Publicaties van de faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht.
Deze publicatie is beschikbaar via de publicatiewebsite van het G.J. Wiarda Instituut, Utrechts Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek.
Ruimtelijke ordeningswetgeving getoetst aan de Europese regels van het vrije verkeer en de aansprakelijkheid van decentrale overheden
J.W. van de Gronden
Mr. J.W. van de Gronden is docent/onderzoeker bij het Europa Instituut van de Universiteit Utrecht
Eerder verschenen in: Nederlands Tijdschrift voor Europees recht, jg. 1999, nr. 10, pp. 249-257,
Elsevier Juridisch
De feiten
Op grond van de Tiroler Grundverkehrsgesetz 1993 (hierna: TGVG 1993) was voor de aankoop van bouwterreinen een vergunning vereist van de Grondverkehrsbehörde (de autoriteit die bevoegd is ter zake van de handel in terreinen). Deze vergunning werd geweigerd, indien de koper niet aannemelijk kon maken dat de aankoop niet dient om een tweede woning te vestigen. De vergunning was niet vereist, indien de koper schriftelijk verklaarde dat hij de Oostenrijkse nationaliteit bezat en met de verkrijging van de bouwgrond niet de vestiging van een tweede woning werd beoogd. Krachtens een bepaling uit de TGVG 1993 werd aan een buitenlander slechts een vergunning verleend, indien de beoogde aankoop niet in strijd was met nationale politieke belangen en aan de eigendomsverkrijging van de buitenlander een cultureel of sociaal belang was verbonden. Deze bepaling gold niet wanneer verplichtingen uit internationale overeenkomsten zich hiertegen verzetten.
Het Verfassungsgericht heeft de TGVG 1993 in zijn geheel in strijd met de grondwet verklaard, omdat deze wet het recht op eigendom te veel aantastte. Inmiddels had het Land Tirol de Tiroler Grundverkehrsgesetz 1999 (Hierna TGVG 1996) vastgesteld. Op grond van deze wet was weliswaar de vereenvoudigde aangifteprocedure voor Oostenrijkse onderdanen geschrapt, maar de verplichting om aannemelijk te maken dat met de aankoop van de bouwgrond niet de vestiging van een tweede woning is gemoeid, was gehandhaafd. Aan de aankoop door buitenlanders werden eveneens extra voorwaarden gesteld, die echter niet golden indien de buitenlander kon aantonen dat de verkrijging plaatsvond in het kader van de vrijheden die gewaarborgd worden door het EG-verdrag of de Overeenkomst betreffende Europese Economische Ruimte.
Op grond van de Toetredingsakte betreffende de toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden mocht Oostenrijk zijn bestaande wetgeving inzake tweede woning handhaven gedurende vijf jaar na de toetreding.
Konle, die de Duitse nationaliteit had, wilde zijn woonplaats van Duitsland naar Oostenrijk verleggen en kocht daarom een terrein dat in Tirol lag. Hij had het voornemen de handelsactiviteiten van zijn Duitse bedrijf in Tirol voort te zetten. Op grond van de toepasselijke wetgeving van het Land Tirol werd hem de vergunning voor de aankoop van het bouwterrein geweigerd. In het kader van de procedure over deze weigering stelde het Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien prejudiciële vragen aan het Hof over de verenigbaarheid van de wetgeving van het Land Tirol met het EG-recht.
Oordeel van het hof
Het Hof wijst erop dat nationale maatregelen die de eigendomsverkrijging van grond regelen, in overeenstemming dienen te zijn met de verdragsbepalingen betreffende de vrijheid van vestiging en het vrije kapitaalverkeer. Meerdere malen heeft het Hof immers gesteld dat het recht om onroerende goederen op het grondgebied van een andere lidstaat te verkrijgen, te gebruiken of te vervreemden, het noodzakelijke complement is op de vrijheid van vestiging. [1]
Ten aanzien van de TGVG 1993 oordeelt het Hof dat deze onder het overgangsregime van de Toetredingsakte viel, omdat deze wetgeving voor 1 januari 1995 -de datum van toetreding van Oostenrijk- tot stand was gebracht.
Het Hof toetst het TGVG 1996 wel aan de verdragsbepalingen, nu deze wet na de toetreding van Oostenrijk in werking was getreden. Het Hof beperkt zich echter tot een toets aan de verdragsbepalingen inzake het vrije kapitaalverkeer en laat de bepalingen met betrekking tot de vrijheid van vestiging verder buiten beschouwing. Het Hof maakt duidelijk dat een nationale procedure op grond waarvan een voorafgaande vergunning vereist is voor de aankoop van grond, zoals die welke voortvloeit uit het TGVG 1996, en die naar haar aard zelf tot een beperking van het vrije kapitaalverkeer leidt, slechts onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met de verdragsbepaling inzake het vrije kapitaal verkeer uit artikel 75B EG-verdrag (thans artikel 56 EG) geacht kan worden. In beginsel is het toegestaan voor lidstaten om het vereiste van voorafgaande vergunning te hanteren wegens doelstellingen op het gebied van de ruimtelijke ordening, zoals de handhaving in het algemeen belang van een permanente bevolking en van de toeristische sector onafhankelijke economische activiteiten in bepaalde regio's. Een dergelijke beperking van het vrije kapitaalverkeer is evenwel alleen aanvaardbaar, indien deze niet discriminerend wordt toegepast en indien met andere mindere ingrijpende procedures niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt.
Over de voorwaarde dat de nationale wettelijke bepalingen in kwestie niet op discriminerende wijze mogen worden toegepast, merkt het Hof op dat de betrokken nationale autoriteiten beschikken over een ruime discretionaire marge, nu het bewijs van het toekomstig gebruik van de aan te kopen grond niet afdoende geleverd kan worden door de aanvrager. Tevens blijkt dat de vergunningaanvragen van buitenlanders, met inbegrip van onderdanen uit de Europese Unie, aan een strikter onderzoek worden onderworpen dan aanvragen van Oostenrijkse onderdanen, terwijl alleen Oostenrijkers eventueel kunnen profiteren van een versnelde procedure voor een vergunningaanvraag.
Voorts stelt het Hof naar aanleiding van het evenredigheidsbeginsel, dat de noodzakelijkheid van de van voorafgaande vergunningprocedure niet is aangetoond. Het Hof heeft in het verleden erop gewezen dat de eisen van een voorafgaande vergunning bij de uitvoer van deviezen in verband met het toezicht dat de lidstaten uitoefenen, niet ertoe mogen leiden dat de uitoefening van rechten uit het EG-verdrag afhankelijk gesteld worden van het goedvinden van de nationale administratie, waardoor deze rechten illusoir zouden worden gemaakt. [2] Het Hof wijst erop dat het vereiste van voorafgaande vergunning niet noodzakelijk is, omdat de bevoegde Oostenrijkse autoriteiten tegen overtredingen van de wetgeving inzake een tweede woning kunnen optreden met een geldboete, een bevel aan de verkrijger om het ongeoorloofd gebruik van het goed onmiddellijk te beëindigen op straffe van de gedwongen verkoop daarvan, en door de vaststelling van de nietigheid van de rechtshandeling met als resultaat dat in het kadaster de inschrijvingen van vóór de verkrijging van het goed worden hersteld.
