Terra e Direitos em Águas Turbulentas

Conflitos socio-ambientais no Brasil e na Colômbia

Editores
Tim Boekhout van Solinge
Sérgio Sauer
Irene Vélez-Torres
Babette Berrocal Vargas-van den Brink

This study was financially supported by:

•NWO-WOTRO - Programme Conflict and Cooperation Over Natural Resources in Developing Countries (CoCooN), The Netherlands

•Utrecht University Fund

•KF Hein Fund

© 2016 | Utrecht University, Lands and Rights in Troubled Waters (LAR)

ISBN 978-94-9221-040-1

Published in Utrecht, The Netherlands by Utrecht University, Lands and Rights in Troubled Waters (LAR).

Translation by:

Dermeval de Sena Aires J.

Pictures taken by:

Gilson Rêgo, Commissão Pastoral da Terra, Santarém Pará Brasil.

Sjoerd van Grootheest, Colombia.

Layout by: Klaartje Hoeberechts, School of Law, Utrecht University, The Netherlands.

Printing and distribution by: Xsebra B.V., The Netherlands.

“O livro que você tem em suas mãos combina a perspectiva de pesquisas, análises e trabalhos territoriais de pessoas de todo o mundo empenhados em contribuir para a construção da justiça ambiental. A aplicação de novas metodologias de trabalho e narrativas para a compreensão do conflito social e ambiental, permite encontrar neste livro tanto informações quanto análises sobre questões de primeira importância global, como guias para a continuidade da investigação científica e política na dimensão ambiental.”

Danilo Urrea

CENSAT Agua Viva - Amigos de la Tierra Colombia

“Environmental justice has become a key issue in critical social sciences today and will become even more so in the near future, and critical environmental, legal, conflict and human rights studies done in interrelated manner is central to this. This book provides one of the most original thoughts, theoretically and empirically, in this regard. It is a brilliant book that should be read by all engaged academics, activists and policymakers concerned about social justice.”

Saturnino M. Borras Jr

Professor of Agrarian Studies, International Institute of Social Studies (ISS), The Hague

“For whom does the (criminal) justice system work? This book explores this question in the context of conflicts over natural resources and related human rights violations in Brazil and Colombia. A recommended reading for all those interested in multidisciplinary approaches and collaborative research efforts.”

Sofía Monsalve Suárez

Secretary General, FIAN International

Sumário

A criminologia verde e o estudo dos conflitos ligados à terra e às águas

Tim Boekhout van Solinge

1.Introdução: Terras e Direitos em Águas Turbulentas (LAR)

2.CoCooN: Projetos Integrados Inovadores em Recursos Naturais, Conflito e Cooperação

3.Breve histórico do consórcio Terras e Direitos em Águas Turbulentas (LAR)

4.Definição do problema e perguntas de pesquisa

5.Os recursos naturais e a criminologia (verde)

6.Os contornos deste livro

Cultivo da soja e conflitos por terra na região de Santarém, Pará

Sérgio Sauer & Pedro Sérgio Vieira Martins

1.Introdução

2.Fronteiras: expressões das agroestratégias ou da economia do agronegócio

3.Expansão da soja na Amazônia: o caso de Santarém

4.Lavouras de soja e conflitos pela terra e pelo território em Santarém

5.Conclusão

Rotas de acesso aos direitos étnico-territoriais: O caso das comunidades negras do Alto Cauca na Colômbia

Daniel Varela Corredor, Irene Vélez-Torres & Juan Carlos Morales

1.Introdução

2.Os cenários de estudo

3.O caso de El Hormiguero

4.O caso de La Toma

5.O caso do Conselho Comunitário Camponês Palenque Monte Oscuro

6.Conclusões

Resíduos de glifosato e ampa em fontes naturais de água e limites regulatórios para avaliar a contaminação no Brasil e na Colômbia

Carlos José Sousa Passos, Carlos Martin Infante Córdoba, Nayara Luiz Pires, Bruna Maria da Silva Caldas, Irene Vélez-Torres, Luz Edith Barba Ho & Camilo Hernán Cruz Vélez

1.Introdução geral

2.Metodologia

3.Resultados sobre a presença de resíduos agroquímicos

4.Situação regulamentar sobre agrotóxicos

5.Conclusões e recomendações

Uma perspectiva de negócios e direitos humanos para os conflitos ligados a mudanças no uso da terra no Brasil e na Colômbia

Liesbeth Enneking & Kinanya Pijl

1.Introdução

2.Responsabilidade Social Corporativa internacional

3.Negócios e Direitos Humanos

4.Conflitos ligados a mudanças no uso da terra: dois estudos de caso

5.O papel potencial dos Princípios Orientadores em conflitos ligados a mudanças no uso da terra

6.Conclusão e alguns desenvolvimentos promissores

A criminologia verde e o estudo dos conflitos ligados à terra e às águas

Tim Boekhout van Solinge

1.Introdução: Terras e Direitos em Águas Turbulentas (LAR)

Este livro é fruto de um inovador projeto de pesquisa financiado pela Organização para a Pesquisa Científica (NWO) da Holanda. Em 2010, a NWO iniciou um programa de pesquisa com duração de cinco anos, com enfoque em recursos naturais e conflitos, intitulado Conflict and Cooperation over Natural Resources (CoCooN). Um elemento inovador desse programa de pesquisa foi a formação de parcerias entre organizações acadêmicas e ONGs do Norte e do Sul do globo.

Uma das parcerias internacionais selecionadas para financiar o programa CoCooN da NWO foi formada por um consórcio interdisciplinar de universidades e ONGs do Brasil, da Colômbia e da Holanda. Esse consórcio operou com o nome de Lands and Rights in Troubled Waters (LAR) – Terras e Direitos em Águas Turbulentas. Entre 2010 e 2015, uma ou duas pessoas das seguintes quatro universidades e quatro ONGs estiveram envolvidas no consórcio LAR.

•CENSAT Aqua Viva - Amigos de la Tierra Colombia, Bogotá, Colômbia;

•CPT: Comissão Pastoral da Terra, Santarém, Brasil;

•FIAN International / FIAN Colombia, Heidelberg / Amsterdã, Bogotá;

•Terra de Direitos, Santarém, Brasil;

•UnB: Universidade de Brasília, Brasília, Brasil (Sociologia, Biologia);

•UNC: Universidade Nacional da Colômbia, Bogotá, Colômbia (Sociologia, Antropologia);

•Univalle: Universidad del Valle, Cali, Colômbia (Escola de Engenharia dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente, Engenharia Sanitária e Ambiental / Química Ambiental);

•UU: Universidade de Utrecht, Utrecht, Holanda (Criminologia Verde, Negócios e Direitos Humanos, Coordenação Geral).

O consórcio LAR teve como enfoques as condições, a natureza e os efeitos de mudanças no uso da terra e conflitos por recursos naturais em duas áreas geográficas:

•No Brasil: O oeste do estado do Pará, na Bacia do Rio Tapajós e ao seu redor, próximo à cidade de Santarém (Baixo Amazonas);

•Na Colômbia: O norte do Vale do Rio Cauca, próximo à cidade de (Santiago de) Cali. Essa área está localizada entre duas cadeias de montanhas dos Andes (Sudoeste da Colômbia).

O nome Lands and Rights in Troubled Waters (LAR) – ‘Terras e Direitos em Águas Turbulentas’ – refere-se bem ao que está em jogo: em ambas as áreas pesquisadas no Brasil e na Colômbia, as terras e os direitos humanos estão literalmente em águas turbulentas. O uso metafórico da expressão ‘águas turbulentas’ foi escolhido porque nas duas áreas em estudo, existem conflitos ligados não apenas à terra, mas também à água. Isso pode se referir à diminuição da água disponível, ou à diminuição da quantidade de água limpa disponível. O nome LAR também foi escolhido por se referir ao fato de que os conflitos ligados aos recursos naturais fazem com que os lares sejam deixados e perdidos.

As duas áreas, no Brasil e na Colômbia, possuem uma longa história de ocupação humana e exploração dos recursos naturais. Antes, o ouro e a borracha atraíram comerciantes de diferentes direções. Hoje, a abundância de recursos naturais continua atraindo atores econômicos nacionais e internacionais. Em ambas as áreas, houve um aumento considerável na demanda não apenas pelos recursos das minas, a exemplo do ouro, mas também por recursos da terra e da água, cuja exploração econômica tem outros mercados no exterior como seu destino final.

Os processos de mudança no uso da terra nas duas regiões estão estreitamente ligados à expansão das monoculturas da cana de açúcar, no caso colombiano, e da soja, no caso brasileiro; ao aumento do desmatamento e da exploração comercial de recursos minerais em grande escala; e à execução de megaprojetos para o uso dos recursos hídricos. Em ambas as áreas, diferentes conflitos surgiram em torno da exploração dos recursos naturais, não apenas ligados à terra e aos direitos à terra, mas também ligados à água (poluição).

Uma característica dos diferentes conflitos em torno dos recursos naturais nessas duas áreas geográficas no Brasil e na Colômbia está nas relações assimétricas de poder entre as principais partes interessadas: comunidades, instituições e atores privados. As comunidades das áreas rurais e de florestas, onde o controle governamental é fraco ou ausente, são relativamente fracas quando comparadas aos atores privados mais poderosos, como os grandes proprietários de terras, o agronegócio e, às vezes, empresas multinacionais. Esses atores privados detêm recursos financeiros muito maiores, reforçados por ligações e pelo apoio político, e por um maior conhecimento das formas de acesso aos procedimentos burocráticos, não raramente combinados com a possibilidade do emprego da violência (pelas armas).

A exploração de alguns recursos naturais nessas duas áreas ocorre em um contexto de globalização, uma vez que as commodities nelas extraídas ou produzidas destinam-se parcialmente à exportação. Considerada dessa maneira, a globalização tem como resultado o que John Ruggie, Representante Especial da ONU para Negócios e Direitos Humanos, descreveu como lacunas de governança: “entre o escopo e o impacto de forças e atores econômicos, e a capacidade que as sociedades têm de administrar suas consequências adversas. Essas lacunas de governança geram um ambiente permissivo para atos ilícitos por companhias de todos os tipos, sem que haja a punição e a reparação adequadas (Ruggie 2008: 189).

A Universidade de Utrecht (UU) atuou como organização coordenadora do consórcio LAR. O coordenador do consórcio e autor deste capítulo trabalhou na Universidade de Utrecht como professor e pesquisador em criminologia, especializando-se no campo da criminologia verde. Isso significa que, em termos conceituais, a criminologia verde se tornou o guarda-chuva sob o qual as diferentes atividades do consórcio LAR se desenvolveram. Como será explicado em detalhe mais adiante neste capítulo, essa perspectiva criminológica verde implica que uma parte substancial das atividades se destina a identificar os danos sociais e ambientais que ocorrem nas duas regiões estudadas. Uma meta simultânea é a de reduzir esses danos socioambientais, por exemplo, aprimorando o Estado de Direito e facilitando o acesso à justiça pelas comunidades que estão reclamando os seus direitos.

