractions en matière de circulation routière, l'amende administrative est attrayante, le droit administratif disposant d'une palette de sanctions plus larges. Par ailleurs, si, en raison du nombre moindre d'infractions, il n'apparaît pas nécessaire de développer une expertise au sein de la police et du ministère public, l'amende administrative, confiée à un organe administratif spécialisé, peut apparaître comme plus adéquate et moins disproportionnée.
Le gouvernement a affiné les critères avancés dans sa prise de position antérieure en vue de l'introduction de l'amende administrative et a abouti aux indications suivantes:
Concernant la norme
| 1. | L'amende administrative n'est prévue qu'en réponse à la violation de règles de moindre valeur normative ; [46]
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| 2. | La norme doit être à ce point clairement définié qu'il est difficile de développer une ligne de conduite fixe grantissant une exécution simple et efficace. Dans les cas où une telle définition n'est pas possible, l'amende administrative ne peut être appliquée que si elle est imposée par une organisaton spéciale et spécialisée qui est équipée pour imposer des amendes administratives ;
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Concernant la pratique de la sauvegarde
| 1. | La transparence et la consistance du système de sanctions en tant qu'ensemble doivent être assurés;
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| 2. | Le délit doit être de nature à pouvoir être sanctionné sur la base de tarifs fixes;
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| 3. | La documentation relative à la récidive n'est pas nécessaire;
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| 4. | Le délit ne doit pas avoir été commis dans une large mesure par ou au bénéfice d'organisations criminelles;
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| 5. | En vue de l'imposition de l'amende administrative, les moyens de contrainte nécessaires ne doivent servir la constatation de l'identité de l'auteur;
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Concernant la politique de sauvegarde
| 1. | L'autorité de sauvegarde doit disposer d'une expertise suffisante pour assurer adéquatement une sauvegarde à caractère punitif;
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| 2. | Le risque d'un déplacement d'accent vers la répression, au détriment de la prévention, peut être maîtrisé;
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| 3. | Le risque d'un déplacement d'accent vers la répression, au détriment des sanctions réparatrices [47] doit pouvoir être maîtrisé;
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| 4. | Les conséquences indésirables de positions de monopole en cas d'application de sanction peuvent être maîtrisées;
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| 5. | Un canal d'information entre les responsables du contrôle et les responsables de la sauvegarde doit être prévu.
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Selon le gouvernement, un certain nombre de types de normes peuvent sans problème être assortis d'une amende administrative. Il s'agit des 'normes à la limite du noyau dur du droit pénal ': [48]
- les dispositions secondaires rendant possibles le contrôle par l'administration ;
- les obligations financières et administratives dont le traitement par le droit pénal ne fournit pas de valeur ajoutée ;
- la normalisation du comportement au sein des marchés régulés par l'autorité où le législateur charge des institutions spécialisées de la sauvegarde pénale.
Dans deux domaines, le gouvernement se montre en revanche plus réservé: au sujet des 'petites nuisances à la sécurité locale' [49] et au sujet des normes établies par l'Etat, à valeur normative moindre, que l'administration décentralisée concrétise sous la forme de dispositions d'autorisation et au sujet desquelles cette même administration décentralisée est responsable du contrôle et de la recherche. L'objectif du gouvernement tel qu'il apparaît dans le cadre de la prise de position annoncée du gouvernement sur les amendes à appliquer aux nuisances locales, est également de préciser s'il juge utile de confier la compétence générale des organes administratifs d'appliquer une amende administrative suite à une atteinte aux réglements locaux aux autorités décentralisées comme les municipalités. Dans le cadre du deuxième groupe de dispositions, la préférence du gouvernement va à une compétence de transaction pénale confiée aux organes administratifs concernés et non à une compétence d'amende administrative.