Gezien het risico van discriminatie en de minder vergaande mogelijkheden waarover een lidstaat beschikt om het door hem vastgestelde ruimtelijke ordeningsbeleid te doen naleven, is de vergunningsprocedure, zoals die voorzien is in de TGVG 1996, een beperking op van het vrije kapitaalverkeer.
Vervolgens gaat het Hof in op de prejudiciële vragen die betrekking hebben op de aansprakelijkheid bij schending van het Gemeenschapsrecht. In het arrest Brasserie du Pêcheur [3] heeft het Hof drie voorwaarden gesteld voor de aansprakelijkheid van de lidstaten wegens schending van het EG-recht: de geschonden communautaire norm kent rechten toe aan particulieren, de schending in kwestie is voldoende gekwalificeerd en er bestaat causaal verband tussen de desbetreffende schending en de geleden schade. Een van de vragen van de Oostenrijkse rechter betrof de gekwalificeerde schending. Het Hof stelt dat het in beginsel aan de rechterlijke instanties is om te beoordelen of een schending van het EG-recht voldoende gekwalificeerd is om een niet-contractuele aansprakelijkheid van lidstaten jegens particulieren te doen ontstaan.
De principiële aansprakelijkheidsvraag van de Oostenrijkse rechter had betrekking op de positie van het Land Tirol. De nationale rechter wilde namelijk weten of in een lidstaat met een federale staatsstructuur de schade die aan particulieren is toegebracht door nationale wetgeving vergoed moet worden door de federale overheid, ook al is de onrechtmatige wetgeving in kwestie vastgesteld door een deelstaat.
Het Hof stelt dat iedere lidstaat ervoor moet zorgen dat de schade wordt vergoed die aan particulieren wordt toegebracht door een schending van het gemeenschapsrecht, ongeacht welk overheidsorgaan dit recht heeft geschonden en ongeacht welk overheidsorgaan op grond van het nationale recht deze schade moet vergoeden. Een lidstaat kan zich derhalve niet op de verdeling van de bevoegdheid en aansprakelijkheid tussen de in zijn nationale rechtsorde bestaande openbare lichamen beroepen om zich aan zijn aansprakelijkheid uit dien hoofde te onttrekken. Het EG-recht verplicht evenwel de lidstaten niet om de verdeling van de bevoegdheden en aansprakelijkheid tussen de openbare lichamen op hun grondgebied te wijzigen. Zolang de nationale wettelijke bepalingen en procedures leiden tot een doeltreffende bescherming van de door particulieren aan het EG-recht ontleende rechten en het niet moeilijker is om deze rechten geldend te maken dan de rechten die particulieren ontlenen aan het nationale recht, is er geen strijd met het EG-recht. Het Hof stelt dan ook dat in een lidstaat met een federale structuur de schade die aan particulieren is toegebracht door nationale maatregelen die in strijd met het gemeenschapsrecht zijn vastgesteld, niet noodzakelijkerwijze, ter nakoming van zijn gemeenschapsrechtelijke verplichtingen, door de federale overheid moet worden vergoed.
Commentaar
De zaak Konle maakt duidelijk dat onderwerpen die op het eerste gezicht alleen beheerst lijken te worden door het nationale recht, wel degelijk binnen de reikwijdte van het EG-recht vallen. Uit deze zaak blijkt namelijk dat het beleid van de lidstaten op het terrein van de ruimtelijke ordening beïnvloed wordt door het EG-recht. Tevens illustreert het arrest Konle de consequenties die het EG-recht heeft voor het binnenlands bestuur van de lidstaten: het communautaire aansprakelijkheidsregime, zoals dat ontwikkeld is sinds het befaamde arrest Francovich, [4] wordt in dit arrest in verband gebracht met de positie van decentrale overheden.
Ruimtelijke ordening en het vrije verkeer
In het arrest Konle toetst het Hof Oostenrijkse wetgeving op het gebied van de ruimtelijke ordening aan de verdragsbepalingen van het vrije verkeer. Hoewel in de zaak Konle de Oostenrijkse regelgeving uiteindelijk beoordeeld werd aan de hand van de regels van het vrije kapitaalverkeer, heeft deze zaak ook consequenties voor de toepassing van de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging op nationale ruimtelijke ordeningswetgeving. Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt immers dat de zowel de beperkingen als de excepties van de verschillende verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer naar elkaar toe gegroeid zijn. [5]
Ruimtelijke ordeningswetgeving als beperking van het vrije verkeer
In opmerkelijke beknopte bewoordingen komt het Hof in rechtsoverweging 39 van de zaak Konle tot de volgende conclusie:
Een procedure van voorafgaande vergunning, zoals die welke voortvloeit uit het TGVG 1996, en die naar haar aard zelf tot een beperking van het vrije kapitaalverkeer leidt, kan dan ook slechts onder bepaalde voorwaarden als verenigbaar met artikel 56 EG worden beschouwd.
Slechts het eerste gedeelte van deze overweging heeft betrekking op de beperking die voortvloeit uit de Oostenrijkse wetgeving. Voor het Hof is de belemmerende werking van deze wetgeving een duidelijke zaak. Aangezien het Hof de verdragsbepalingen van het vrije verkeer vergelijkbaar interpreteert, rijst de vraag welke consequenties het oordeel van het Hof heeft dat een voorafgaande vergunningeis voor het aankopen van bouwterreinen een beperking oplevert. Kunnen nationale wettelijke voorschriften die liggen op het terrein van ruimtelijke ordening en bijvoorbeeld uitgaan van een vergunningvereiste voor bepaalde (bouw)activiteiten de vrijheid van vestiging belemmeren?
Dat wetgeving betreffende ruimtelijke ordening binnen de reikwijdte van de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging kan vallen, blijkt uit de zaak Gauchard. [6] In deze zaak had een supermarktbeheerder zonder de daartoe vereiste vergunning zijn verkoopruimte uitgebreid. Hiermee had hij in strijd gehandeld met de Franse wettelijke bepalingen inzake planologische voorschriften. Aan het Hof werd de vraag voorgelegd of deze nationale bepalingen in strijd waren met de vrijheid van vestiging. Aangezien echter Gauchard de Franse nationaliteit bezat, lag de situatie in kwestie in zijn geheel binnen de interne sfeer van de lidstaat Frankrijk, zodat het toenmalige artikel 52 EG-verdrag (thans artikel 43 EG) niet van toepassing was. [7]
Wetgeving op het terrein van de ruimtelijke ordening kan dus in geval van een interne situatie niet getoetst worden aan de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging. De vraag is echter wat het oordeel van het Hof in de zaak Gauchard geweest zou zijn, indien niet een in Frankrijk gevestigde onderneming, maar bijvoorbeeld een in Nederland of Duitsland gevestigde supermarktketen een beroep had gedaan op de vrijheid van vestiging.