2.CoCooN: Projetos Integrados Inovadores em Recursos Naturais, Conflito e Cooperação

O programa CoCooN é parte da divisão WOTRO, um ramo da NWO cujo enfoque específico é o uso da pesquisa científica para o desenvolvimento no Sul do globo. Uma característica inovadora do programa CoCooN é que ele apenas financia os assim-chamados Projetos Integrados (PIs). Como resultado, acadêmicos e não acadêmicos do Sul e do Norte se uniram na forma de consórcios. Sete consórcios, no total, foram selecionados para receber recursos, e cada um deles se propôs a investigar conflitos ligados aos recursos naturais em pelo menos dois países do Sul do globo.¹

Em termos ideais, um Projeto Integrado do programa CoCooN busca reduzir conflitos em torno dos recursos naturais. No entanto, não se pode concluir automaticamente que os conflitos são sempre negativos ou ‘ruins’. Os conflitos também podem servir como motores de mudanças de longo prazo e de novas colaborações. Muitos grandes passos na história política e na democracia (por exemplo, as revoluções) ocorreram após protestos e conflitos. Assim, os conflitos parecem ser às vezes uma pré-condição para a mudança e a prática da colaboração. Um dos objetivos científicos gerais do programa CoCooN é, portanto, conhecer mais a respeito da dinâmica dos conflitos e cooperações no campo dos recursos naturais.

A produção de novos conhecimentos científicos não é o único objetivo do programa CoCooN. Como ele é parte de um ramo da NWO, o WOTRO, o desenvolvimento também é definido como uma de suas metas explícitas. Por sua vez, a terceira meta do programa CoCooN é a capacitação de comunidades ONGs, instituições acadêmicas e outros atores. O programa CoCooN considera que a inovação nas políticas e práticas é um elemento vital para se alcançar a mudança social. “É preciso haver novos conhecimentos a respeito do conflito e da cooperação, mas os conhecimentos existentes também precisam ser usados de modo mais eficaz. Isso requer melhorias no acesso e na disseminação do conhecimento disponível, o que só poderá acontecer se as partes envolvidas receberem uma capacitação suficiente”.²

Assim, os três objetivos específicos do programa CoCooN podem ser distinguidos da seguinte forma:

1)Conhecimento, pesquisa e inovação: produção de pesquisa científica de alta qualidade (publicações);

2)Desenvolvimento: contribuir ao desenvolvimento nas áreas geográficas estudadas;

3)Capacitação: aprimorar capacidades em comunidades, ONGs, instituições acadêmicas e outras organizações.

O processo de financiamento do programa CoCooN ocorreu em diversos estágios, assim como é comum nos processos de financiamento da NWO. No primeiro estágio em 2009, os candidatos apresentaram breves propostas conceituais, que passaram por uma seleção para chegarem ao segundo estágio. As candidaturas selecionadas foram então convidadas a redigir uma proposta de projeto mais elaborada. Em preparação para essa proposta mais ampla, a NWO financiou a organização de seminários, combinados com visitas de campo, às áreas geográficas escolhidas por cada consórcio. Após esses seminários (no início de 2010), as propostas amplas foram apresentadas, e a maioria dos projetos selecionados pelo projeto CoCooN iniciaram no final de 2010. Em 2013, após uma revisão intermediária pela NWO, foi possível candidatar-se para receber recursos adicionais com uma proposta de suplementação. Essa proposta de suplementação permitia adicionar um terceiro país como estudo de caso, ou então novas atividades nos dois países nos quais o consórcio já estava atuando (este foi o curso de ação seguido pelo consórcio LAR). A conclusão dos sete projetos do programa CoCooN ocorreu no final de 2015 / início de 2016.

3.Breve histórico do consórcio Terras e Direitos em Águas Turbulentas (LAR)

O lançamento do programa CoCooN pela NWO em 2009 possibilitou uma boa inserção para a pesquisa criminológica verde realizada na Universidade de Utrecht (vide Boekhout van Solinge 2014a). Valendo-se das suas redes e contatos, a UU encontrou parceiros na academia e em ONGs na Colômbia e no Brasil para formar um consórcio e candidatar-se aos recursos da NWO. Após ser escolhido na primeira rodada da seleção, o consórcio LAR recebeu recursos para organizar seminários no Brasil e na Colômbia, a fim de se preparar para a proposta final.

Em fevereiro de 2010, o consórcio organizou esses seminários preparatórios, reuniões e visitas de campo na Colômbia e no Brasil. Na Colômbia, essas atividades ocorreram na cidade de Cali e em seus arredores; no Brasil, elas ocorreram na cidade de Santarém e imediações. As reuniões com acadêmicos, ONGs, representantes comunitários e decisores de políticas públicas esclareceram quais conflitos pelos recursos naturais estavam ocorrendo nessas áreas. Um pedido claro das comunidades era como obter acesso à justiça, por exemplo, por meio de instituições estatais ou atores estatais confiáveis. Na elaboração do projeto LAR, foi importante conhecer esses pedidos locais ou regionais, de modo que o projeto pudesse ser ‘movido pelas demandas’ locais ou regionais.

Após os seminários e reuniões no Brasil e na Colômbia, o consórcio redigiu uma proposta ampla incluindo as atividades dos seus parceiros acadêmicos e não acadêmicos (ONGs). Durante 2010, essa proposta foi aprovada, e o projeto iniciou assim em novembro de 2010. Em 2013, a proposta de suplementação do LAR, incluindo as suas novas atividades, também foi aprovada. O projeto durou oficialmente até novembro de 2015, e algumas das suas atividades só foram encerradas no início de 2016.

Duas mudanças significativas ocorreram após a aprovação da proposta de suplementação. Uma delas foi a chegada de uma nova parceira, a Univalle de Cali. Com a participação da Univalle, o consórcio LAR se tornou científica e conceitualmente mais completo e equilibrado. No período anterior, os impactos ambientas das mudanças no uso da terra só estavam sendo investigados no Brasil. Após a entrada da Univalle (Engenharia Sanitária e Ambiental / Química Ambiental), os impactos ambientais das mudanças no uso da terra também passaram a ser investigados na Colômbia. Por sua vez, a segunda mudança foi que a dimensão legal do consórcio LAR se tornou mais forte de duas formas. Uma delas foi que no Brasil, o papel da ONG Terra de Direito, especializada em aspectos legais do uso da terra, passou a ser mais ativo. E a segunda forma foi que os advogados da Universidade de Utrecht, especializados em negócios e direitos humanos, também se uniram ao consórcio. Nos anos recentes, o campo das normas internacionais ligadas a negócios e direitos humanos, e à responsabilidade social corporativa, tem expandido. A implementação dessas normas ainda precisa acontecer na prática, e será necessário mais tempo até que elas sejam plenamente implementadas. Assim, é importante que também o público na América Latina saiba da sua existência e conheça as reparações que podem ser feitas, e os caminhos que podem ser seguidos, em caso de seu descumprimento.

4.Definição do problema e perguntas de pesquisa

A Colômbia e o Brasil são países ricos em recursos naturais, cuja exploração inclui importantes atividades econômicas, em especial nas áreas rurais e de floresta que constituem o enfoque do consórcio LAR. Outra característica do Brasil e da Colômbia é a sua forte estratificação econômica: ambos os países estão entre os 20 países do mundo com mais alto coeficiente de Gini, que mede o nível de desigualdade econômica, sendo que a Colômbia tem o mais alto coeficiente de Gini da América do Sul. Como um problema específico adicional, a Colômbia possui um histórico de quatro décadas de conflitos internos e cerca de quatro milhões de pessoas internamente deslocadas, que equivalem a 8% da população colombiana (que tem um total de 50 milhões de habitantes em 2016). O Brasil, por sua vez, possui uma disparidade social ligeiramente menor e a sua classe média cresceu a ponto de abarcar aproximadamente a metade da população (de 208 milhões de pessoas em 2016). A despeito do perceptível avanço do Brasil em termos de redução da pobreza, os seus extremos econômicos ainda persistem. O país possui, por um lado, o maior número de bilionários da América do Sul, enquanto que, por outro, possui muitos milhões de camponeses sem terra.

Tanto no ambiente rural do Vale do Cauca na Colômbia, quanto na região de floresta do Vale do Tapajós no Brasil, as grandes disparidades econômicas são bastante presentes. Nas monoculturas do açúcar e da soja, respectivamente, o uso da terra é controlado em sua maior parte por latifundiários. As corporações (multinacionais) também são atores economicamente poderosos, que buscam e conseguem explorar recursos naturais, incluindo não apenas recursos da terra e da mineração, mas também a água (para monoculturas, mineração e geração de energia hidrelétrica). Essas áreas rurais e de floresta são majoritariamente habitadas por comunidades tradicionais de ancestralidade indígena, africana ou mestiça. Como foi explicado acima, o enfoque do consórcio LAR surgiu com base em demandas concretas apresentadas por comunidades que, no atual contexto de disputas por recursos naturais, incluindo recursos hídricos e terrestres, não conseguem fazer frente ao poder de negociação de fazendeiros e corporações multinacionais que detêm mais capital e, consequentemente, possuem melhores ligações políticas, e, não raramente, proteção armada.

Como resultado dessas disputas, confrontos e conflitos por recursos naturais no Vale do Cauca na Colômbia, e na Bacia do Tapajós no Brasil, as comunidades pobres e destituídas de poder político frequentemente saem perdendo. Tal situação gera um crescente número de casos de marginalização, violações de direitos humanos, criminalizações de protestos, deslocamentos forçados e moradias inseguras. As pessoas terminam deixando seus lares, às vezes de forma forçada, e, assim, as comunidades tradicionais desaparecem.

Em ambas as áreas, é fácil encontrar exemplos de situações nas quais os direitos de comunidades tradicionais (indígenas, afrodescendentes ou mestiças) não estão sendo reconhecidos, ou onde esses direitos existem no papel, mas não são respeitados na prática. Enquanto isso, pessoas como líderes de comunidades tradicionais ou indivíduos que reclamam os seus direitos têm sido criminalizadas. Pergunta-se, assim: em benefício de quem a justiça (penal) está trabalhando? Indagações quanto ao funcionamento do sistema de justiça penal, e o questionamento de se alguns indivíduos ou grupos estão sendo desproporcionalmente criminalizados - enquanto outros indivíduos ou grupos são desproporcionalmente eximidos de criminalização e de processos criminais de justiça - são elementos centrais da criminologia e, em especial, da criminologia crítica. Em relação a este campo, pode-se mencionar, por exemplo, a obra do criminólogo crítico holandês Louk Hulsman, que também vem sendo bastante estudada na América Latina.

Em adição à vitimização humana descrita acima, há também o dano ou vitimização não humana. Como já foi citado, em termos ecológicos, o Brasil e a Colômbia pertencem ao grupo dos 17 países mais diversificados do mundo. O Brasil é considerado o país de maior biodiversidade do mundo. A Colômbia é bem menor do que o Brasil; porém, por conta da variedade de sua paisagem (com dois oceanos e litorais, cadeias montanhosas Andinas e floresta tropical), a Colômbia é o país do mundo com a maior biodiversidade por quilômetro quadrado. As mudanças no uso da terra nessas duas áreas geográficas selecionadas pelo consórcio LAR levam, portanto, a danos e degradações ambientas, que resultam, inclusive, na diminuição da biodiversidade (Boekhout van Solinge & Kuijpers 2013: 201-202), uma vez que o impacto ambiental dos novos usos da terra, baseados em monoculturas, e nos investimentos e na exploração em grande escala, é muito maior do que o impacto do uso da terra mais tradicional por pequenas comunidades.

Instituições estatais, como as instituições do sistema de garantia da lei e do sistema de justiça (penal), que devem idealmente intervir para limitar crimes e danos, não estão devidamente presentes e operantes nessas áreas de enfoque geográfico. Quando essa presença existe, os políticos e instituições do Estado estão normalmente nas mãos de atores economicamente poderosos. Somada à corrupção generalizada e, não raramente, a conluios entre políticos e atores privados, tal situação tem como resultado a desconfiança em relação aos políticos, às instituições estatais e às autoridades oficiais por parte dos habitantes dessas áreas.