La politique menée par le gouvernement néerlandais dans le domaine de la législation des amendes présente d'importantes conséquences pour le droit pénal des affaires et produit des effets sur la place de la loi sur les infractions économiques. Comme il a été vu, il s'agit là d'une accentuation de la position prise auparavant par le gouvernement. Il s'ensuit qu'un processus normatif s'est mis en place et qu'il a débouché sur la prise d'un nombre considérable de règlements dans le domaine de la réglementation économique où l'amende administrative a été introduite. Cette disposition a été reprise dans 40 lois environ : l'ensemble quasi de la législation en matière de sécurité sociale et de dispositions sociales, de la législation en matière de droit administratif financier (circulation de titres, banques, compagnies d'assurances, etc.), du droit fiscal, [50] dans le cadre des infractions routières et dans les lois telles la loi sur la concurrence (Mededingingswet), la loi sur les télécommunications (Telecommunicatiewet), la loi sur les médias (Mediawet), la loi sur les conditions de travail (Arbeidsomstandighedenwet) et la loi sur les biens (Warenwet). Une part non négligeable de la vie économique s'est ainsi enrichie de la qualification de comportements passibles d'amendes. Au vu des objectifs visés par le gouvernement néerlandais, il est prévisible que le nombre de compétences en matière d'imposition d'amendes administratives ne pourra que s'accroître.
Il n'est peut être pas inutilede préciser enfin que le droit néerlandais ne met pas en question le fait que les garanties de l'article 6 CEDH s'appliquant à une accusation en matière pénale s'appliquent également aux sanctions administratives à caractère d'une punition. Ces normes sont développées dans quasi toutes les réglementations en matière d'amende qui voient actuellement le jour. Selon toute attente - au vu du contenu de l'avant-projet -, ces mêmes normes seront reprises dans la loi générale en matière de droit administratif. Si c'est le cas, les garanties analogues reprises dans les réglementations en matière d'amendes au sein de la législation spéciale seront supprimées. Bien que des différences gênantes soient apparues, les réglementations en matière d'amendes font actuellement l'objet d'une harmonisation relativement précise. Chaque réglementation en matière d'amendes contient ainsi déjà une réglementation du droit au silence et de caution, de la règle de ne bis in idem et du droit à être informé dans une langue comprise par l'intéressé de l'accusation formulée à son encontre. Cela ne signifie pas que l'introduction de l'amende administrative à large échelle et la plupart du temps sous la forme proposée puisse bénéficier de l'appui massif de la doctrine. Dans une contribution récente, Corstens avance à juste titre que les débats sur l'introduction de l'amende administrative étaient jusqu'il y a peu menés essentiellement par les juristes du droit administratif. 'Le monde du droit pénal s'est généralement tu'. [51] La présentation d'un avant-projet de règlement général de la procédure d'amende dans la loi générale sur le droit administratif devra sans nul doute apporter un changement à cet égard.
Il paraît d'autant plus vraisemblable que l'amende administrative est destinée à demeurer aux Pays-Bas un instrument de sanction que le droit administratif a développé un système nettement plus perfectionné qu'il ne l'était dans la période allant des années 1930 à la Deuxième Guerre mondiale. Mais toute la question restera en grande partie dépendante du niveau d'harmonisation avec le droit pénal qui pourra être atteint, tant sur le plan du contenu que de la procédure.
Noten
[1] Voyez pour plus d'informations www.law.uu.nl/wiarda/ceel, www.law.uu.nl/wiarda/medewerkers/oswald001.asp,www.maasdriel.nl,www.wijchen.nl, www.rechtspraak.nl/ rechtbank/ s-hertogenbosch/main.htm et www.rechtspraak.nl/rechtbank/arnhem. Je remercie Madame C. Janssen pour la traduction, Monsieur Olivier Bachelet et Monsieur Dominique Jeannerod pour leurs suggestions à améliorer la texte.