Van groot belang voor de rechtmatigheid van de ruimtelijke ordeningswetgeving van de lidstaten is hoe het Hof de eis om een vergunning aan te vragen voor het bouwen of uitbreiden van bepaalde bedrijfspanden zal kwalificeren of welk oordeel het Hof zal vellen over de voorschriften uit een ruimtelijk ordeningsplan. Uiteraard zijn de wettelijke bepalingen inzake ruimtelijke ordening alleen in het geding voor zover zij betrekking hebben op economische activiteiten van personen. [8] Konle had bijvoorbeeld het bouwterrein met het oog op de uitoefening van zijn bedrijf aangekocht en kon daarom een beroep doen op de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer.
Het Hof heeft in het arrest Gebhard [9] beslist dat nationale regels die geen onderscheid maken, onder de reikwijdte van artikel 43 EG (ex artikel 52 EG-verdrag) kunnen vallen. Voorschriften uit nationale ruimtelijke ordeningswetgeving die geen discriminerende werking hebben, kunnen derhalve uit oogpunt van de vrijheid van vestiging problematisch zijn.
Betoogd zou kunnen worden dat sprake is van een marktmodaliteit in de zin van het arrest Keck, [10] zodat de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging niet van toepassing zijn. De nationale ruimtelijke ordeningswetgeving zou dan slechts van invloed zijn op omstandigheden waaronder een ondernemer zich vestigt. De kern van de vrijheid van vestiging zou hiermee niet gemoeid zijn; dit in tegenstelling tot de vergunningvereiste in het kader van het vrije kapitaalverkeer uit de zaak Konle.
Het bezwaar tegen de opvatting om ruimtelijke ordeningswetgeving als marktmodaliteit te beschouwen in het kader van de vrijheid van vestiging, is dat het Hof tot nu toe buiten de verdragsbepalingen inzake het vrije goederenverkeer geen toepassing gegeven heeft aan zijn Keckrechtspraak. [11] Tevens kan een ondernemer (uit een andere lidstaat) zonder de vereiste bouwvergunning en een gunstig ruimtelijk ordeningsplan niet bepaalde economische activiteiten op het door hem aangekochte terrein verrichten. Ruimtelijke ordeningswetgeving heeft met andere woorden belangrijke invloed op de toegang tot de markt van een lidstaat voor een ondernemer die in een andere lidstaat is gevestigd.
Helaas kwam het Hof in de zaak Konle niet toe aan de beantwoording van de vraag naar de verhouding tussen de Oostenrijkse ruimtelijke ordeningswetgeving en de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging, hoewel de Oostenrijkse rechter daarover wel een prejudiciële vraag had gesteld. In zijn Conclusie in de zaak Konle toetste de A-G La Pergola de Oostenrijkse ruimtelijke ordeningswetgeving wel aan de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging. Onder verwijzing naar zaak C-305/87, Commissie tegen Griekenland, [12] stelde hij dat het recht om onroerende zaken te verkrijgen, te gebruiken en te vervreemden een noodzakelijke aanvulling vormt op de vrijheid van vestiging. [13] Volgens de A-G levert daarom de eis van de voorafgaande vergunning bij de verkrijging van een bouwterrein een beperking op bij de uitoefening van het recht van vrijheid van vestiging, ook al maakt deze eis geen onderscheid tussen in Oostenrijk en buiten Oostenrijk gevestigde personen.
De opvatting van La Pergola illustreert de ruime werking van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer en sluit aan bij de recente rechtspraak van het Hof. In de zaak Centros [14] overwoog het Hof dat een lidstaat niet de inschrijving van een filiaal van een vennootschap die gevestigd was in een andere lidstaat maar daar geen bedrijfsactiviteiten ontplooide, mocht weigeren; in geval van fraude mochten de lidstaten handhavend optreden zonder echter de vrijheid van vestiging te beperken. In de zaak Ciola [15] mocht een lidstaat op grond van de verdragsbepalingen inzake het vrije dienstenverkeer het aantal ligplaatsen van in een andere lidstaat woonachtige booteigenaars niet aan een contingent binden. In de zaak Pfeiffer oordeelde het Hof dat een nationaal verbod voor ondernemingen om handelsnamen te gebruiken op een wijze die verwarring kan veroorzaken met handelsnamen van een andere onderneming, onder de reikwijdte van artikel 43 EG (ex artikel 52 EG-verdrag) viel; een dergelijk verbod kan volgens het Hof ondernemingen verhinderen, binnen de gehele Gemeenschap dezelfde reclame te voeren, omdat dit verbod hen kan dwingen, de presentatie in hun winkels naargelang de plaats van vestiging aan te passen. [16]
Het vereiste van een bouwvergunning en de bepalingen uit ruimtelijke ordeningsplannen bevatten voorschriften voor het gebruik van de grond, en leveren beperkingen op ten aanzien van de exploitatie van onroerende zaken. In het handboek van Van Buuren, Backes en De Gier over het ruimtelijk ordeningsrecht is te lezen dat in de praktijk weinig meer over is van het klassiek-liberaal juridisch uitgangspunt dat de eigenaar van grond de vrijheid heeft deze naar eigen inzicht te gebruiken. [17] De ruimtelijke ordeningswetgeving van een lidstaat als Nederland levert voor een onderneming uit een andere lidstaat obstakels op om zich te vestigen. De gerede kans bestaat derhalve dat dergelijke wetgeving onder de reikwijdte valt van artikel 43 EG (ex artikel 52 EG-verdrag), omdat het recht om onroerende zaken te gebruiken een noodzakelijk aanvulling is op recht van de vrijheid van vestiging.
De belangen van ruimtelijke ordening als exceptie
Indien ruimtelijke ordeningswetgeving onder de vrijheid van vestiging valt, kan de betrokken lidstaat een beroep doen op de exceptie van de doelstellingen van de ruimtelijke ordening. Wellicht kunnen een eis van een voorafgaande vergunning voor bouwen en de voorschriften uit een ruimtelijke ordeningsplan onder deze exceptie vallen, omdat zij zorgen voor een adequate en optimale benutting van de schaarse ruimte in lidstaten als Nederland.
Uit de jurisprudentie van het Hof volgt dat een lidstaat alleen een beroep op een Rule of Reason-exceptie kan doen, indien de nationale wettelijke bepalingen in kwestie voldoen aan het proportionaliteitsvereiste en het non-discriminatievereiste. [18] In het arrest Konle benadrukte het Hof eveneens dat een succesvol beroep op de dwingende redenen van algemeen belang aan deze vereisten moet voldoen.
In de zaak Konle kon de vergunningseis de proportionaliteitstoets niet doorstaan; het te beschermen ruimtelijke ordeningsbelang was hier
de handhaving in het algemeen belang van een permanente bevolking en van de toeristische sector onafhankelijke economische activiteiten in bepaalde regio's
. Bij andere typen ruimtelijke ordeningsbelangen kan de uitvoering van de proportionaliteitstoets anders uitvallen. Indien bijvoorbeeld het belang gelegen is in het behoud van natuurgebieden die eveneens beschermd moeten worden op grond van de communautaire Habitatrichtlijn [19] of in de bescherming van het stedelijk leefklimaat, dan kan de eis van de voorafgaande vergunning wel als evenredig instrument beschouwd worden. In vergelijking met de zaak Konle zijn er dan zwaardere belangen in het geding, en mogen de lidstaten daarom ook zwaardere instrumenten gebruiken dan de Oostenrijkse autoriteiten uit dit arrest.