Considerando a ‘desigualdade de poderio’ entre as partes envolvidas, e com base nos pedidos apresentados pelas comunidades durante a etapa preparatória em fevereiro de 2010, a primeira fase do consórcio LAR adotou uma abordagem bottom-up (da base para o topo) com enfoque no nível das comunidades, estimulando sua organização interna, aumentando o seu conhecimento quanto aos seus direitos e às maneira de obter acesso às instituições ou aos atores estatais. Nos seus primeiros três anos, o consórcio trabalhou com duas perguntas centrais de pesquisa:

•Qual é a natureza e quais são os efeitos da mudança do uso da terra nas regiões das Bacias do Cauca (Colômbia) e do Tapajós (Brasil)?

•Como lidar com os conflitos e os danos sociais e ambientais causados por mudanças no uso da terra, de forma que o Estado de Direito e os direitos humanos das comunidades rurais locais sejam respeitados?

Essas duas perguntas centrais de pesquisa desmembraram-se nas seguintes perguntas subsidiárias:

•Qual é a natureza dos conflitos resultantes de mudanças no uso da terra nos dois casos estudados?

•Quem são os atores envolvidos, qual é a natureza do dano social e ambiental, e quem são as vítimas de violações de direitos humanos resultantes de mudanças no uso da terra?

•Qual é a situação legal relativa aos direitos e títulos fundiários, e como está ocorrendo a garantia da legislação e a implementação das políticas públicas?

•Quais estruturas internas de governança podem ser identificadas como fatores que contribuem para os conflitos ligados a mudanças no uso da terra em ambas as áreas?

•O que pode ser feito para prevenir esses conflitos, ou o seu agravamento, e como eles podem ser administrados em relação aos direitos humanos?

•Por fim, o que se pode aprender com o estudo desses dois casos para outros conflitos, no presente ou no futuro, ligados aos recursos naturais e ao uso da terra em outras áreas geográficas comparáveis?

Na (segunda) fase de acompanhamento, durante os anos de 2012 e 2013, o foco da atenção ascendeu do nível intracomunitário para o nível intercomunitário, passando a incentivar diálogos entre comunidades (étnicas) e a construir redes entre as comunidades. Essa mudança somou-se ao enfoque de aprimorar o acesso das comunidades a instituições governamentais ou indivíduos confiáveis (atores estatais e decisores políticos). Nesse sentido, no Brasil, o consórcio LAR trabalhou junto ao Ministério Público Federal e ao Ministério Público Estadual. E na Colômbia, onde essas instituições estatais são menos presentes e eficazes, facilitou acesso a instituições governamentais, organizando diálogos intersetoriais nos quais representantes comunitários tiveram a oportunidade de se comunicar de forma direta com representantes de instituições estatais.

Na (terceira) fase top-up (a partir do topo) em 2013-2015, o consórcio abordou explicitamente o nível internacional, que visa a aprimorar a conduta e o cumprimento corporativo do direito internacional e de normas como o Quadro Ruggie da ONU, recentemente criado. Essa terceira etapa foi norteada pela seguinte pergunta de pesquisa:

•Como lidar com os conflitos e os danos sociais e ambientais causados por mudanças no uso da terra, de forma que o Estado de Direito e os direitos humanos das comunidades rurais locais sejam respeitados?

Essa pergunta de pesquisa foi acompanhada por três perguntas subsidiárias de pesquisa:

•Que contribuição a criminologia pode fazer às intervenções estatais que visam a refrear crimes e danos como os praticados pelas corporações?

•Como o campo do direito (vinculante e não vinculante) pode contribuir para limitar tais danos e conflitos?

•Como o consórcio LAR pode contribuir para limitar tais danos e crimes, buscando diálogos com formuladores de políticas (internacionais) e corporações (multinacionais)?

5.Os recursos naturais e a criminologia (verde)

Os recursos naturais e os conflitos podem ser estudados a partir de diversas perspectivas. Uma perspectiva incomum é a da criminologia, apesar dela parecer adequada para o exame da exploração dos recursos naturais na América Latina e no Sul do globo em geral, considerando-se o fato de que comportamentos de transgressão da lei são habituais no campo da exploração dos recursos naturais. De fato, a corrupção foi identificada como o principal motivo pelo qual os países ricos em recursos frequentemente têm um fraco desempenho econômico (Kolstad and Søreide 2009, p. 214). Ao redor do mundo, os países ricos em recursos naturais têm, em geral, um desempenho econômico relativamente fraco. Na média, os países ricos em recursos têm um desenvolvimento econômico menor do que os países sem esses mesmos recursos: menores taxas de crescimento econômico, níveis mais baixos de desenvolvimento humano, e mais desigualdade e pobreza (Sachs and Warner 2001; Kolstad and Søreide 2009, p. 214). Assim, a existência de recursos naturais em abundância parece ser paradoxalmente prejudicial para o desenvolvimento econômico de um país. Na literatura sobre recursos econômicos e naturais, esse fenômeno é citado como “a maldição dos recursos naturais”.

Ao adotarmos uma perspectiva criminológica para o conceito de maldição dos recursos naturais, poderíamos também argumentar que uma maldição de recursos pode ser também uma ‘maldição do crime’: a presença de muitos recursos naturais (valiosos) torna um país ou região vulnerável a determinados tipos de explorações de recursos nos quais as leis e regulamentações não são respeitadas na prática (Boekhout van Solinge 2014b). Isso significa que um país ou uma área rica em recursos está sujeita não apenas a ter um desempenho econômico relativamente fraco, mas também a ser vulnerável a atividades criminosas, como a exploração ilegal dos recursos naturais, corrupção, conluios indevidos e, em alguns casos, também, violência (sistemática).

Para muitos especialistas em crime organizado, é especificamente a combinação entre violência (a ameaça ou o recurso à força) e corrupção (sistemática) que faz com que alguns crimes sejam vistos como formas de ‘crime organizado’. O crime organizado é ‘organizado’ de modo que determinadas atividades ilegais possam continuar (a ser rentáveis), quando sua existência é assegurada por ameaças de emprego da força física, e pela corrupção de representantes públicos a fim de manter um patamar de imunidade em relação à garantia da lei (Albanese 2005: 9). Pela literatura que trata do crime organizado, sabe-se também que, de modo geral, o crime organizado surge graças à falta de um Estado forte. Quando instituições confiáveis não estão presentes ou são fracas, podem aparecer oportunidades para o crime organizado. Diversas formas de extração de recursos naturais podem ser consideradas, de fato, como crime organizado (Boekhout van Solinge 2014b).

Porém, a criminologia não estuda apenas atividades declaradamente ilegais. Ela poderia ser definida de modo simples como o estudo dos crimes, mas isso a tornaria dependente da definição estatal do que é ilegal e criminoso. Os atos criminalizados e as formas pelas quais as leis são garantidas ou não (igualmente para todos/as e para todas as classes sociais?) são, em muitos países ao redor do mundo, influenciados por atores poderosos (normalmente, atores de círculos econômicos, políticos ou militares influentes). Para tornar-se uma área de estudo acadêmico independente, a criminologia não pode seguir automaticamente as definições estatais de atos ilegais. Uma abordagem mais comum entre criminólogos acadêmicos - que, em sua maioria, são cientistas sociais - é considerar o crime como um fenômeno social, ou uma construção social. De acordo com uma definição de Edwin Sutherland (de meados do século XX) que é bastante utilizada, o domínio da criminologia inclui os processos de elaboração e transgressão das leis, bem como a reação social em torno da transgressão da lei (Sutherland et al., 1992, 3).

Alguns criminólogos e, em particular, criminólogos críticos e criminólogos verdes, consideram não os crimes, e sim os danos, como ponto de partida. A criminologia verde, que existe há cerca de uma década, não considera apenas os atos criminalizados, à semelhança da maior parte da criminologia convencional, mas também usa os danos como ponto de partida explícito (Beirne & South, 2007). Ainda que os danos esperados ou percebidos geralmente sejam a base para a criminalização de determinados atos, nem sempre há uma relação direta entre a extensão dos danos e a extensão em que determinados atos estão criminalizados. Também os costumes, o poder e o nível de conhecimento ou ignorância acerca de determinados atos influenciam a forma como eles são considerados nocivos e, como tais, são declarados ilegais. Em outras palavras, nem sempre há uma relação direta e congruente entre a extensão de um dano e a extensão da criminalização. Alguns atos (severamente) criminalizados não são, na realidade, tão nocivos (por exemplo, cultivar determinadas plantas psicoativas) enquanto que alguns atos nocivos (como destruir florestas antigas) não são criminalizados, ou são criminalizados no papel, mas não se garante o cumprimento da lei (Boekhout van Solinge 2016: 375). Muitos criminólogos verdes preferem abordar o dano, e não o ‘crime’ como uma norma, de modo que os danos incluam tanto os danos sociais (contra os seres humanos) quanto os danos não humanos (contra os animais e ecossistemas).

O estudo dos recursos naturais por uma perspectiva criminológica possibilita enfocar simultaneamente três questões inter-relacionadas (Zaitch, Boekhout van Solinge & Müller 2014: 92). Em primeiro lugar, quando infrações criminosas estão envolvidas, é possível analisar quem são os perpetradores, como funcionam os mecanismos ilegais e por que tais práticas ilegais estão ocorrendo. Em segundo lugar, uma perspectiva criminológica (verde) pode revelar quem são as vítimas humanas e identificar danos sociais e ambientais. Por fim, uma abordagem criminológica verde também tem como foco quais ‘direitos’ estão sendo violados (constitucionais, humanos, ambientais, sociais, etc.), que iniciativas existem para defender esses direitos, e que medidas ou intervenções podem ser adotadas para protegê-los (Zaitch, Muller & Boekhout van Solinge 2014: 92).

A criminologia verde constituiu o arcabouço conceitual do consórcio LAR, com ênfase na identificação e redução dos danos sociais e ambientais (ecológicos) resultantes de mudanças no uso da terra. Porém, a ênfase nos danos não significa que não se prestou atenção aos crimes. Muitos casos de exploração de recursos naturais nas duas regiões estudadas podem ser abordados a partir de conceitos mais antigos da criminologia. Um exemplo é o conceito de crime organizado, conforme citado acima: uma organização ou rede estruturalmente envolvida em atividades ilegais, que existe e se perpetua através da corrupção e da violência (Albanese 2005). Ainda assim, a exploração dos recursos naturais também pode ser abordada por outros ângulos criminológicos, tais como:³

•Crimes de colarinho branco: atos ilegais cometidos por pessoas de alto e respeitado status (Sutherland 1940, Nelken 1994);

•Crimes corporativos: atos ilegais cometidos por membros de corporações (internacionais) (Pearce & Snider);

•Crimes governamentais: crimes cometidos por atores governamentais, tais como servidores públicos ou políticos (Friedrichs 2004);

•Crimes estatais: crimes cometidos em nome do Estado, por exemplo, violações de direitos humanos (vide Green & Ward 2004).

•Crimes estatais-corporativos: atos ilegais cometidos em decorrência de interações envolvendo o governo e atores privados ou instituições privadas (Michalowski & Kramer 2006).

De que forma a criminologia - em particular, a criminologia verde - pode contribuir à compreensão dos conflitos por recursos naturais e à sua resolução? Em outras palavras, o que pode ser feito, e como, para deter ou pelo menos mitigar violações de direitos humanos que ocorrem em conjunto com a devastação ambiental, assim como está acontecendo nas duas áreas geográficas em foco?