[2] Loi du 22 juin 1950, Staatsblad K 258. décret d'application: KB 3 avril 1951, Stb. 1951, 91. Littérature d'ordre générale: A. Mulder, De handhaving der sociaal-economische wetgeving. Naast strafrechtspraak bedrijfsrechtspraak?, D.A. Daamen's Uitgeversmaatschappij, 's-Gravenhage 1950; F. Hollander, Wet op de economische delicten. Commentaar op de Wet van 22 juni 1950 Staatsblad K 258, S. Gouda Quint et D. Brouwer & Zoon, Arnhem 1952; P.A.H. Bos, Nederlands economisch strafrecht, Preadvies voor de Vereniging voor de vergelijkende studie van het recht van België en Nederland, Zwolle 1971; D. Schaffmeister, Entwicklung und Begriff des niederländischen Wirtschaftsstrafrechts, proefschrift Freiburg, Zwolle/Frankfurt 1978; Th.A. de Roos, Strafbaarstelling van economische delicten, Een crimineel-politieke studie, proefschrift Utrecht, Gouda Quint, Arnhem 1987, D.R. Doorenbos, Financieel strafrecht, proefschrift Nijmegen, Kluwer, Deventer 1992; A. Mulder et D.R. Doorenbos, Schets van het economisch strafrecht, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle 1995; N. Jörg, Economische delicten, in: G.J.M. Corstens e.a. (red.), Handboek Strafzaken, Kluwer, Deventer, chapitre 99; B.F. Keulen, Economisch strafrecht, Gouda Quint, Arnhem 1995 et D.R. Doorenbos, Bijlage 9, WED in: C.P.M. Cleiren et J.F. Nijboer (red.), Tekst en Commentaar Strafrecht, Kluwer, Deventer 1997, pp. 1391-1471.
[3] F. Hollander, Wet op de economische delicten. Commentaar op de Wet van 22 juni 1950 Staatsblad K 258, S. Gouda Quint et D. Brouwer & Zoon, Arnhem 1952, p. 5. Hollander était secrétaire de la Commission Langemeijer qui avait été installée à l'époque pour élaborer la loi sur les infractions économiques.
[4] F. Hollander, Wet op de economische delicten. Commentaar op de Wet van 22 juni 1950 Staatsblad K 258, S. Gouda Quint et D. Brouwer & Zoon, Arnhem 1952, p. 7.
[5] Annoncé par le gouvernement dans l'Exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle sur l'aménagement du territoire kamerstukken II 1999/00, 27 029, n° 2, p. 37.
[6] La loi sur les infractions économiques a aussi servi d'exemple au droit pénal général et à la procédure pénale. Les matières relatives à la récupération d'un avantage indûment acquis et à l'incrimination des personnes morales relevant de la loi sur les infractions économiques ont été reprises dans le Code pénal et dans le Code de procédure Penale.
[7] L'instruction 49 énonce: 'Les lois spéciales dérogent aux lois générales, s'il échet. Une dérogation fait l'objet d'une motivation dans l'Exposé des motifs de la loi spéciale.' Instruction 138: 'Outre les compétences qui sont les leurs en vertu du Code de procédure pénale et de la loi sur les infractions économiques, il n'est en principe pas attribué de compétence spéciale aux fonctionnaires de recherche extraordinaires'
[8] Voyez récemment au sujet de la relation entre le Code de procédure pénale et la législation spéciale: D.V.A. Brouwer, Dwangmiddelen in bijzondere wetten, thèse défendu à l'Université de Groningen, Gouda Quint, Deventer 1999; et O.J.D.M.L. Jansen, Het handhavingsonderzoek. Behoren het handhavingstoezicht, het boeteonderzoek en de opsporing verschillend te worden genormeerd? thèse défendu à l'Universiteit d'Amsterdam, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1999, spécialement pp. 47-48, 56-57 et 226-227 et Y. Buruma, De strafrechtelijke handhaving van bestuurswetten, thèse défendu à l'Université de Leiden, Gouda Quint, Arnhem 1993, spécialement pp. 187-255.