In de zaak Konle kon de proportionaliteit van de vergunningeis niet aangetoond worden door erop te wijzen dat door middel van dit vereiste eenvoudiger kan worden gecontroleerd of de verplichtingen uit het ruimtelijke ordeningsrecht worden nageleefd dan zonder dit vereiste. Dit argument van handhaafbaarheid vond geen genade in de ogen van het Hof. Op minder vergaande wijze dan door middel van een vergunningeis kon de administratie "de tweede bewoning van een huis" tegengaan. Gedacht kon worden volgens het Hof aan bijvoorbeeld de toepassing van geldboetes of zelfs privaatrechtelijke sancties. Hoewel de bestrijding van fraude onder bepaalde omstandigheden een rechtvaardiging kan opleveren voor beperking van het vrij verkeer, [20] komt het regelmatig voor dat nationale bepalingen die met het oog op de handhaafbaarheid van het een bepaald beleid zijn vastgesteld, niet voldoen aan de proportionaliteitstoets. [21] De verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer bevatten dus grenzen waaraan nationale bepalingen die met het oog op de vereenvoudiging van het handhavingsbeleid zijn vastgesteld, moeten voldoen.
Wellicht is echter het vereiste van bijvoorbeeld een voorafgaande bouwvergunning, in tegenstelling tot de vergunningvereiste voor het verkrijgen van grond die in de zaak Konle aan de orde was, wel proportioneel. Het is immers zeer bezwaarlijk om een bouwwerk dat in strijd met de ruimtelijke ordeningswetgeving is opgericht, weer af te breken. Een gebouw dat als tweede woning wordt gebruikt kan daarentegen zonder onoverkomelijke bezwaren weer doorverkocht worden aan een (rechts)persoon die dit gebouw dan voor andere doeleinden kan gaan gebruiken. Doorverkopen brengt geen fysieke gevolgen voor onroerend zaken met zich, terwijl bij afbreken dat uiteraard wel het geval is. Bij nationale voorschriften die een onderscheid maken tussen bijvoorbeeld agrarische en industriële bestemming van een onroerende zaak, kan alleen een bouwvergunning nadelige fysieke gevolgen voorkomen, en daarom zou een dergelijke vergunning wel als een proportioneel instrument beschouwd kunnen worden.
Het Hof toetste de Oostenrijkse ruimtelijke ordeningswetgeving in de zaak Konle ook aan het non-discriminatiebeginsel. Volgens het Hof bestond er het gevaar van discriminatie, aangezien de administratie over ruime beoordelingsmarge beschikte, terwijl ook beleidsdocumenten waren uitgevaardigd waaruit bleek dat alleen Oostenrijkers van een vereenvoudigde vergunningprocedure konden profiteren. Vanwege dit gevaar was het voor het Hof niet mogelijk de exceptie toe te kennen. Het discriminerende karakter van de Oostenrijkse maatregel vloeide derhalve niet voort uit de nationale wettelijke bepalingen zelf, maar uit deze wijze waarop deze werden toegepast door de bevoegde bestuursorganen. Minder problemen leveren derhalve nationale voorschriften op die bevoegdheden van overheidsinstanties op niet-discriminatoire wijze binden.
Het is overigens opmerkelijk dat het Hof alleen in het kader van de exceptie aandacht besteedde aan het gevaar van discriminatie, en hieraan in het kader van formulering van de beperking van de Oostenrijkse maatregel op het vrije verkeer geen overwegingen weidde. Nationale maatregelen die onderscheid maken tussen de eigen onderdanen en de onderdanen uit andere lidstaten, vallen door de jurisprudentie van het Hof over marktmodaliteiten en over de exceptie van de Rule of Reason eerder onder het verbod van de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer, dan nationale maatregelen die niet een dergelijk onderscheid maken.
Het ruimtelijke ordeningsbeleid van de Gemeenschap
Het nationale beleid inzake ruimtelijke ordening wordt niet alleen beïnvloed wordt door EG-rechtelijke bepalingen inzake het vrije verkeer. Er zijn ook secundaire EG-regelingen aan te wijzen die voor dit terrein van belang zijn. Gewezen kan bijvoorbeeld worden op de Habitatrichtlijn op grond waarvan de lidstaten speciale beschermingszones voor de natuurlijke habitats van wilde fauna en flora dienen aan te wijzen. Daarnaast is de beruchte MER-richtlijn [22] van belang, op grond waarvan bij de vaststelling van ruimtelijke ordeningsplannen in bepaalde gevallen een milieueffectrapportage moet worden uitgevoerd. Ook heeft de Commissie een voorstel gedaan voor een richtlijn betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's. [23] De bedoeling is dat lidstaten in de toekomst voordat zij plannen en programma's voor ruimtelijke ordening vast stellen, een bepaalde milieubeoordeling uitvoeren. De invloed van "Europa" op het ruimtelijke ordeningsrecht van de lidstaten zal in de toekomst dus steeds groter worden.
Aansprakelijkheid van decentrale overheden
In de zaak Konle gaat het Hof voor het eerst in op de positie van decentrale overheden bij de aansprakelijkheid van lidstaten wegens schending van het EG-recht. Dat decentrale overheden niet ontsnappen aan de werking van het EG-recht, is reeds geruime tijd bekend. In het arrest Fratelli Costanzo [24] maakte het Hof duidelijk dat decentrale overheden rechtstreekse werkende richtlijnbepalingen moeten toepassen. [25]
Decentrale overheidsaansprakelijkheid: een kwestie van Europees of nationaal recht?
Het Hof had zich echter nog niet uitgelaten of decentrale overheden [26] ook geconfronteerd konden worden met zijn jurisprudentie over overheidsaansprakelijkheid uit de zaken Francovich [27] en Brasserie du Pêcheur. [28] In de zaak Konle heeft het Hof belangrijke elementen aangedragen voor de beantwoording van deze vraag. [29]
Het Hof stelt in deze zaak als uitgangspunt dat de rechten die particulieren aan het EG-recht ontlenen, gerealiseerd moeten kunnen worden. Dit uitgangspunt is ook reeds terug te vinden in Brasserie du Pêcheur. In rechtsoverweging 32 van dit arrest stelt het Hof dat in beginsel alle schendingen van het Gemeenschapsrecht, ongeacht van welk orgaan van de lidstaat deze schending afkomstig is, het communautaire aansprakelijkheidsregime geldt. In de zaak Brasserie du Pêcheur leidde dit ertoe dat schade die de Duitse wetgever had veroorzaakt, vergoed diende te worden.
Het resultaat moet zijn dat de schade die een decentrale overheid veroorzaakt heeft, vergoed moet worden. In de zaak Konle stelt het Hof echter uitdrukkelijk dat de lidstaten op grond van het EG-recht niet verplicht zijn hun bevoegdheidsverdeling aan te passen. Het behoort derhalve tot de bevoegdheden van de lidstaten om uit maken welke overheidsinstantie de schade vergoed die ontstaan is door het optreden van een decentrale overheid. Indien uit het nationale recht voortvloeit dat dit de decentrale overheid zelf is, en niet de centrale overheid, dan staat deze nationale regeling niet op gespannen voet met het EG-recht.