De acordo com o Manual Internacional de Criminologia Verde (International Handbook of Green Criminology), a maioria dos danos verdes ao redor do mundo é causada por relações corporativas-políticas em busca do lucro. Uma das formas de fazer com que tais danos estatais-corporativos se tornem menos visíveis ao público é concentrando os danos em populações marginalizadas que não possuem o poder político e econômico para lutar contra eles. Assim, as soluções para os crimes e danos verdes precisa concentrar-se nas tarefas de documentar e expor publicamente o impacto dos danos verdes sobre grupos humanos e não humanos marginalizados (South & Brisman 2013: 12). O presente livro está alinhado com este objetivo.⁴

Atualmente, as comunidades são o grupo mais vulnerável e menos poderoso. Assim, a estratégia de desenvolvimento do consórcio LAR enfocou o fortalecimento da parte mais fraca, por exemplo, por meio do trabalho de capacitação. Esse trabalho iniciou buscando garantir que as comunidades se conscientizem acerca dos seus direitos. Mais adiante, ele envolveu a prestação de auxílio às comunidades em sua busca de reclamar os seus direitos, por exemplo na busca por um acesso melhor a instituições e atores governamentais confiáveis.

Do outro lado do espectro do poder, está o poderio corporativo, que, no contexto rural latino-americano, inclui a tradicional elite rural dos ricos e influentes proprietários de latifúndios. Às vezes, essas elites rurais chegam a quase ‘governar’ algumas áreas, incluindo o controle do uso privado da violência. Em tais casos, mostra-se uma medida de semelhança com as origens rurais da máfia siciliana na Itália no século XIX.

Os atores corporativos são os que mais têm a se transformar, para que haja uma redução nos danos sociais e ambientais, e nos conflitos por recursos naturais. Pela literatura criminológica a respeito de crimes de colarinho branco e crimes corporativos, é possível formar uma noção de que tipos de intervenções são factíveis e eficazes (vide, por exemplo, Braithwaite 1994, Nelken 1994, Friedrichs 2004).

A criminologia distingue dois modelos principais para comportamentos de atores privados, como as empresas, que transgridem o Estado de Direito: o modelo da cooperação, que é baseado no cumprimento, e o da criminalização, que se baseia na punição e na dissuasão. Pela perspectiva dos atores privados (os atores regulados) e das instituições governamentais (atores reguladores), a cooperação é geralmente preferida, uma vez que é mais barata e mais fácil, e mantém as melhores relações. Entretanto, por uma perspectiva criminológica, isso não é o suficiente. Às vezes, uma resposta punitiva e repressiva torna-se necessária (Pearce & Tombs 1990). Às vezes, o direito penal precisa ser a reação apropriada do Estado, especialmente em casos nos quais os perpetradores cometem ou ordenam a violência.

Outras respostas legais, por exemplo, por meio do direito administrativo, são às vezes mais eficientes do que o direito penal para afastar as estruturas de oportunidades que viabilizam o cometimento de crimes. O conhecido criminólogo John Braithwaite (1994) aponta que a publicidade negativa tem se mostrado eficaz no controle do poder e dos crimes corporativos. O Estado pode aprimorar isso, por exemplo, pela realização de coletivas de imprensa de alta visibilidade. Contudo, Braithwaite (1989: 127) também aponta que, por si só, o procedimento de citar e envergonhar não é tão eficaz em alguns casos, pois envolve o risco da estigmatização e da formação de uma subcultura empresarial na qual a legislação e as regulamentações não são respeitadas de modo natural. Algumas subculturas empresariais podem ser vistas como subculturas empresariais criminosas, a exemplo das situações nas quais o comportamento transgressor, incluindo o emprego da violência, é tido como algo ‘normal’ e aceito pelos membros da subcultura (Boekhout van Solinge 2014b).

Aparentemente, o conceito de subcultura empresarial criminosa se aplica a algumas práticas empresariais nas duas regiões estudadas na Colômbia e no Brasil. Em ambas, há atores privados que regularmente recorrem aos serviços de atores não estatais que empregam a violência não legítima em lugares públicos, como os pistoleiros no estado do Pará, no Brasil (e em outros lugares na Amazônia brasileira), e grupos paramilitares no departamento de Cauca (e em outros lugares) na Colômbia.

Se a repressão ou a cooperação é a resposta correta para empresas cujas atividades transgridem a lei, é algo que depende, em última análise, da cultura empresarial (Braithwaite 1989: 130). Quando na comunidade empresarial há a disposição de fazer o que é certo, um modelo de cooperação baseado no cumprimento é provavelmente a melhor forma de proceder. Por sua vez, as punições se tornam a melhor estratégia quando a boa vontade não está presente. Um problema frequente em países com níveis desenfreados de crimes corporativos é a ausência de processos eficazes para envergonhar os transgressores perante a sociedade. Quando há uma cultura empresarial e social na qual o crime corporativo e a corrupção são comuns, a primeira prioridade precisa ser a criação de uma cultura na qual os crimes corporativos não mais serão tolerados. “Os processos informais para envergonhar condutas indesejadas e enaltecer os comportamentos exemplares precisam ser enfatizados” (Braithwaite 1989: 127). Braithwaite resume esse assunto da seguinte forma: “Os reguladores efetivos dos negócios empresariais são os que têm o bom senso de escolher o modelo certo no momento certo. (…) Na regulação das empresas, assim como na vida familiar, o controle social eficaz se dá pelo aperfeiçoamento da arte de envergonhar de modo estratégico, porém evitando as armadilhas da estigmatização” (Braithwaite 1989: 131).

As ideias da criminologia podem contribuir para aprimorar políticas públicas ligadas aos direitos humanos e ao meio ambiente, e para reduzir os atuais danos e crimes resultantes de conflitos pelos recursos naturais.

6.Os contornos deste livro

Este livro traz uma visão ampla de alguns dos trabalhos internacionais e interdisciplinares realizados no âmbito do consórcio LAR no Brasil e na Colômbia. Como esclarecem os seus diversos capítulos, uma parte desse trabalho tem o foco de identificar e entender os danos sociais e ambientais resultantes de mudanças no uso da terra nas duas áreas analisadas, enquanto outros capítulos, incluindo o presente, têm como foco encontrar soluções e reparações com vistas a reduzir esses danos sociais e ambientais.

Existem quadros nacionais e internacionais relativos ao uso sustentável da terra e da água, e ao respeito aos direitos humanos. O problema é que eles ainda não foram implementados. Assim, o próximo passo que a comunidade internacional deve dar é a implementação dessas normas. Os aportes de cientistas e ONGs podem contribuir para uma melhor implementação das normas internacionais nos campos dos recursos naturais, das políticas verdadeiramente sustentáveis e do respeito aos direitos humanos.

Como a economia mundial está hoje mais interligada e globalizada do que em qualquer outro momento anterior, um conceito útil pode ser o de ‘responsabilidade compartilhada’ entre o Norte e o Sul do globo. Onde a terra e a água escassas estiverem disponíveis e sofrerem uma pressão cada vez maior em função da demanda global por terras, água e outros recursos naturais, faz-se necessária uma política internacional e global responsável. Parcerias internacionais de universidades e ONGs oferecem possibilidades de identificar alguns dos danos sociais e ambientais que estão ocorrendo, bem como de buscar soluções corretivas para limitar tais danos. Esperamos que este livro possa inspirar outras pessoas, incluindo cientistas e ativistas do Norte e do Sul do globo, a formar parcerias internacionais para lidar com essas questões, que são globais por natureza e em sua essência.

Referências

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ZAITCH, Damián, Tim BOEKHOUT VAN SOLINGE & Gudrun MÜLLER, ‘Harms, Crimes and Natural Resource Exploitation. A Green Criminological and Human Rights Perspective on Land Use Change’, in Bavink, M., Pellegrini, L., Mostert, E., 2014. Conflicts over Natural Resources in the Global South. Conceptual Approaches. London: Taylor and Francis, 2014.

1Houve também uma condição adicional, de que pelo menos um país estudado deveria pertencer à lista de países com os quais o governo da Holanda possui um acordo de cooperação para o desenvolvimento (no caso do consórcio LAR, a Colômbia). O motivo para essa condição é que a maior parte dos recursos do programa CoCooN proveio da Diretoria de Cooperação Internacional (DGIS) do Ministério das Relações Exteriores holandês.

2Ver, por exemplo: http://www.nwo.nl/en/research-and-results/programmes/Conflict+and+Cooperation+over+Natural+Resources+in+Developing+Countries+%28CoCooN%29/background.

3Para uma discussão mais detalhada dos vários conceitos de criminologia que se aplicam à exploração dos recursos naturais, ver Zaitch, Boekhout van Solinge & Müller (2014).

4Em 2016, Avi Brisman, Hanneke Mol, Nigel South, e David Rodríguez publicarão o primeiro Manual de Criminologia Verde na Colômbia.

Cultivo da soja e conflitos por terra na região de Santarém, Pará

Sérgio Sauer¹
Pedro Sérgio Vieira Martins²

1.Introdução

Este capítulo discute a chegada e expansão das lavouras de soja na região Sul do estado do Pará, mais especificamente na região de Santarém e suas consequências socioambientais, com base em pesquisas bibliográficas, de dados estatísticos – nos sítios da Companhia Brasileira de Abastecimento (CONAB) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) – e de levantamentos in locu e documentos (pesquisa cartorial). O objetivo é analisar como investimentos governamentais e privados incentivam a expansão agropecuária para diferentes espaços geográficos, abrindo frentes com pastagens e, em seguida, desenvolvendo outras atividades agrícolas, sobretudo culturas que atendam às demandas do mercado internacional de commodities agrícolas e não agrícolas.

Análises sobre a inserção e cultivo da soja na Amazônia não são importantes pela representatividade da área em relação ao cultivo nacional, pois menos de 1% da área total cultivada está no Pará (CONAB, 2016). Em primeiro lugar, chama a atenção o ritmo acentuado de expansão, pois “[…] a velocidade com que o plantio avança” é impressionante (SCHLESINGER e NORONHA, 2006, p. 77; NINNI, 2004; BENATTI, 2003), com médias acima do crescimento nacional, e só comparáveis aos avanços em outra fronteira agrícola, nos estados do Maranhão, Piauí e Tocantins (CONAB, 2008a; FREITAS Jr., 2013). Em segundo lugar, a expansão da produção de grãos rumo ao norte revela também mudanças de logísticas, especialmente em investimentos públicos (obras do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC) e privados, incentivando uma mudança no transporte de grãos, passando a usar sistemas intermodais, com destaque para ferrovias e hidrovias (WILKINSON, 2009).

Terceiro, e mais importante, a expansão do cultivo de soja para a Amazônia expressa o que Almeida (2011) definiu como “agroestratégias” e Delgado (2013) como “economia do agronegócio”. Implantada a partir de uma combinação de elementos que vão de incentivos públicos à formação de opinião pela mídia, passando por opções empresariais de investimentos regionais, essa agroestratégia resulta não só em produção de commodities agrícolas e não agrícolas para exportação, mas também em destruição ambiental e conflitos sociais (BENATTI, 2003), materializando processos de “acumulação por espoliação” (HARVEY, 2004).

Para analisar este processo de implantação e expansão das lavouras, este capítulo foi dividido em três partes, sendo a primeira destinada a refletir sobre os processos históricos de expansão do capital em direção ao norte do Brasil e, prioritariamente na região de Santarém, estado do Pará. A segunda procura demonstrar a consolidação da cultura da soja na região e os mecanismos utilizados, especialmente políticas de infraestrutura do governo federal. A terceira e última parte do artigo identifica os conflitos decorrentes desta nova configuração socioambiental nas regiões de novas fronteiras.