[9] Vous trouverez la traduction anglaise d'une loi générale en matière de droit administratif quelque peu obsolète, de General Administrative Law Act (GALA) à l'adresse suivante: http://www.minjus.nl/a_beleid/thema/awb/diversen/awbeng14-4-99.doc.
[10] Littérature en la matière: Jean Pradel et Geert Corstens, Droit pénal européen, Dalloz, Paris 1999, p. 405 et s. et M. Delmas-Marty (dir.), Quelle politique pénale pour l'Europe ?, Economica, Paris 1993.
[11] Cette disposition a été introduite par la loi du 4 février 1994, Staatsblad 135 et est entrée en vigueur le 1er avril 1994. Par cette loi, les infractions en matière d'environnement sont réunies dans la loi sur les infractions économiques: le nombre d'infractions en matière d'environnement non reprises dans cette loi a été limité. En outre, les vastes énumérations reprises dans les articles 1 et 1a sont devenues plus lisibles puisqu'elles sont placées par ordre alphabétique et non plus par ordre chronologique. Voyez au sujet de ces modifications, entre autres G.A. Biezeveld et C.A. Zijlstra, Strafbaarstelling van milieudelicten: geen halve maatregelen, Nederlands juristenblad (NJB) 1992, p. 963-969, D. Schaffmeister, Milieustrafrecht slaat op hol, en: A.A. Franken et A.M. van Woensel (red.), Een rariteitenkabinet. Opvallende bepalingen in de strafwetgeving, Ars Aequi Libri, Nijmegen 1993, p. 85-95 et Th. J.B. Buiting, De verhoging van de strafmaxima in de Wet op de economische delicten, en: M. Moerings (red.), Hoe punitief is Nederland?, Gouda Quint, Arnhem 1994, p. 61-72.
[12] Le droit pénal néerlandais fait une distinction entre les délits (légers) et les crimes (graves). La distinction est entre autres importante pour les compétences d'instruction qui peuvent être engagées, la peine ou mesure qui peut être imposée, le pouvoir de juridiction du juge pénal, et la question de savoir si certaines matières du droit pénal matériel s'appliquent ou non.
[13] Voyez au sujet de l'article 2 WED entre autres: D.R. Doorenbos, Schuldkwadratuur. Iets over de betekenis van art. 2 lid 1 WED, Delikt en Delinkwent 1990, p. 810-819.
[14] Voyez H. de Doelder (ed.), La criminalisation du comportement collectif, Kluwer, Den Haag 1996.
[15] Les peines complémentaires sont la déchéances de certains droits ou avantages, le placement dans une institution de l'Etat, l'immobilisation totale ou partielle de l'entreprise du condamné, la confiscation d'objets et la publication du jugement. Outre les mesures du Code pénal, ces mesures sont le placement sous contrôle de l'entreprise du condamné et l'imposition de l'obligation de faire à ses frais ce qui a été négligé ou d'annuler ce qui a été fait indûment ou la réparation des faits, la
reparatio in integrum.
[16] Les exemples proposés doivent servir à donner un apperçu du système relativement compliqué de la loi sur les infractions économiques et de son rapport avec la législation spéciale : les règlements CE, la législation au sens formel et la réglementation locale. Les exemples choisis ne constituent qu'un échantillon aléatoire pris d'un grand nombre de prescriptions comparables.
[17] Il importe de mettre ceci en relation avec l'article 2, 3ème paragraphe, WED: 'les infractions économiques, visées à l'article 1er, sous 3°, constituent des délits ou des crimes, selon qu'elles sont reprises dans les dispositions concernées en tant que délit ou crime.'
[18] Le site web de la commune de Nimègue est un bon exemple de développement digital de la réglementation locale. Voyez www.nijmegen.nl/bestuur/bis/regelgeving.html.