De beslissing van het Hof in de zaak Konle wijkt enigszins af van hetgeen het Hof beslist heeft in het arrest Fratelli Costanzo. In deze laatstgenoemde zaak wordt de verplichting om rechtstreeks werkende richtlijnbepalingen toe te passen rechtstreeks aan de decentrale overheid zelf gekoppeld. In de eerste genoemde zaak wordt daarentegen uitgegaan van een combinatie van het EG-recht met het nationale recht: het EG-recht bepaalt dat de door de decentrale overheid veroorzaakte schade vergoed moet worden en het nationale recht bepaalt tegen welk overheidsorgaan de actie tot schadevergoeding moet worden ingesteld. [30] Is dit verschil in benadering tussen de verplichtingen voortvloeiend uit de rechtstreekse werking enerzijds en het communautaire overheidsaansprakelijkheidsregime van de Francovichjurisprudentie anderzijds te verklaren? Gesteld zou kunnen worden dat bij rechtstreekse werking het resultaat dat het EG-recht eist, namelijk de toepassing van een rechtstreeks werkende bepaling van Gemeenschapsrecht, alleen gerealiseerd kan worden door het overheidsorgaan dat bevoegd is de bepaling in kwestie toe tassen; indien dit een orgaan van een decentrale overheid is ligt de verplichting op dit orgaan. Bij overheidsaansprakelijkheid ligt de situatie anders: de schade die een decentrale overheid veroorzaakt heeft kan ook door andere overheidsinstanties, bijvoorbeeld organen die tot de centrale overheid behoren, vergoed worden. [31] Voor het te bereiken resultaat hoeft dit niet uit te maken. Het is derhalve aan de lidstaat Oostenrijk toegestaan om te bepalen dat zijn deelstaten zelf aansprakelijk waren voor de schade die de oorzaak van hun eigen schendingen zijn. Het is blijkbaar ook voor lidstaten mogelijk een ander aansprakelijkheidsregime te hanteren. Zo kan bijvoorbeeld bepaald worden dat de schadevergoedingsactie wegens schending van het recht door decentrale overheden, tegen een andere overheidsinstantie, bijvoorbeeld op centraal niveau, ingesteld moet worden.
Aan de vrijheid van de lidstaten om zelf de verdeling van de aansprakelijkheid vast te stellen, zijn door het Hof wel belangrijke randvoorwaarden gesteld. Het nationale recht moet voorzien in een doeltreffende rechtsbescherming en het mag voor een particulier niet moeilijker zijn om schade ontstaan door schending van het EG-recht vergoed te krijgen dan schade die ontstaan is door schending van het nationale recht. In deze twee randvoorwaarden zijn duidelijk het effectiviteitbeginsel en het assimilatiebeginsel uit de Rewe/Comet-jurisprudentie [32] te herkennen. Uit het effectiviteitbeginsel vloeit voort dat de nationale bevoegdheidsverdeling niet zo ver mag gaan dat schade veroorzaakt door (bepaalde) handelingen van decentrale overheden in zijn geheel niet of niet volledig in aanmerking kan komen voor vergoeding. Ongeacht of de schending van het EG-recht en de daaruit voortvloeiende schade het gevolg is van regelgeving, beschikkingen of feitelijke handelingen van een overheidsorgaan, houden de benadeelde particulieren aanspraak op schadevergoeding. Op grond van het assimilatiebeginsel mag in de nationale wetgeving niet bepaald worden dat, in tegenstelling tot schadevergoedingsactie naar aanleiding van schendingen van het nationale recht, acties voor schadevergoedingen wegens schending van het EG-recht door een decentrale overheid gericht moet worden tot een instantie op centraal niveau, indien deze procedure aan meer beperkingen onderhevig is dan de procedure die gevolgd wordt bij nationale schendingen.
De aansprakelijkheid van de Nederlandse decentrale overheid
Welke consequenties heeft de zaak Konle nu voor Nederlandse rechtsorde? De zaak Konle is beslist tegen de achtergrond van de federale staatstructuur van Oostenrijk. Mijns inziens kunnen echter de overwegingen over de aansprakelijkheid van het Hof ook worden toegepast binnen de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat. Het Hof omschrijft immers in algemene bewoordingen het principe van het recht op schadevergoeding voor particulieren en de vrijheid van bevoegdheidsverdeling voor de lidstaten. Daarnaast heeft het Hof in zaken waarbij Nederland betrokken was en de plicht voor lidstaten betroffen om richtlijnen om te zetten, overwogen dat de interne staatsorganisatie tot bevoegdheid van de lidstaat behoort. [33]
In combinatie van het EG-recht met het Nederlandse recht dient derhalve te worden vastgesteld of decentrale overheden aansprakelijk zijn voor de schade die de zij veroorzaakt hebben door in strijd met het EG-recht te handelen. Uit de jurisprudentie van de Nederlandse rechter volgt dat decentrale overheden aansprakelijk gesteld kunnen worden voor hun schendingen van het nationale recht. [34] Evenals voor de centrale overheid [35] geldt voor de decentrale overheden [36] zelfs een vorm van risicoaansprakelijkheid. In het arrest Brasserie du Pêcheur heeft het Hof bepaald dat overheden onder het nationale recht onder verdergaande voorwaarden aansprakelijk mogen worden gehouden, dan die gelden in het EG-recht. Op grond van het assimilatiebeginsel geldt deze verdergaande aansprakelijkheid echter dan ook indien een decentrale overheid in strijd met het EG-recht heeft gehandeld. Uit de combinatie van de zaak Konle met reeds bekende jurisprudentie van de Hoge Raad uit Hoffmann La Roche en uit Van Gog tegen Nederweert volgt dat op decentrale overheden een vergaande mate van aansprakelijkheid rust, indien zij het EG-recht schenden. [37]
Op het eerste gezicht lijkt de Europese Francovichaansprakelijkheid weinig nieuws te brengen voor de Nederlandse rechtsorde, omdat het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsregime verdergaat dan de communautaire voorwaarde van gekwalificeerde schending. De andere twee Europese voorwaarden voor overheidsaansprakelijkheid (de geschonden bepaling kent rechten toe aan particulieren en causaal verband tussen de schending en schade) mogen echter niet uit het oog verloren worden. Indien bijvoorbeeld op grond van het Nederlandse recht een bepaalde regeling (die bijvoorbeeld dient ter omzetting van een EG-richtlijn) geen rechten aan particulieren toekent, terwijl op grond van het Europese recht dit wel het geval is, dan dienen de bevoegde nationale autoriteiten voorrang te geven aan het Europese recht. In sommige gevallen kan dan de conclusie gerechtvaardigd zijn dat de Europese Francovichaansprakelijkheid wel verdergaat dan het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsregime. [38]
Nederlandse rechters hebben in het verleden reeds geanticipeerd op de uitkomst van het arrest Konle. In de zaak Lubsen [39] had de gemeente Abcoude geen toepassing gegeven aan een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling. Voor de aansprakelijkheid van de gemeente verwees de Rechtbank Utrecht direct naar het Francovicharrest. In de zaak Acciardi [40] werd de gemeente Amsterdam schadeplichtig gehouden, omdat zij geen rechtstreeks toepasselijke bepalingen uit een EG-verordening had toegepast. De Rechtbank Amsterdam baseerde in deze zaak de aansprakelijkheid van de gemeente op het bekende Nederlandse Hoffmann La Roche-arrest.