2.Fronteiras: expressões das agroestratégias ou da economia do agronegócio

A partir da década de 1940, mas especialmente renovada após o golpe de 1964, consolidou-se uma política de expansão econômica agropecuária no Brasil. De acordo com os discursos oficiais, essa política tinha dois objetivos centrais: a) ocupar espaços vazios do território nacional e, b) minimizar conflitos pela posse da terra nas regiões Sul, Sudeste e Nordeste do País. A implantação do pacote tecnológico da Revolução Verde, a partir dos 1960, no Centro Sul do País, não significou mudanças na lógica de expansão das fronteiras agrícolas. Alterações na base produtiva – especialmente com a adoção de mecanização intensiva, uso de fertilizantes químicos e de sementes selecionadas – modernizaram os latifúndios (MARTINS, 1996), mas não diminuíram a expansão das fronteiras. Ao contrário, essa modernização, através do crédito subsidiado, foi associada a incentivos (especialmente a isenções fiscais para empresas) para investimentos privados e à criação de projetos de colonização para a ocupação de terras na Amazônia e no Centro Oeste (MARTINS, 1996).

O país assistiu a um deslocamento de milhões de famílias, principalmente nordestinas e sulistas, em direção às regiões Centro Oeste e Norte. A abertura de novas fronteiras não se deu apenas através da destinação de glebas para famílias pobres, mas especialmente pela destinação de incentivos que financiaram a apropriação de grandes áreas por parte de empresas e grandes proprietários do Centro Sul. Os investimentos governamentais em infraestrutura (especialmente a abertura de estradas) e os incentivos fiscais tornaram rentável a compra e/ou apropriação de grandes extensões de terras, materializando uma “aliança militar-latifundista” (MARTINS, 1996).

Nos anos 1970, as sociedades latino-americanas foram moldadas por lógicas de fronteira, ou seja, relações sociais e políticas marcadas por deslocamentos demográficos incentivados para aproveitar terras “não ocupadas” ou “insuficientemente” ocupadas (MARTINS, 1996). O custo baixo das terras e a constante mudança de seu uso (aplicação de insumos, tecnologias e investimentos em infraestrutura, baixando custos de transporte) deram ótimas condições ao capital para explorar essas fronteiras agrícolas. Guardadas diferenças históricas e sociais, esse processo ressurge e se renova com a ocupação e cultivos de grãos no norte do Mato Grosso e sul do Pará, ampliando o enfrentamento com a natureza no bioma amazônico. Nos anos mais recentes, esta expansão se dá tanto sobre a Amazônia como sobre o Cerrado, especialmente a porção do bioma localizado em parte do Estado da Bahia, Piauí, Maranhão e Tocantins.

Nos anos 2000, apresentam-se novas possibilidades ao capital de conciliar frentes de expansão e fronteiras, colocando a seu serviço planejamento, tecnologias, novas terras ainda “sem uso” e, outras já abertas à agropecuária, além de incentivos governamentais. Historicamente, a pecuária e a mineração foram as principais atividades que mais impactaram no meio ambiente amazônico.³ Os processos de ocupação das terras favoreceram estas atividades, as quais ainda são as principais responsáveis pelos altos índices de desmatamento. No entanto, a expansão acelerada das lavouras de grãos na região, com especial destaque para o Estado do Pará, é parte importante na incorporação de novas terras às agroestratégias regionais amazônicas (ALMEIDA, 2011), não só de pastagens, mas também com florestas secundárias (PEREIRA e VIEIRA, 2010), reproduzindo a lógica de exploração predatória.

De acordo com Almeida (2010), as agroestratégias são parte da pauta política mundial, especialmente a partir de uma narrativa intimamente relacionada à necessidade de abastecimento alimentar. Compreendem um conjunto heterogêneo mas articulado de narrativas, de mecanismos jurídico-formais, de ações governamentais e investimentos privados. As agroestratégias incluem ações governamentais como, por exemplo, investimentos e ajustes na carga tributária de produtos e insumos (ALMEIDA, 2011). São, portanto, uma combinação de ações governamentais e investimentos privados, especialmente de empresas multinacionais do setor agroindustrial, com o objetivo de apropriação dos recursos territoriais ou, nos termos de Delgado (2013), a apropriação da renda fundiária. Essas agroestratégias representam um conjunto de iniciativas para remover obstáculos jurídico-formais à expansão do cultivo de grãos e para incorporar novas extensões de terras aos interesses industriais, em um contexto de elevação dos preços das commodities agrícolas e não agrícolas (ALMEIDA, 2011).

Na mesma perspectiva, mas utilizando uma noção distinta, Delgado (2013) definiu a “economia do agronegócio” como um pacto de poder, portanto, com características semelhantes à noção de agroestratégia. Segundo este autor, a economia do agronegócio extrapola a estratégia econômica para “construir ideologicamente uma hegemonia pelo alto – da grande propriedade fundiária, das cadeias agroindustriais muito ligadas ao setor externo e das burocracias de Estado” (DELGADO, 2013, p. 63s), possibilitando “[…] a acumulação de capital no âmbito desses setores amalgamados pelo dinheiro público” (DELGADO, 2013, p. 62).

Nos anos mais recentes, esta economia do agronegócio ganhou centralidade na lógica econômica brasileira, representando um pacto estratégico entre “[…] o grande capital agroindustrial, o sistema de crédito público à agricultura e à agroindústria, a propriedade fundiária e o Estado” (CARVALHO, 2013, p. 34), entre outros objetivos para “a apropriação das terras” mantendo-as como reserva de valor (CARVALHO, 2013, p. 34). No caso amazônico, a lógica de apropriação é de extração ou mineração, ou seja, expropriação pura e simples dos recursos naturais sem qualquer benefício social e com impactos socioambientais (SAUER, 2012, 2011).

A economia do agronegócio ou as agroestratégias estão assentadas “[…] na captura e super exploração das vantagens comparativas naturais” ou na renda fundiária (DELGADO, 2013, p. 64), materializando embates territoriais e verdadeiras lutas por território (SAUER, 2012, 2011). Ainda segundo Delgado (2013, p. 64), esse pacto de poder se utiliza de um conjunto de aparatos ideológicos como: a) bancada ruralista ativa no Congresso; b) associação (entidade de classe) de agronegócio atuante; c) burocracia voltada para a expansão do crédito público; d) passividade das instituições públicas de regulação; e) forte cooptação de círculos acadêmicos; f) conivência e apoio da mídia nacional.

Na mesma perspectiva, segundo Almeida (2010, p. 103), estas agroestratégias são compostas por complexas coalizões de interesses que agrupam

[…] figuras da mídia, como jornalistas, editorialistas e comentadores regionais, que escrevem para um público amplo e difuso nas colunas de “opinião”, escandindo os efeitos da estrutura fundiária, exaltando as possibilidades do mercado de commodities e relativizando os efeitos das mudanças climáticas. Agrupam também professores universitários, economistas de renome, especialistas em implementações de políticas públicas, ONGs e grandes empreendedores com soluções pragmáticas e operacionais, pressionando as decisões políticas.

Como parte das agroestratégias, a mídia nacional (DELGADO, 2013; ALMEIDA, 2011) traz notícias semanais sobre perspectivas e possibilidades de ganhos futuros do setor agropecuário ou agroindustrial, reforçando narrativas e discursos em torno da crescente necessidade e/ou oportunidades da expansão do setor de cultivo de grãos para exportação.⁴ Frequentemente, contrasta boas perspectivas do setor com entraves burocráticos (leis muito rígidas) ou com a falta de investimentos públicos em infraestrutura.⁵ As narrativas enfatizam a relação entre uma suposta crise alimentar e medidas salvacionistas de aumento da produção para resolver os problemas da falta de alimentos (ALMEIDA, 2011).

Esta agroestratégia, além de uma “acumulação via espoliação” (HARVEY, 2004), vem provocando um conjunto de conflitos de interesses, especialmente disputas pelas terras e territórios na Amazônia (SAUER e ALMEIDA, 2011). Nas terras e territórios com expansão das fronteiras encontram-se comunidades ribeirinhas, comunidades tradicionais e quilombolas, populações indígenas e produtores familiares já estabelecidos a décadas, se não séculos (MARTINS, 1996), como são as histórias das comunidades do Planalto santareno.

3.Expansão da soja na Amazônia: o caso de Santarém

Segundo diversos levantamentos (IBGE, 2015; CONAB, 2016; CPT, 2010), a soja começou a ser cultivada no estado do Pará, inclusive na região de Santarém, a partir da safra agrícola de 1997. A construção do porto da Cargill, em 2001, se constituiu em um incentivo fundamental à ampliação desse cultivo na região (PAIXÃO Jr., 2012), especialmente porque diminuiu significativamente os custos de transporte (WILKINSON, 2009) para a exportação dessa commodity para os mercados europeus e asiáticos (BENATTI, 2003). Há, no entanto, outras razões para esta expansão como, por exemplo, preços das terras (CPT, 2010) e incentivos governamentais.

Os levantamentos anuais de safra da CONAB (2016) revelam que o cultivo de soja chegou ao Estado do Pará nos anos de 1997/1998, especialmente na região de Santarém (Baixo Amazonas). Hoje há mais dois polos consolidados de cultivo desta leguminosa, que são as regiões de Paragominas (Noroeste do Pará) e de Santana do Araguaia (Sul do Estado), sendo que Paragominas já possui área cultivada maior que o polo de Santarém, conforme se pode ver no mapa (Figura 1).

Figura 1: Cultivo de soja no Estado do Pará – distribuição por município (2012)

Fonte: IBGE – Produção Agrícola Municipal (2014)
Elaboração: Ralph de Medeiros Albuquerque – Mader/FUP

A partir do ano-safra de 1997/1998, a produção de soja aumentou significativamente no Estado do Pará, como se pode ver no Gráfico 1.

Gráfico 1 – Produção de soja no estado do Pará (em mil toneladas)

Fonte: Série histórica: soja – safras 1997/98 a 2014/15 – CONAB (2016).

O aumento da quantidade produzida é diretamente proporcional ao aumento da área cultivada de soja no Estado, a qual saltou de 2,6 mil hectares na safra 1997/1998, para mais de 336 mil hectares na safra 2014/15 (CONAB, 2016).⁶ Conforme informações do Gráfico 2, há um aumento significativo da área plantada a partir da safra 2002/2003, confirmando o crescimento da produção e demonstrando que a construção do porto da Cargill, em Santarém, foi um incentivo decisivo para a expansão da soja na região (CPT, 2010).

As expectativas de elevação dos preços da commodity no mercado internacional, nos anos de 2003/2004 (CONAB, 2008), ajudam a explicar o aumento do cultivo na região.⁷ No entanto, como este crescimento foi muito acima da média nacional, outros fatores – como preços das terras, construção de infraestrutura (porto) e concessão de incentivos governamentais, especialmente crédito – devem ser considerados para explicar a expansão acelerada da soja na Amazônia, além da expansão das lavouras de cana-de-açúcar na região Centro-Sul do Brasil que vem concorrendo com as áreas de pastagens e de soja.

Gráfico 2 – Área plantada de soja no Estado do Pará (em mil hectares)

Fonte: Série histórica: soja – safras 1997/98 a 2014/15 – CONAB (2016).