[19] Règlement (CEE) n° 259/93 du Conseil, du 1er février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la communauté européenne, Journal Officiel n° L 30 du 06/02/1993, p. 1-28. A ce sujet, aux Pays-Bas: Aster Veldkamp, The shifting boundaries of European and national enforcement: a Case-study of the law concerning waste shipments, in: J.A.E. Vervaele (ed.), Compliance and Enforcement of European Community Law, Kluwer Law International, The Hague/London/Boston 1999, pp. 285-299 et A.M.E. Veldkamp, Overbrengen van afvalstoffen, thèse defendu à l'Université d'Utrecht, Kluwer, Deventer 1998.
[20] Cette compétence n'est pas non plus réglée dans le Code de procédure pénale.
[21] La procédure relative à cette compétence ne sera pas commentée ici.
[22] La réglementation commune de la compétence de transaction, malgré sa nature procédurale, n'est pas réglée dans le Code de procédure pénale néerlandais, mais dans le Code pénal néerlandais (les articles 74-74c).
[23] Note relative à la réforme fondamentale de la loi sur l'aménagement du territoire (kamerstukken 1999/00, 27 029, n° 2).
[24] La réglementation de l'enquête préparatoire (reprenant, selon le droit néerlandais, l'information préliminaire sous la direction de l'officier de justice et l'instruction judiciaire sous la direction du juge-commissaire) a été modifiée de façon radicale depuis le 1er février 2000 dans le Code de procédure pénale. Les changements découlent notamment de la loi sur la réforme de l'instruction judiciaire (Wet herziening gerechtelijk vooronderzoek) (Staatsblad 1999, 243) où la réglementation de la saisie a également été radicalement modifiée, et de la loi sur les compétences extraordinaires de recherche (Wet buitengewone opsporingsbevoegdheden) (Staatsblad 1999, 245).
[25] Grosso modo, de haut en bas: tribunal, juge-commissaire, officier de justice, officier auxiliaire de justice (la plupart du temps, un fonctionnaire de police supérieur), enquêteur.
[26] Article 5:11 Algemene wet bestuursrecht (Awb) (loi générale en matière de droit administratif: 'une personne chargée par ou en vertu d'une disposition légale, du controle du respect d'une disposition déterminée par ou en vertu d'une disposition légale.'
[27] Article 17, 1er paragraphe, WED: 'Sont chargés de la recherche des infractions économiques: 1° les fonctionnaires désignés par ou en vertu de l'article 141 du Code de procédure pénale; 2° les fonctionnaires désignés par notre ministre de la Justice, en accord avec nos autres ministres concernés, par arrêté publié dans le Staatscourant néerlandais (Journal officiel); 3° les fonctionnaires du service des impôts, compétents en matière de douane.' Article 141 Code de procédure pénale (Sv): 'Sont chargés de la recherche des faits punissables: a. les officiers de justice; b. les fonctionnaires de police, visés à l'article 3, 1ère paragraphe, sous a et c, et 2ème paragraphe de la loi sur la police 1993.' Par le renvoi à la loi sur la police 1993, il est mis en évidence que les parties exécutives de la police sont chargées de la recherche et non les parties administratives qui assurent le soutien.
[28] Il s'agit d'un 'score provisoire' parce que nous devons encore attendre les conséquences qui découlent de la définition introduite le 1er février 2000 du concept 'enquête préliminaire (opsporingsonderzoek)' (donc pas du concept 'recherche' (opsporing)) sur la distinction entre contrôle et recherche. L'article 132a du Code de procédure pénale concerné dit: 'L'enquête préliminaire renvoie à l'enquête qui est menée sous la direction de l'officier de justice et qui a pour but la prise de décisions procédurales, à la suite de soupçons raisonnables qu'un fait punissable a été commis ou que des infractions à caractère organisé sont envisagées ou commises, comme définies à l'article 67, 1ère paragraphe, qui, étant donné leur nature ou connexité avec d'autres infractions, sont envisagées ou commises dans ce contexte organisé, constituent une atteinte grave à l'ordre juridique.'