De twee Nederlandse rechters komen tot hetzelfde resultaat, maar hanteren daarvoor een verschillende benaderingswijze. De Utrechtse rechter verwijst direct naar het Nederlands recht, de Amsterdamse rechter gebruik argumentatie ontleend aan jurisprudentie van Hollandse bodem. In de zaak Konle krijgen beide rechters (gedeeltelijk) hun gelijk voor hun benaderingswijze. Op grond van het EG-recht zijn lidstaten immers gehouden de schade aan particulieren te vergoeden die ontstaan is door een schending van het EG-recht door een decentrale overheid (zie het beroep van de Utrechtse rechtbank op Francovich). Het is echter aan het nationale recht om te bepalen tegen welke overheidsinstantie de schadeclaim gericht moet worden, en dat is in het Nederlands recht de (decentrale) overheidsinstantie die de schade veroorzaakt heeft (zie het beroep van de Amsterdamse rechtbank op de Nederlandse rechtspraak inzake overheidsaansprakelijkheid). Een volledige argumentatie voor de decentrale overheidsaansprakelijkheid in zowel Lubsen als Acciardi zou in ieder geval een argumentatie geweest zijn die de uitgangspunten van de Europese jurisprudentie combineerde met die van de Nederlandse rechtspraak.
Dubbele aansprakelijkheid van de centrale overheid en de decentrale overheid?
Uit de zaak Konle vloeit duidelijk voort dat voor een enkele schending van het EG-recht tegelijkertijd geen dubbele aansprakelijkheid van de centrale overheid en van de decentrale overheid hoeft te bestaan. Uit de Nederlandse jurisprudentie in de zaken Lubsen en Acciardi blijkt echter dat een dubbele aansprakelijkheid wel kan voorkomen in de praktijk. In de Nederlandse rechtspraktijk van medebewind, waarbij de centrale overheid wetgeving vaststelt die de decentrale overheden moeten uitvoeren, kunnen zeer goed 'dubbele schendingen' voorkomen: de formele wetgever stelt met het EG-recht strijdige wetgeving vast die vervolgens toegepast (of gehandhaafd wordt) door de bevoegde bestuursorganen van decentrale overheden. De dubbele schending leidt in dat geval wel tot een dubbele aansprakelijkheid, omdat er twee onrechtmatige overheidshandelingen te onderscheiden zijn (bijvoorbeeld onrechtmatige wetgeving en een beschikking gebaseerd op deze wetgeving). In de zaak Lubsen paste de gemeente Abcoude wetgeving toe die in strijd was met een rechtstreeks werkende bepaling uit Richtlijn 79/7 [41] en in de zaak Acciardi paste de gemeente Amsterdam met Verordening 1408/71 [42] strijdige wetgeving toe.
Deze dubbele schending en aansprakelijkheid geeft aanleiding tot twee vragen. In de eerste plaats moet nagegaan worden hoever het communautaire overheidsaansprakelijkheidsregime reikt. In het arrest Francovich stond een te late omzetting van een EG-richtlijn ter discussie. In de zaak Brasserie du Pêcheur ging het om nationale wetgeving die op gespannen voet stond met de verdragsbepalingen inzake het vrije verkeer; dit is vergelijkbaar met de zaak Konle, waarin regelgeving van een deelstaat die in strijd was met de regels van het vrije kapitaal verkeer in het geding was. Kunnen nu beschikkingen, zoals vergunningen, en feitelijke handelingen onder het communautaire aansprakelijkheidsregime vallen? In Brasserie du Pêcheur [43] stelde het Hof duidelijk dat dit regime van toepassing is op alle gevallen van schending van Gemeenschapsrecht. Ook bij schending van rechtstreeks werkende bepalingen van Gemeenschapsrecht kan een lidstaat schadeplichtig worden volgens het Hof, omdat het recht op schadevergoeding beschouwd moet worden als
het noodzakelijk corrollarium van de rechtstreekse werking die is toegekend aan gemeenschapsbepalingen waarvan de schending de schade heeft veroorzaakt. [44] Het Hof heeft dan ook in verschillende casusposities schadeplichtigheid van de lidstaten aanvaard: inhoudelijk incorrecte omzetting, [45] schending van een rechtstreeks werkende verdragsbepaling door een (decentrale) wetgever [46] en schending van een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling door de administratie. [47] Wanneer (decentrale) overheidsinstanties een beschikking, zoals een vergunning, in strijd met het EG-recht vaststellen of wanneer hun feitelijke handelingen op gespannen voet staan met het Gemeenschapsrecht, kunnen zij dus schadeplichtig worden.
In de tweede plaats rijst de vraag naar de onderlinge verhouding tussen de centrale overheid en de decentrale overheid, indien laatstgenoemde instantie onrechtmatige wetgeving afkomstig van de eerst genoemde instantie toepast. Welke overheid dient uiteindelijk de schade te betalen? Bestaan er met andere woorden mogelijkheden van regres?
Aangezien het EG-recht slechts eist dat de particulier zijn schade vergoed krijgt, is het op grond van dit recht niet van belang welk overheidsorgaan uiteindelijk de financiële lasten van deze schadevergoeding draagt. De regresmogelijkheden zijn aangelegenheden, waar het nationale recht over beslist. [48] In het Nederlands recht bestaat geen algemene regeling die het regres van een decentrale overheid op de centrale overheid regelt, indien deze laatstgenoemde instantie met haar onrechtmatige wetgeving de eerstgenoemde instantie op het verkeerde been heeft gezet. De Amsterdamse rechter in de zaak Acciardi heeft echter wel een duidelijk antwoord op de vraag naar de regresmogelijkheid van de decentrale overheid op de centrale overheid gegeven. Volgens hem pleegde het Rijk ten opzichte van de gemeente een onrechtmatige daad. Volgens de Rechtbank Amsterdam bestaat er een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die het Rijk verbiedt wetgeving vast te stellen die gemeenten verplicht onrechtmatig te handelen. De jurisprudentie van de Hoge Raad over de verhouding tussen het Rijk en de decentrale overheden [49] is echter te onduidelijk om vast te stellen of deze opvatting van de rechtbank in overeenstemming is met de algemene lijn uit deze jurisprudentie. In de literatuur wordt de opvatting verdedigd dat decentrale overheden (in ieder geval gedeeltelijk) de schade op de centrale overheid moeten verhalen, ingeval van met het EG-recht strijdige wetgeving. [50] Om aan alle rechtsonzekerheid een einde te maken verdient het mijns ziens aanbeveling om een wettelijke regeling van regres voor decentrale overheden op de centrale overheid in het leven te roepen. [51]
De preventieve werking van decentrale gemeenschapstrouw
De omstandigheid dat twee (of meer) overheidsinstanties bevoegd zijn voor de implementatie van het EG-recht, hoeft overigens niet altijd te leiden tot dubbele aansprakelijkheid. Uit de zaak Brinkmann [52] blijkt dat, indien een uitvoerende overheidsinstantie zijn plichten uit het beginsel van Gemeenschapstrouw van artikel 10 EG (ex artikel 5 EG-verdrag) nakomt, juist aansprakelijkheid voorkomen kan worden. In deze zaak had de Deense wetgever te laat een EG-richtlijn omgezet. De bevoegde Deense belastingautoriteit paste echter de rechtstreeks werkende bepaling uit de te late omzette richtlijn toe en voorkwam op deze wijze schade die had kunnen voortvloeien uit het falende implementatiebeleid van de nationale wetgever. Het Hof oordeelde in het arrest Brinkmann dat er geen causaal verband tussen de schade van het betrokken bedrijf en de te late omzetting van de richtlijn bestond, omdat in casu de richtlijnbepaling door de administratie was toegepast. Decentrale overheden kunnen derhalve door toepassing te geven aan het arrest Fratelli Costanzo (bijvoorbeeld door een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling uit te voeren in plaats van daarmee conflicterende nationale wetgeving) in de praktijk de problemen van het arrest Francovich voorkomen die door het falen van de nationale wetgever (bijvoorbeeld in geval van te late omzetting) dreigen te ontstaan.