Apesar de dados um pouco diferentes,⁸ os levantamentos da Produção Agrícola Municipal (IBGE, 2015) confirmam o crescimento da área cultivada de soja nos três polos do Estado do Pará. Este cultivo passou de um pouco mais de mil hectares, em 2001, para mais de 100 mil hectares uma década depois (2011), basicamente nos três polos de produção no Estado (microrregiões de Santarém, Paragominas e Conceição do Araguaia), de acordo com os levantamentos do IBGE (2015), superando o crescimento nacional (MILANI et al., 2008), e sendo mais elevado que nos demais países produtores dessa cultura agrícola.

Até 2006, a região de Santarém concentrava a maior área cultivada com a leguminosa, em torno de 44% da área total de soja no Pará (SCHLESINGER e NORONHA, 2006). As proporções começam a se alterar a partir de 2007/2008, sendo que a região de Paragominas concentrou mais de 58% (63 mil hectares) da área cultivada em 2011, Santarém (Baixo Amazonas) ficou com aproximadamente 28% da área de soja (mais de 29 mil hectares) e a região de Conceição do Araguaia com 10% (mais de 11 mil hectares cultivados da leguminosa), conforme dados do Gráfico 3 (IBGE, 2015).

Gráfico 3 – Área plantada de soja nos três principais polos do Pará (em hectares)

Fonte: Produção Agrícola Municipal (IBGE, 2015)

No mesmo período, no entanto, conforme dados do Gráfico 2, a área cultiva aumentou cinco vezes, passando para mais de 15 mil hectares na safra 2002/03. Este aumento foi ainda maior nos anos subsequentes, pois a área cultivada de soja dobrou (mais de 100% de aumento da área) na safra seguinte, passando de 35 mil hectares, chegando a 336 mil hectares na safra 2014/15 (CONAB, 2016). Estes dados demonstram que, nas fronteiras agrícolas, o aumento de produção, proporcionalmente, se deve mais à incorporação de novas áreas e não a incentivos em tecnologia, um discurso corrente na defesa da modernização conservadora (FILGUEIRAS et al., 2007).

Estes dados recolocam o problema da aquisição de terras tanto para produção como para especulação. Investimentos produtivos e especulativos devem ser vistos combinados com a valorização financeira das propriedades rurais (SAUER e LEITE, 2012), em um contexto em que investimentos públicos criam “[…] uma situação na qual terra em si se torna um meio para capturar renda econômica” (HECHT, 2005, p. 387), ou nos termos de Harvey (2004), promove a acumulação por espoliação.

Apesar da chegada da soja em Santarém já no final da década de 1990, o salto na área cultivada aconteceu a partir da construção do porto da Cargill, concluído em 2001 (PAIXÃO Jr. 2013), explicitando a lógica de incentivos privados de expansão das fronteiras para a Amazônia (NINNI, 2004).⁹ Tanto as informações da Conab (2016) como do IBGE (2015) demonstram claramente um crescimento vertiginoso da área cultivada a partir das safras 2002/03, com a expansão de em até três vezes a área cultivada em relação aos anos anteriores.

De acordo com vários estudos (SAFRANSKY e WOLFORD, 2011; HECHT, 2005), entre as razões que explicam esse processo de expansão das fronteiras, tanto para produção agropecuária (commodities agrícolas) como para exploração mineradora (commodities não agrícolas), estão: a) incentivos governamentais, especialmente concessão de créditos com taxas de juros compensadoras, mas também investimentos em infraestrutura e desoneração tributária nas exportações (WILKINSON, 2009);¹⁰ b) a boa margem de lucro obtida nas lavouras de grãos, em especial nas de soja e, c) a disponibilidade de terras, ainda relativamente baratas nas regiões de fronteiras, mas com boas perspectivas de valorização (SAUER e LEITE, 2012).

Como parte das agroestratégias, a combinação de investimentos privados e públicos fica muito evidente na região.¹¹ O asfaltamento da BR 163, uma obra federal com investimentos da ordem de R$ 1 bilhão, parte das obras de infraestrutura do PAC, teve como uma das principais justificativas criar um corredor de exportação para escoar soja, mas também outros produtos ligados à expansão da fronteira agropecuária. Segundo termos do Plano BR-163 Sustentável, esta pavimentação cria “um corredor de passagem da produção de grãos e carne do Centro-norte mato-grossense rumo ao mercado internacional” (GTI, 2006, p. 94).¹²

A figura 2 identifica caminhos e investimentos (inclusive algumas empresas envolvidas, mas não há referência a investimentos públicos na reportagem). Conforme planejado, o fluxo de commodities agrícolas se dará a partir do Norte do Mato Grosso em direção ao Oceano Atlântico, passando pela região de Santarém (GTI, 2006; Valor, 2013).

Figura 2: Vias de transportes para escoamento da produção de soja (2013)

Elaboração: Ralph de Medeiros Albuquerque – Mader/FUP

Estes investimentos não revelam apenas o comportamento do setor em termos de competividade, com aporte de recursos para dinamizar o transporte, fator importante na composição dos custos (BARROS, 2013). Revelam também as agroestratégias (ALMEIDA, 2011), inclusive as composições empresariais voltadas para acumulação de forças e exploração dos recursos regionais.

Segundo Wilkinson (2009), a atuação do Grupo Amaggi, que começou com a produção de soja e transformou-se em uma trading de grãos é emblemática na nova configuração do capital nesta região do Brasil. Segundo este autor, há dez anos o Grupo “[…] introduziu uma inovação na logística de transporte de grãos no Brasil, com a construção do Porto de Itacoatiara, no Amazonas e, com a criação da Hidrovia do Madeira-Amazonas, voltados para a exportação de soja produzida no Centro-oeste. Construiu, também, terminal para armazenar grãos, no Amazonas e no Pará e, outro para fertilizantes, no Amazonas” (WILKINSON, 2009, p. 75).

De acordo com informações de imprensa, há iniciativas como a criação de joint venture¹³ entre empresas, revelando a importância dos investimentos no escoamento via este canal e não pelos portos de Santos (SP) e Paranaguá (PR) como é feito atualmente (BARROS, 2013). O conjunto de investimentos públicos, especialmente o asfaltamento da BR-163 e a construção dos terminais de transbordo em Miritituba (rio Tapajós, município de Itaituba), permitem o escoamento mais barato de grãos, portanto, são investimentos em infraestrutura que “funcionam como mais um fator de estímulo ao plantio” (SCHLESINGER e NORONHA, 2006, p. 26). “Não só haverá um encurtamento das distâncias, mas também o uso de barcaças representa economia no transporte, pois cada uma carrega 200 mil toneladas de grãos, ou seja, faz o serviço de 50 caminhões” (BARROS, 2013).

Investimentos privados são fundamentais para promover a expansão do agronegócio e a extração de recursos naturais na Amazônia, assim como em toda a América Latina. Esses investimentos têm permitido que “[…] extensivos corredores de infraestrutura vem sendo construídos por todo o Continente […] que ligam fronteiras extrativas às áreas metropolitanas e mercados estrangeiros”, atraindo investimentos e construindo “caminhos para a estrangeirização de terras” (SAFRANSKY e WOLFORD, 2011, p. 5). No entanto, esses investimentos privados, como foi o caso da construção do porto da Cargill, são realizados através de incentivos governamentais e aporte de recursos públicos, especialmente investimentos em infraestrutura em áreas como rodovias, estradas de ferro, hidrovias, portos e energia (SAFRANSKY e WOLFORD, 2011; HECHT, 2005).

Segundo Schlesinger e Noronha (2006), a expansão do cultivo de soja no Estado do Pará contou com incentivos governamentais federais e estaduais, tanto em infraestrutura como em financiamento direto. Segundo eles (2006, p. 76), “o governo paraense e instituições federais, como a Embrapa/Amazônia Oriental, forneceram as bases tecnológicas para o desenvolvimento [das lavouras]. O Banco da Amazônia, por sua vez, tem financiado fazendas de soja e processadoras de grãos em Santarém”.

Além dos investimentos públicos em obras do PAC (continuando os incentivos dos Planos “Brasil para Todos” e “Avança Brasil”, do Governo FHC) na região, há aportes de recursos via crédito. De acordo com dados do Banco da Amazônia (BASA), foram contratados quase R$ 2 milhões para o segmento soja na região de Santarém em 2012 (BASA, 2013).¹⁴ Não é um volume tão significativo, mas é preciso considerar, primeiro, que este volume se refere a apenas nove contratos. Segundo, e mais importante, não havia destinação de recursos para este segmento até 2006, segundo informações fornecidas pelo BASA (2013).

Além dos financiamentos das próprias tradings e de aportes de outras fontes governamentais, com a celebração dos primeiros dois contratos em 2007, aportando em torno de R$ 37 mil reais, o BASA já destinou mais de R$ 2,8 milhões para o setor deste então (BASA, 2013). Esse aporte de recursos públicos materializa os contornos da economia do agronegócio (DELGADO, 2013), tornando “esta região um novo recorte territorial da produção moderna, cada vez mais aberto às determinações do mercado globalizado e aos signos contemporâneos” (PAIXÃO Jr., 2012, p. 89).

4.Lavouras de soja e conflitos pela terra e pelo território em Santarém

O avanço da soja em Santarém é resultado da combinação de múltiplos fatores que incentivam a expansão da fronteira agrícola. A malha rodoviária, a disponibilidade de terras e a frágil proteção aos territórios ancestrais são alguns desses fatores. A expansão do cultivo de soja, carro-chefe da Revolução Verde no Brasil, pode ser entendida como expressão da modernização agropecuária na região, não só em uma ampliação territorial do pacote tecnológico, mas em processos monopolistas de apropriação do território (SILVA, 2006), em uma atualização perversa que abarca inovação tecnológica e o crescente monopólio das tradings. Incorporação de tecnologia, ampliação da produção de commodities, exportação e geração de dividendos, entre outros fatores são, frequentemente, usados para louvar a modernização agropecuária, inclusive como a única saída possível.

A modernização econômica, no entanto, não resulta em processos de modernização sociais nem políticos nas fronteiras, pois, primeiro, […] caracterizar e definir a fronteira no Brasil é, justamente, a situação de conflito social (MARTINS, 1996, p. 27). Em outros termos, frentes de expansão e a inserção de “[…] lugares às redes de modernização agrícola de conexões globais vinculadas às práticas das corporações do agronegócio” (SILVA, 2006, p. 5) geram mais conflitos socioambientais, uma realidade histórica na Amazônia, que se aprofundou com a chegada da soja (CPT, 2010). Conflitos gerados, não só por diferenças históricas, mas por desequilíbrio de poder (SAUER, 2012). Em termos políticos, fronteira é expressão de poder dos fortes, inclusive porque materializa a “acumulação por espoliação” (HARVEY, 2004), ou seja, uma “acumulação primitiva permanente” (CARVALHO, 2013, p. 31) como elemento central da modernização capitalista atual e da “economia do agronegócio” (DELGADO, 2013).

Em geral, quando se menciona problemas socioambientais na Amazônia, o primeiro e principal problema que aparece é o desmatamento. No entanto, conforme já mencionado, é importante ter claro que as “causas do desmatamento na região estão ligadas às diversas atividades antrópicas” (BENATTI, 2003, p. 1) e não apenas à expansão de uma atividade econômica. Ainda, as informações e levantamentos sobre o uso das terras, de uma maneira geral, não permitem fazer uma associação direta entre a retirada ou substituição de floresta nativa (ou primária) e os cultivos de soja na região.