[29] Le règlement de la saisie, dans le Code de procédure pénale, a été modifié radicalement le 1er février 2000. Cette modification n'a pas eu de conséquences sur l'interdiction qui y est reprise d'adresser la requête de délivrance des objets susceptibles de saisie au suspect. Cette interdiction s'applique également à d'autres requêtes similaires. Les lois spéciales, la loi sur les infractions économiques ne constitue qu'un exemple en la matière, dérogent souvent de manière implicite à ce point. Un autre exemple important d'une réglementation au sein de laquelle le suspect est également obligé de donner suite à une telle requête de délivrance peut être trouvé dans le droit pénal fiscal, article 81, loi générale en matière d'impôts (Algemene wet inzake rijksbelastingen).
[30] L'obligation pour le suspect d'apporter sa collaboration à la plupart des compétences WED a été confirmé par la Cour suprême néerlandaise (Hoge Raad) dans un arrêt où en cette matière l'arrêt Saunders et plus particulièrement le critère 'matériel obtenu indépendamment de la volonté du suspect', a été expliqué (CEDH 17 déc. 1996, Saunders c. Royaume-Uni, Nederlandse jurisprudentie 1997, 699 avec note Knigge ; Hoge Raad, 30 septembre 1997, Nederlandse Jurisprudentie 1998, 104; Hoge Raad, 21 octobre 1997, NJ 1998, 173. Voyez par ailleurs aussi: Jean Pradel et Geert Corstens, Droit pénal européen, Dalloz, Paris 1999, pp. 366-367). Le suspect a par ailleurs également le droit de se taire dans le droit pénal des affaires néerlandais.
[31] En matière de délits, il est dérogé explicitement à la règle générale selon laquelle le juge cantonal est compétent d'en connaître. Les Pays-Bas sont divisés en 5 ressorts (les juridictions des cours), 19 arrondissements (les juridictions des tribunaux) et 61 cantons (les juridictions des juges cantonaux). Ces différents points sont réglés dans la loi sur l'organisation judiciaire et dans la loi sur la répartition judiciaire.
[32] Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 1998 ISBN 9027148406.
[33] Prof. dr. F.C.M.A. Michiels, professeur de droit administratif à l'université d'Utrecht.
[34] Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VI, n° 67 (voyez http://www.overheid.nl/op).
[35] Prof. M. Scheltema, qui a été jusqu'au 1er avril 1997 professeur de droit administratif à l'université de Groningen, et depuis président du Conseil scientifique pour la politique gouvernementale (Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid) (http://www.wrr.nl/).
[36] Commissie wetgeving algemene regels van bestuursrecht, Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht Vierde tranche, Sdu uitgevers, 's-Gravenhage 1999. Un échantillon de la littérature relative aux propositions portant sur la sauvegarde: O.J.D.M.L. Jansen, De bestuurlijke boete, en : G.J.M. Corstens et al., Handboek Strafzaken, Kluwer, Deventer ; O.J.D.M.L. Jansen, De dynamiek van het publiekrechtelijke sanctiestelsel, en : J. de Hullu, F.W. Bleichrodt et O.J.D.M.L. Jansen, Het wettelijk sanctiestelsel, des avis préalables pour l'association néerlandaise des juristes, Kluwer, Deventer 2002; G.J.M. Corstens, Bestuurlijke boeten in de vierde tranche Awb, Nederlands juristenblad 2000, p. 1185-1190, R.J. Koopman, Het belastingrecht en de vierde tranche Awb, Nederlands juristenblad 2000, p. 1195-1196, A.J.P. Tillema, Het toezicht op de financiële sector, Nederlands juristenblad 2000, pp. 1200-1203, M.A.J.M. Buijsen, De gevolgen van de vierde tranche voor het gezondheidsrecht, Nederlands juristenblad, pp. 1211-1213, M.W.C. Feteris, De bestuurlijke boeten in het voorontwerp vierde tranche Awb, Weekblad voor fiscaal recht 2000, pp. 465-478, I. de Raat en R.Widdershoven, NJCM-Bulletin (Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten) 2000, pp. 771-788; De Vierde tranche Awb, commentaar en vraagpunten, Boom Juridische Uitgeverij, Den Haag 1999, pp. 22-27 (un commentaire pour l'association néerlandaise pour l'étude du droit administratif), G.H. Addink et A.P.W. Duijkersloot, Kanttekeningen bij 'bestuurlijke handhaving' in voorontwerp vierde tranche Awb, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (NTB) 1999, pp. 255-262.