In de zaak Brinkmann constateerde het Hof dat de bevoegde Deense belastingautoriteit een onjuiste interpretatie van de rechtstreekse werkende richtlijnbepaling had gehanteerd. Er was echter sprake van een verschoonbare rechtsdwaling, zodat de lidstaat Denemarken niet aansprakelijk werd gesteld. [53] Uit hetgeen hierboven is gesteld over het assimilatiebeginsel van het arrest Brasserie du Pêcheur en het Nederlandse overheidsaansprakelijkheidsrecht volgt dat een dergelijke situatie zich niet in Nederland kan voordoen. Door de vergaande jurisprudentie van de Nederlandse rechter geldt voor overheden, wanneer zij zowel het nationale als het Europese recht schenden, een aansprakelijkheidsregime dat dicht in de buurt komt van risicoaansprakelijkheid. Wanneer derhalve een decentrale overheid een rechtstreeks werkende richtlijnbepaling te goede trouw toepast en daarbij uitgaat van een onjuiste interpretatie, is er sprake van dubbele aansprakelijkheid: het Rijk vanwege bijvoorbeeld te late omzetting en de decentrale overheid vanwege de incorrecte toepassing van het EG-recht. In dergelijke gevallen gaat "de exceptie van de verschoonbare rechtsdwaling uit Brinkmann" dus niet op.
Slot
De zaak Konle maakt niet alleen duidelijk dat het EG-recht betrekking heeft op onderwerpen die op het eerst gezicht alleen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren, maar roept ook meer vragen op dan hij beantwoordt. Vallen bepalingen uit nationale ruimtelijke ordeningswetgeving als de vereiste van een bouwvergunning en de voorschriften uit een ruimtelijke ordeningsplan onder de verdragsbepaling inzake de vrijheid van vestiging? Kunnen dergelijke nationale bepalingen profiteren van de nieuwe Rule of Reason die betrekking heeft op de belangen van ruimtelijke ordening? Gezien deze vragen is het wenselijk dat het Hof in zijn jurisprudentie uiteenzet in hoeverre nationale wettelijke bepalingen met betrekking tot ruimtelijke ordening geoorloofd zijn tegen de achtergrond van de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging. Bevoegde nationale rechters, zoals de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, zouden bijvoorbeeld hierover prejudiciële vragen kunnen stellen.
Gemeenten die een ruimtelijke ordeningsplan opstellen of een bouwvergunning verlenen, verkeren door het arrest Konle in onzekerheid. De eventuele toepasselijkheid van artikel 43 EG (ex artikel 52 EG-verdrag) zal er in ieder geval wel toe leiden dat gemeenten bij de vaststelling van hun ruimtelijke ordeningsplannen een afweging dienen te maken tussen het belang van de optimale benutting van schaarse ruimte enerzijds en het economisch belang van het vrije verkeer anderzijds. Zij zullen hun ruimtelijke ordeningsbeleid kritisch moeten doorlichten, en vooral nagegaan in hoeverre het beleid gezien de afweging tussen deze twee belangen proportioneel is. Daarbij zullen bepalingen uit een ruimtelijk ordeningsplan die bedrijven uit een bepaalde gemeente bevoordelen boven andere bedrijven, zeer waarschijnlijk de toets aan het EG-recht niet doorstaan.
Uit de principes die het Hof uiteengezet heeft in de zaak Konle, volgt dat op basis van het een-tweetje tussen het Nederlandse en Europese recht decentrale overheden bij onrechtmatig ruimtelijk ordeningsbeleid tevens schadeplicht kunnen worden. Dit geldt uiteraard ook, wanneer decentrale overheden andere handelingen in strijd met het EG-recht verrichten. Aan het niet in acht nemen van de Europese verplichtingen, is voor decentrale overheden dus een prijskaartje verbonden.
Het assimilatiebeginsel, zoals het Hof dat hanteert bij de Francovichaansprakelijkheid, leidt overigens tot verschillen in rechtsbescherming in de lidstaten. De lidstaten bepalen zelf immers of hun overheden onder verdergaande voorwaarden dan vastgesteld in het arrest Brasserie du Pêcheur aansprakelijk zijn. Slechts stap voor stap zullen nationale aangelegenheden als ruimtelijke ordening en binnenlands bestuur communautair worden door de jurisprudentie van het Hof.
Noten
[1] Zie bijvoorbeeld zaak 305/87, Commissie tegen Griekenland, Jur. 1989, p. 1461.
[2] Zie bijvoorbeeld gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jur. 1984, p. 377.
[3] Gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur, Jur. 1996, p. I-1029.
[4] Gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich, Jur. 1991, p. I-5357.
[5] Zie bijvoorbeeld Kapteyn/VerLoren van Themaat,
Introduction to the Law of the European Communities, derde druk, Londen, 1998, p. 588 en 589.
[6] Zaak 20/87, Gauchard, Jur. 1987, p. 4879.
[7] Zie recentelijk nog voor een vergelijkbaar oordeel van het Hof met betrekking tot een interne situatie bij de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van vestiging (en inzake het vrij verkeer van diensten) zaak C-108/98, RI.SAN, 9 september 1999, n.n.g.
[8] Zie bijvoorbeeld zaak 36/74, Walrave-Koch, Jur. 1974, p. 1405.
[9] Zaak C-55/94, Gebhard, Jur. 1995, p. I-4165.
[10] Gevoegde zaken C-267/91 en 268/91, Keck, Jur. 1993, p. I-6097.
[11] Zo deden de Nederlandse en de Britse regering in zaak C-384/93, Alpine Investments, Jur. 1995, p. I-1141, in het kader van de verdragsbepalingen inzake het vrije dienstenverkeer tevergeefs een beroep op het Keck-arrest.