O desmatamento é um grande problema, mas constatações como “1,2 milhão de hectares da floresta foram convertidos em lavouras” de soja (MILANI et al, 2008, p. 20) devem ser mais bem estudadas.¹⁵ Segundo Benatti (2003), no início do boom da soja, as áreas preferenciais “[…] de ocupação da soja na região oeste paraense” eram “[…] áreas já utilizadas para a pastagem e a agricultura, representando 90%. As terras que possuem cobertura vegetal primária ainda estão limitadas a 10% do total ocupado” (BENATTI, 2003, p. 13). Estas informações então não permitem estabelecer uma relação direta entre expansão das lavouras e desmatamento. Isto, por outro lado, não está relacionado a qualquer cuidado com preservação da floresta, mas com uma dimensão econômica, pois o cultivo de áreas já antropizadas (já desmatadas) tem custo menor e “requerem menos trabalho para preparar a terra para a mecanização” (PAIXÃO Jr., 2012, p. 65).

Não estabelecer uma relação direta entre os cultivos mecanizados e o desmatamento, no entanto, não significa negar que a expansão do plantio de soja representa uma nova ameaça ao ambiente amazônico. Neste sentido, é fundamental considerar que, se ainda não há uma associação direta entre o cultivo de grãos e o desmatamento, isto poderá ocorrer com “[…] o esgotamento das áreas já utilizadas para a atividade agrária, ou quando se torne muito dispendioso o uso das glebas já desmatadas, as terras com floresta podem se tornar mais ‘atrativas’” (BENATTI, 2003, p. 13).

Segundo, ao estudar os impactos da expansão dos cultivos sobre florestas secundárias, Pereira e Vieira (2010, p. 2) lembram que, além de destruir áreas em processo de regeneração, “[…] esse tipo de agricultura pode provocar um ‘efeito de arrasto’, impulsionando a implantação de outras atividades de alto impacto ambiental […], devido à infraestrutura (rodovias, ferrovias, hidrovias, e portos) construída para a soja”.¹⁶ Além do desmatamento, há outros importantes prejuízos ambientais na ocupação mecanizada da Amazônia para a produção de grãos, sendo o mais importante os altos índices de contaminação de rios, nascentes, lagos e igarapés devido ao uso de agrotóxicos (SCHLESINGER e NORONHA, 2006; CPT, 2010).

Além dos impactos ambientais, a expansão das lavouras é expressão do uso “corporativo do território” (SILVA, 2006), ou privatização do território, como um mecanismo chave de apropriação da renda fundiária (DELGADO, 2012) através de um “neoextrativismo” (BALETTI, 2013). Nos processos de apropriação do território – inclusive como um mecanismo de bloqueio ao acesso à terra pelos mais pobres –, o preço das terras é um elemento chave (SAUER e LEITE, 2012). Atraídos pelos preços baixos (CPT, 2010; BENATTI, 2003), o cultivo de soja inflacionou os preços das terras na região de Santarém (NINNI, 2004),¹⁷ assim como em outras regiões de fronteira (SAUER e LEITE, 2012), causando impactos sobre a posse da terra, tanto no sentido de impedir novos acessos (via assentamentos para fins de reforma agrária, por exemplo) como bloqueando o reconhecimento de direitos (SAUER, 2012).

Essa alta provoca uma combinação de aumento da especulação fundiária (retenção de terras para ganhos futuros) e de acirramento nas disputas territoriais. Conforme já mencionado anteriormente, as estimativas são da disponibilidade de 500 mil hectares de terras aptos para o cultivo de soja, sendo que “estas terras estão com capacidade ociosa” (FILGUEIRAS et al., 2007, p. 39). Esta informação, de um lado, dá a dimensão das possibilidades de apropriação do território (seja para produção seja para especulação), mas também dá a extensão dos possíveis impactos socioambientais, inclusive porque a “capacidade ociosa” não pode ser entendida como terras não utilizadas ou não ocupadas.

Em relação aos conflitos sociais, decorrentes da expansão dos cultivos de grãos na Amazônia, não há muitos dados disponíveis. No entanto, as informações da CPT (2010) sobre conflitos estão diretamente relacionados à disputa de terras na região, pois “[…] várias comunidades, localizadas ao longo da BR 163, são extintas ou reduzidas para dar lugar aos plantios de soja” (CPT, 2010) e “[…] os pequenos agricultores vêm sistematicamente vendendo seus lotes de terra” (SCHLESINGER e NORONHA, 2006, p. 26) aos sojicultores que migraram em busca de terras baratas e condições favoráveis para o cultivo do grão.

Segundo relatório de pesquisa da CPT,¹⁸ a busca por terras baratas e a garantia de mercado para a soja “[…] causou muitos conflitos sociais e se tornou comum ouvir relatos de casas queimadas, expulsões de famílias, ameaças de morte, intimidações às lideranças, grilagem de terras, supressão de florestas” (CPT, 2010). A grilagem de terras, violação histórica na região, aumentou consideravelmente em consequência da procura por terras aptas ao cultivo de grãos (MILANI et al, 2008), inclusive com operações da Polícia Federal e indiciamento de vários grileiros (CPT, 2010).

Acompanhando casos, a Comissão Pastoral da Terra relata vários conflitos, inclusive com ações judiciais de pequenos produtores familiares buscando manter suas posses. De acordo com relatos, em uma comunidade de Prainha (município vizinho à Santarém), além da apropriação indevida de áreas públicas (na Gleba Pacoval, por exemplo), a grilagem é mediada pela compra de lotes, pois ao “[…] comprar lotes próximos a PA 254, vários desses compradores grilaram quilômetros de terra ao fundo, ou seja, lotes que possuíam 1 Km de fundo foram aumentados para 5 ou até 8 Km” (CPT, 2010).¹⁹

Além da apropriação indevida e fraudulenta de terras públicas, a expansão da soja é feita também com a substituição de comunidades rurais inteiras por monocultivos. Sistematizando informações do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Santarém, a CPT (2010) afirma que “[…] mais de quinhentas famílias deixaram suas terras [ao longo da BR 163] para dar lugar aos campos de soja” na última década.

O avanço da soja sobre a Terra Indígena Munduruku do Planalto santareno é um exemplo do acirramento dos conflitos socioambientais. A Terra Indígena, conforme se pode ver no mapa, é reivindicada por quatro aldeias (Cavada, Açaizal, Amparador e Ipaupixuna), mas não está homologada pela Fundação Nacional do Índio (FUNAI) (TdD, 2015).

Figura 3: Mapa da TI Mundukuru, construído com a comunidade

Fonte: Caderno Nova Cartografia (2014).

A pesquisa cartorial, realizada em 2015, mostra que a área reivindicada pelas comunidades indígenas foi registrada oficialmente no Cartório do Município de Santarém como partes de duas glebas federais, a Gleba Antiga Concessão de Belterra (matrícula nº 12.241) e a Gleba Ituqui (matrícula nº 1.566). Desde 1973, no entanto, ambas vêm sendo desmembradas em propriedades particulares, algumas constituindo-se em verdadeiros latifúndios (área de três mil hectares). A Gleba Ituqui está desmembrada em mais de 200 registros (inclusive com áreas destinadas à reforma agrária), sendo sete latifúndios (áreas acima de 1.125 hectares) e quatro médias propriedades (entre 300 e 1.125 hectares), conforme registros até 2015 (TdD, 2015).

Essas propriedades foram registradas em cartório, mas não há processos administrativos indicando a origem pública do desmembramento da gleba federal. O órgão responsável pela regularização fundiária, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) não autorizou ou não possui documentos que justifiquem a obtenção desses títulos de terra nas duas glebas, revelando uma apropriação indevida das mesmas. Consequentemente, a suposta legalidade dos títulos de terras, a “inexistência” de povos indígenas e existência de áreas já desmatadas para pecuária foram favoráveis para que a soja fosse cultivada no Planalto (TdD, 2015).²⁰

Os sojicultores, expandindo a partir do Mato Grosso, arrendaram alguns sítios e, em alguns casos compraram áreas, ao redor das aldeias, mas só registraram essas transações em cartório anos depois. A “compra da posse”, ou seja, a aquisição das benfeitorias em terras públicas também foi instrumento de apropriação de terras no Planalto. O passo em seguida era solicitar a regularização fundiária dessas áreas, já cultivadas com soja e milho, através do Programa Terra Legal (TdD, 2015).²¹

Em Santarém, as lógicas de apropriação da terra e dos recursos naturais pelos cultivadores de soja, são: 1) apropriação por posse de terra pública devastada com proposta de regularização fundiária pelo Programa Terra Legal; e 2) apropriação por compra de terras, com averbação em cartório, e de origem da matrícula desconhecida ou inexistente. Este processo de apropriação e expansão do cultivo de soja é motivo fundamental dos conflitos socioambientais no Planalto santareno (TdD, 2015; CPT, 2010).

A fronteira como “lugar de encontro dos diferentes” (MARTINS, 1996) resulta na expulsão ou pressão sobre posseiros e no não reconhecimento de direitos de comunidades tradicionais e povos indígenas da região. A valorização das terras (tanto no sentido de preços, como “descoberta” da aptidão para os cultivos) teve como consequências, por exemplo, uma maior resistência (tanto de governo como de grupos privados) à demarcação de terras indígenas e de reconhecimento de territórios quilombolas na região (SAUER e SILVA, 2011; CPT, 2010; SAUER e MACHADO, 2010).

5.Conclusão

As novas fronteiras agrícolas na Amazônia, superadas as derrubadas da floresta para pastagens, e abertas pela expansão das lavouras de soja a partir do final da década de 1990, representam um marco nas agroestratégias do capital para esta região do Brasil. A construção de infraestrutura como rodovias, hidrovias, portos, armazéns e ferrovias, com investimentos públicos e do setor privado (especialmente das tradings), que estão em execução na região dão um sinal do que a floresta e seus povos enfrentarão no decorrer da segunda década do século XXI.

A velocidade da expansão das lavouras e, consequentemente, dos conflitos sociais e ambientais, será palco da realidade regional. Semelhantemente aos fenômenos econômicos e sociais experimentados pela região Centro-Oeste, ocorrerá, além de conflitos pela possa da terra, a elevação de seus preços e profundas mudanças em seu uso. Deverão ocorrer também mudanças na correlação de forças políticas, uma vez que o capital não se limita a organizar suas relações econômicas, mas avança sobre as estruturas estatais, materializando a economia do agronegócio (portanto, baseada em pactos políticos e na extração de renda fundiária e “renda ambiental”).

A região de Santarém, que na década de 1970 assistiu à chegada de migrantes devido aos projetos de colonização do regime ditatorial-militar, vem enfrentando processo de modernização da agricultura, no seu marco fordista empresarial, não menos conflitivas que as etapas anteriores desse processo. Essa “nova marcha” tem a marca da espoliação dos espaços criados pelas comunidades locais, avançando em novas áreas de floresta. Mais ainda, é a consolidação do modelo conservador de desenvolvimento agropecuário, uma vez que o uso de tecnologias (infraestrutura, sementes geneticamente melhoradas, dentre outras tecnologias) não reverte em ganhos sociais, econômicos e ambientais para as populações nativas, mas consolida a acumulação espoliativa do capital agrário.

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1Doutor em Sociologia, professor da Faculdade da UnB de Planaltina (FUP/UnB), nos Mestrados em Meio Ambiente e Desenvolvimento Rural (MADER/FUP) e em Sustentabilidade junto a Povos e Terras Tradicionais (MESPT/CDS), bolsista do CNPq.

2Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Pará (UFPA), mestre em Agricultura Familiar e Desenvolvimento Sustentável pelo Programa de Pós-Graduação em Agriculturas Amazônicas (PPGAA/ UFPA) e assessor jurídico da Terra de Direitos (Santarém).