[37] Une révision de la Constitution néerlandaise, intervenue en 1983, donne mission au législateur de reprendre dans une loi les règles générales applicables en droit administratif. La Commission Scheltema a été créée dans le cadre de la préparation à cette mission. La loi générale en matière de droit administratif (la loi codifiant le droit administratif) est entrée en vigueur le 1er janvier 1994. Elle reprend les deux premières tranches. Le 1er janvier 1998, la troisième tranche a été ajoutée à la loi générale en matière de droit administratif. Ce projet est entouré de multiples modifications légères et de réglementations de thèmes présentant une importance relativement moindre. Chaque tranche, a été l'ocasion d'adaptations importantes opérées dans d'autres lois et réglementations à tous les niveaux de la législation. Une pause semble s'être entre-temps imposée puisque la priorité a été donnée à l'introduction de la quatrième tranche et aux adaptations et améliorations de la loi générale en matière de droit administratif existante.
[38] L'association néerlandaise de juristes s'est alors réunie à la suite des avis préalables de G.A. van Hamel et P.J. van Swinderen sur la question: 'La simplification de la procédure pénale devant le juge cantonnal est-elle souhaitable? Si oui, dans quel sens? Un aperçu des développements et de la littérature dans l'important ouvrage : G.J.M. Corstens, Civielrechtelijke, administratiefrechtelijke of strafrechtelijke rechtshandhaving?, preadvies Nederlandse juristenvereniging 1984.
[39] D. Schaffmeister a écrit un autre avis sur ce thème.
[40] WRR, Rechtshandhaving, Rapporten aan de Regering, Staatsuitgeverij, Den Haag 1988.
[41] Pour un échantillon cf.: Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, Handhaven op niveau, W.E.J. Tjeenk Willink, Deventer 1998; A.B. Blomberg et F.C.M.A. Michiels, Handhaven met effect, VUGA, 's-Gravenhage 1997; Raad voor het openbaar bestuur, Op de handhaving beschouwd, toezien op een versterkte en uitvoerbare lokale handhavingsstructuur, 's-Gravenhage, avril 1998 (à télécharger gratuitement sur le site http://www.rfv.nl/rob/adviezen/adviezen.html).
[42] Voyez récemment: O.J.D.M.L. Jansen, De dynamiek van het publiekrechtelijke sanctiestelsel, en : J. de Hullu, F.W. Bleichrodt et O.J.D.M.L. Jansen, Het wettelijk sanctiestelsel, des avis préalables pour l'association néerlandaise des juristes, Kluwer, Deventer 2002, G. Knigge, De verkalking voorbij. Over de verhouding van het strafrecht tot het bestuursrecht, RMThemis 2000, pp. 83-96 ; A.R. Hartmann, Buitengerechtelijke afdoening, in: M.S. Groenhuijsen et G. Knigge (red.), Het onderzoek ter zitting, eerste interimrapport Sv 2001, pp. 59-90 ; O.J.D.M.L. Jansen, De eindige toekomst van artikel 1 :6 Awb, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 1999, p. 150-156 ; O.J.D.M.L. Jansen, Bestuursrecht en strafprocesrecht : doorwerken of afgrenzen ? en : T. Hoogenboom et L.J.A. Damen (éds.), In de sfeer van administratief recht. Opstellen aangeboden aan Willem Konijnenbelt, Lemma, Utrecht 1994, p. 257-283.