[12] Zaak C-305/87, Commissie tegen Griekenland, Jur. 1989, p. 1461.
[13] Zie overweging 15 van de Conclusie van de A-G in zaak C-302/97, Konle, n.n.g.
[14] Zaak C-212/97, Centros, 9 maart 1999, n.n.g.
[15] Zaak C-224/97, Ciola, 29 april 1999, n.n.g.
[16] Zaak C-255/97, Pfeiffer Großhandel,11 mei 1999, n.n.g. Het Hof achtte uiteindelijk de beperking van het nationale verbod gerechtvaardigd vanwege dwingende redenen van algemeen belang verband houdend met de bescherming van de industriële en commerciële eigendom.
[17] P.J.J. van Buuren, Ch. Backes en A.A.J. de Gier,
Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer, 1996,p. 6.
[18] Zie bijvoorbeeld rechtsoverweging 37 van zaak C-55/94, Gebhard, Jur. 1995, p. I-4165.
[19] Officieel: Richtlijn 92/43 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb. 1992 L206/7.
[20] Zie bijvoorbeeld rechtsoverweging 17 van zaak 79/85, Segers, Jur. 1986, p. 2375.
[21] Zie bijvoorbeeld zaak C-29/95, Pastoors, Jur. 1997, p. I-285 en recentelijk nog zaak C-212/97, Centros, 9 maart 1999, n.n.g.
[22] Richtlijn 85/337 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb. 1985 L175/40.
[24] Zaak 103/88, Fratelli Costanzo, Jur. 1989, p. 1839.
[25] Daarnaast blijkt uit gevoegde zaken 227-230/85, Commissie tegen België, Jur. 1988. p. I-1, dat de centrale overheid zich bij niet-nakoming van EG-rechtelijke verplichtingen er niet op kan beroepen dat de uitvoering van deze verplichtingen behoort tot de bevoegdheden van de decentrale overheden.
[26] Enkele auteurs namen het standpunt in dat de "Francovichaansprakelijkheid" niet van toepassing was op de decentrale overheden. Zie D. Arts,
Het Francovich-arrest in zijn toepassing in de Belgische rechtsorde, Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht, 1993, p. 508 en B.H. ter Kuile,
De invloed van Francovich op Nederlandse wetgeving en bestuur, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 1992, p. 120
[27] Gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich, Jur. 1991, p. I-5357.
[28] Gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Brasserie du Pêcheur, Jur. 1996, p. I-1029.
[29] Zie voorts het commentaar op de internetsite
Francovich Follow-Up. A Survey of Cases on State Liability for Breach of European Community Law, opgezet door G. Betlem en B. Schoißwohl, http://www.unimaas.nl/~egmilieu/dossier/fran3.htm#konle.
[30] Zie J.W. van de Gronden, De Implementatie van het EG-milieurecht door Nederlandse decentrale overheden, Deventer, 1998, p. 396-398.
[31] Zie J.W. van de Gronden, a.w., p. 396.
[32] Zaak 33/76, Comet, Jur. 1976, p. 1989 en zaak 45/76, Comet, Jur. 1976, p. 2043.
[33] Zie zaak 96/81, Commissie tegen Nederland IMP (Zwemwaterrichtlijn), Jur. 1982, p. 1791 en zaak 97/81, Commissie tegen Nederland IMP (Drinkwaterrichtlijn), Jur. 1982 , p. 1819.
[34] Zie bijvoorbeeld HR 31 mei 1991, Van Gog tegen Nederweert, NJ 1993, m.nt. Van der Brunner; Hof Den Bosch 14 december 1994, gemeente Deurne tegen Kuunders, NJ 1995, nr. 587 en Rb. Den Haag 2 december 1996, ICI Holland tegen GS Zuid-Holland, Jurisprudentie Bestuursrecht 1997, nr.35.
[35] Zie bijvoorbeeld HR 26 september 1986, Hoffmann-La Roche, NJ 1987, nr. 253, m.nt. Scheltema.
[36] Zie Bijvoorbeeld HR 31 mei 1991, Van Gog tegen Nederweert, NJ 1993, m.nt. Van der Brunner.
[37] Zie R.J.G.M. Widdershoven, Aansprakelijkheid van decentrale overheden voor schending van het EG-recht, Regelmaat 1997, p. 89 en 90 en J.W. van de Gronden, a.w., p. 406-412 . Vergelijk in dit verband ook B. Hessel en K.J.M. Mortelmans,
Het recht van de Europese Gemeenschappen en de decentrale overheden in Nederland, Deventer, 1997, p. 123-125 en J.H. Jans, R. de Lange, S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven,
Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen, 1999, p. 126-130
[38] Zie hierover J.W. van de Gronden, a.w., p. 408-412.
[39] Rb. Utrecht 25 oktober 1995, Lubsen, Jurisprudentie Bestuursrecht 1996, nr. 305, m.nt. Lefevere, Rawb 1996, nr. 24, m.nt. De Lange.
[40] Rb. Amsterdam 11 september 1996, Acciardi, Jurisprudentie Bestuursrecht 1996, nr. 237.
[41] Richtlijn 79/9 betreffende de geleidelijke tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen op het gebeid van sociale zekerheid, Pb. 1979 L6/24.
[42] Verordening 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, Pb. 1971 L149/2.
[43] Zie in dit verband ook rechtsoverweging 38 van zaak C-392/93, British Telecommunications, Jur. 1996, p. I-1631.
[44] Zie rechtsoverweging 22 van het arrest Brasserie du Pêcheur.
[45] Zie bijvoorbeeld de reeds aangehaalde zaak British Telecommunications en zaak C-66/95, Sutton, Jur. 1997, p. I-2163.
[46] Zie het arrest Brasserie du Pêcheur en de zaak Konle.
[47] Zie zaak C-5/94, Hedley Lomas, Jur. 1996, p. I-2553 en zaak C-127/95, Norbrook, Jur. 1998, p. I-1531.
[48] Zie ook R.J.G.M. Widdershoven, a.w., p. 94 en M. Claes,
Overheidsaansprakelijkheid van de Staat wegens schending van het gemeenschapsrecht, Jurisprudentie Bestuursrecht 1996, p. 977.
[49] Zie in dit verband HR 16 juni 1950, Tak/Van der Bor, NJ 1951, nr. 653, m.nt. Veegens, HR 25 september 1992, Staat/Rotterdam, AB 1993, nr. 131, m.nt. Van der Meulen en HR 5 februari 1993, Welzijnsconvenant Rotterdam, AB 1993, nr. 239, m.nt. Van der Burg.
[50] Zie de noot van R.L. de Lange bij Rb. Amsterdam 11 september 1996, Acciardi, in Rawb 1997, nr. 23, en R.J.G.M. Widdershoven, a.w., p. 94 en 95.
[51] Zie J.W. van de Gronden, a.w., p. 414-417 en p. 510 en 511.
[52] Zaak C-319/96, Brinkmann, Jur. 1998, p. I-5255. Dit arrest is door S.F. Blockmans besproken in NTER 1999, p. 131 e.v.
[53] Zie hierover S.F. Blockmans, NTER 1999, p. 134 en 135.