[43] Cf. Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VI, n° 48. La position du cabinet a été prise à la suite de l'avis donnée au ministre de la Justice par la Commission pour l'évaluation des projets de législation, la sauvegarde par les amendes administratives (Toetsing van Wetgevingsprojecten, Handhaving door bestuurlijke boeten), Ministère de la Justice, 's-Gravenhage 12 janvier 1994.
[44] Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, n° 67, p. 8.
[45] Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, n° 67, p. 9.
[46] Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, n° 67, p. 11: 'cela implique en tout cas que la violation de la norme ne cause en principe pas d'atteinte à l'intégrité des personnes ou un dommage important aux biens.'
[47] Le concept de 'sanction réparatrice' a été introduit par l'avant-projet de loi générale en matière de droit administratif, quatrième tranche et remplace le concept en usage au préalable de 'sanction de réparation'. Les exemples de sanctions telles sont : la contrainte administrative et la charge sous astreinte, réglées en partie par les articles 5:21 à 5:36 de la loi générale en matière de droit administratif.
[48] Kamerstukken II 1999/00, 26 800 VI, n° 67, p. 12.
[49] Sous le terme "petites nuisances', on entend les petites infractions fréquentes (graffiti, crottes de chien, ordures, stationnement, camping illégal, etc.). Voyez le programme de sécurité intégrale du gouvernement néerlandais: kamerstukken II 1998/99, 26 604, n° 1.
[50] L'amende administrative dans le droit fiscal a déjà 100 ans. Au départ, le caractère punitif de cette sanction n'était pas reconnu. La loi parlait d'ailleurs de manière neutre de 'hausse'. Ce n'est qu'en 1985 que le Hoge Raad (Cour suprême) a constaté que la hausse présentait un caractère punitif et que dans ce cas, les garanties de l'article 6 CEDH s'appliquaient. Lors d'une révision de la réglementation concernée dans la loi générale en matière d'impôts, le terme 'amende administrative' a été repris dans la loi.
[51] G.J.M. Corstens, Bestuurlijke boeten in de vierde tranche Awb, p. 1186. Corstens souligne à juste titre un certain nombre d'exceptions positives, comme par exemple H. de Doelder, M.E. de Meijer et D. Otto (red.), De bestuurlijke boete in perspectief, Gouda Quint, Arnhem 1999, G. Knigge, De verkalking voorbij, RMThemis 2000, G. Knigge, De bestuurlijke boete als teken aan de wand, Milieu en Recht, pp. 63-68 et les publications de A.R. Hartmann et P.M. van Russen Groen. Je me limite à citer leur thèse: A.R. Hartmann et P.M. van Russen Groen, Contouren van het bestuursstrafrecht, Gouda Quint, Arnhem 1998; A.R. Hartmann, Bewijs in het bestuursstrafrecht, Gouda Quint, Arnhem 1998 et P.M. van Russen Groen, Rechtsbescherming in het bestuursstrafrecht, Gouda Quint, Arnhem 1998. Corstens relève lui aussi du groupe 'des juristes du droit pénal qui participent à la réflexion': G.J.M. Corstens, Een stille revolutie in het strafrecht, afscheidsrede Nijmegen, Gouda Quint, Arnhem 1995. Ceci vaut également pour D. Schaffmeister, Handhaving van bestuursrecht door boete of straf?, in: W.G.A. Hazewindus et O.J.D.M.L. Jansen (red.), Van boeteatelier tot boetefabriek, Kluwer, Deventer 1995, pp. 59-80. La littérature citée montre également la place occupée par De Doelder. Voyez aussi: H. de Doelder, Netherlands. The system of administrative and penal sanctions, in: Etude sur les systèmes de sanctions administratives et pénales dans les Etats membres des communautés européennes, Volume I, pp. 295-320.