3De acordo com Benatti (2003, p. 1), são várias as causas da destruição ambiental e do desmatamento na Amazônia, com destaque para “[…] diferentes usos da terra (pecuária extensiva, plantio de grãos, agricultura de corte e queima etc.), obras de infraestrutura (hidrelétricas, estradas e projetos de mineração), exploração de minérios de aluvião, grilagem de terra e degradadção florestal (extração desordenada de madeira e incêndios florestais)”.

4O jornal Gazeta do Povo, em 01 de outubro de 2013, afirmou categoricamente que a “soja sul-americana domina dois terços do comércio global”, sendo inconteste a liderança do Brasil. Na mesma toada, o jornal Valor Econômico publicou, em 16 de outubro de 2013, notícia sobre as projeções futuras do cultivo de soja, afirmando que, como “principal produto agrícola do país, a expansão de produção na década será de 3,9% ao ano, menor que os 5% da década passada, mas acima da expansão mundial prevista, de 2,4% ao ano”.

5O Valor (agosto de 2013) anunciou que, mesmo com “custos em alta, preços menores e margens menos folgadas”, a produção de soja no MT na safra 2013/2014 deve se expandir, mas um “problema que deverá voltar a assombrar o setor produtivo em 2013/14 será o escoamento das colheitas, principal problema no Estado em 2012/13”.

6Além do aumento já verificado, as estimativas são de que a região de Santarém “possui cerca de 500 mil hectares apto para o plantio da soja e atualmente estas terras estão com capacidade ociosa” (FILGUEIRAS et al., 2007, p. 39), o que dá a dimensão do potencial de expansão do setor.

7De acordo com a Conab (2008, p. 216-7), a cotação da soja se elevou efetivamente a partir de outubro de 2006, firmando preços mais altos no mercado internacional devido à “redução de área e de produção” e ao “aumento do consumo de soja e derivados nos países asiáticos”.

8Os levantamentos do IBGE e da CONAB utilizam metodologias e fontes de informações distintas, ocorrendo diferenças nos resultados. Apesar destas, o crescimento do cultivo de soja na região é inconteste, pois a CONAB registrou 104,8 mil hectares na safra 2009/10 e 119,2 mil hectares na safra 2010/2011, enquanto o IBGE (2013) contabilizou 106 mil em 2011 e 172 mil hectares, em 2013.

9Reportagem da Época, de 2004, explicita o financiamento das tradings à expansão das fronteiras, pois “[…] os campos de soja encontraram na floresta sua mais nova e promissora fronteira de expansão. Com o financiamento de grandes empresas como a Cargill e a Bunge Alimentos, o lugar onde o plantio mais cresce é o Pará” (NINNI, 2004).

10Segundo Wilkinson (2009, p. 77), as entidades de classe ligadas ao complexo soja, “além de refutar qualquer iniciativa dos Estados de impor tributos na comercialização da soja, a qual se encontra desonerada, foi proposta a efetiva desgravação tributaria da produção de farelo e óleo destinados a exportação pela eliminação do ônus de ICMS, PIS e Cofins embutido nesses produtos”.

11Reunidas sob a recém-criada Associação dos Terminais Privados do Rio Tapajós (Atap), Bunge, Cargill, Hidrovias do Brasil, Unirios, Reicon, Chibatão Navegações e Cianport pleiteiam terminais entre os nove previstos para o porto de Miritituba (BARROS, 2013), município de Itaituba (PA), demonstrando claramente as agroestratégias para a Região.

12De acordo com dados do IPEA, o asfaltamento, combinado com embarque em navios em Santarém ou no porto de Miritituba (Itaituba), barateia o frete da soja e outros grãos e fibras produzidos no norte do Mato Grosso em pelo menos 25 dólares por tonelada (PROVEDELLO e FURTADO, 2004).

13O Grupo Amaggi e a Bunge criaram a Navegações Unidas Tapajós Ltda. (Unitapajós) para atuar no escoamento de grãos do Mato Grosso na hidrovia Tapajós-Amazonas até Santarém (PA) ou até Santana (AM), uma alternativa de transporte mais barata (BARROS, 2013).

14De acordo com Schlesinger e Noronha (2006, p. 76), o cultivo de soja no Pará contou com um aporte de R$ 70 milhões, recursos disponibilizados pelo Governo do Estado via o Programa de Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer).

15O tal acordo da “Moratória da soja”, que proibiu empresas de adquirir soja da Amazônia proveniente de áreas desmatadas (MILANI et al, 2008), não deve ser visto como expressão do desmatamento mas como tentativa de dar uma imagem positiva ao setor (para uma crítica à “soja sustentável”, ver Baletti, 2013).

16A reportagem da Época corrobora o “efeito de arrasto” quando publicou que “estimulados pela valorização das terras para soja, grileiros e pecuaristas invadem terras públicas para derrubar mais porções da floresta. Desperdiçam um dos ecossistemas mais ricos do planeta, que até poderia gerar mais empregos com exploração sustentável de madeira” (NINNI, 2004).

17Segundo reportagem da Época, na região de Santarém, “em 1998, o hectare custava cerca de R$ 40. Em 2000, estava por volta de R$ 140, [em 2004], já havia terras sendo negociadas a R$ 1 mil ou R$ 2 mil o hectare, dependendo da localização do lote” (NINNI, 2004). Segundo o Sindicato de Trabalhadores Rurais, 500 famílias venderam as terras por preços entre R$ 2 e R$ 3 mil o hectare (CPT, 2010) em 2003.

18De acordo com vários documentos do Dossiê Cargill 2010, desde 2005, a Comissão Pastoral da Terra vem monitorando consequências socioambientais da expansão da soja, através de visitas in loco e acompanhamento de famílias e comunidades impactadas com o cultivo do grão no Pará (CPT, 2010).

19A grilagem é tão grave na região que o Ministério Público, em um Termo de Ajustamento de Conduta, em 2004, fez constar que a Cargill não deveria “receber produtos oriundos de propriedades que constem no registro de terras de origem duvidosa ou sob suspeita de domínio conflituoso” e fornecer “a atualização anual do cadastro de proprietários” (CPT, 2010).

20Na narrativa dos indígenas, os cultivos de pimenta-do-reino, na década de 1980, não exigiam grande desmatamento nem utilização de produtos químicos, o que resultava em poucos conflitos, inclusive devido a relações de apadrinhamento. Na década seguinte, o avanço da pecuária mudou o uso da terra, e a abertura de espaço para o pasto resultou em derrubadas de floresta nativa e aumento de conflitos entre indígenas e pecuaristas, inclusive porque as relações de apadrinhamento foram substituídas por relações rígidas de trabalho (TdD, 2015).

21O Programa Terra Legal, criado a partir da Lei nº 11.952/2012, prevê a regularização fundiária de terras federais não destinadas na Amazônia Legal. Tem como objetivo titular imóveis rurais cujas posses sejam anteriores a dezembro de 2004, sendo que, dos 296.856 imóveis rurais previstos para ser regularizados nos nove estados, 89.785 estão no Pará (TdD, 2015).

Rotas de acesso aos direitos étnico-territoriais: O caso das comunidades negras do Alto Cauca na Colômbia

Daniel Varela Corredor¹
Irene Vélez-Torres²
Juan Carlos Morales³

1.Introdução

Este capítulo tem como enfoque os processos organizativos contemporâneos de comunidades afrodescendentes habitantes do Alto Rio Cauca, na Colômbia. Os três processos que contrastaremos a seguir deparam-se com conflitos históricos que constringem o seu usufruto de recursos naturais como o solo, a água, materiais de arrasto e metais preciosos, constrições essas que comprometem a continuidade cultural das comunidades nos territórios em que habitam há trezentos anos.⁴ Para lidar com esses conflitos, as comunidades defenderam o seu pertencimento étnico afro-colombiano, afirmado na Colômbia por algumas organizações sociais desde a década de 1970 (Wabgou et al, 2012: 99-130) e regulamentado pelo Estado por meio da Constituição Política de 1991. Essa afirmação de pertencimento tem sido eficaz para dar coesão aos grupos em torno de sentimentos de uma identidade comum e de demandas concretas por territórios e direitos diferenciados. Porém, como a alta bacia do rio Cauca está em uma região com diversos projetos de desenvolvimento privado e é marcada por uma história de conflitos internos, acumulação de terras e poder político, o autorreconhecimento étnico e os direitos a ele associados por lei deparam-se com limitações, que serão analisadas a seguir. Essas limitações são particularmente visíveis nas barreiras que as comunidades enfrentam para exercer o direito à consulta prévia, livre e informada (CPLI) e para que esse exercício possa auxiliá-las a garantir o seu direito ao território.

Desde 2010, temos participado de um grupo de pesquisadores que vem buscando caracterizar a origem, os atores e a dinâmica dos conflitos associados ao uso do solo, da água e do subsolo na alta bacia do rio Cauca, no sudoeste da Colômbia (Vélez, Varela, Rátiva e Salcedo, 2012; Vélez e Varela, 2014; FIAN Colombia et al, 2014). Neste trabalho, desenvolvemos ao longo de quatro anos um estudo longitudinal de caráter etnográfico a partir de diversas imersões de campo. Essa metodologia nos permitiu ter acesso a diferentes momentos das comunidades, observar o desenvolvimento de processos institucionais a partir da perspectiva comunitária, e acompanhar a organização das comunidades para acessar direitos territoriais e outros direitos humanos. A continuidade no acompanhamento repercutiu na profundidade do conhecimento relativo às diferentes dimensões dos conflitos, aos desafios organizativos e às dinâmicas de interlocução com os governos nacional e regional. Por fim, também nos permitiu construir confiança e solidariedade com as comunidades e seus processos organizativos. Nosso trabalho de campo foi orientado por uma lógica de participação e colaboração, na qual as comunidades e suas organizações sociais se envolveram na definição do caráter, dos objetivos, da abrangência e dos produtos da pesquisa.

2.Os cenários de estudo

O resultado desse estudo apresenta uma visão regional da mobilização étnica afrodescendente do Alto Cauca com base na observação sistemática de três espaços nos quais atuam Conselhos Comunitários criados por comunidades negras: em La Toma, na zona mineira de montanha; em El Hormiguero, na zona plana de vocação agrícola e contígua a uma grande cidade como Cali; e em Monte Oscuro, no povoado de Puerto Tejada, um enclave urbano resultante da gradual diminuição da população camponesa da zona plana do Alto Rio Cauca. Este texto se propõe a descrever a dinâmica histórica dos conflitos territoriais enfrentados por cada uma dessas comunidades no presente, e a contrastar as estratégias de ação empregadas por suas organizações e a maneira como os atores se posicionam dentro do marco dos direitos étnicos constitucionais. Em particular, avaliaremos a maneira como as organizações se relacionam com o mecanismo da CPLI: em que contextos elas o consideram pertinente, em que contextos não, quais são as suas potencialidades, e quais são os seus limites.

A figura dos Conselhos Comunitários nasceu com a Lei 70 de 1993, que reconheceu o caráter étnico dos afro-colombianos e o seu direito a exercer o domínio dos territórios ancestralmente ocupados nas áreas rurais. Essa lei atribuiu aos Conselhos o exercício da representação legal das comunidades para a titulação coletiva da terra, bem como a administração e a autoridade sobre cada território titulado. O Pacífico colombiano, que até então havia sido conservado como reserva florestal da nação em grande parte de sua extensão, tornou-se o cenário de um processo sem precedentes de titulação coletiva por parte do Estado em favor dos Conselhos Comunitários nascentes (Restrepo, 2013). O mesmo processo, no entanto, não ocorreu com outros territórios afro-colombianos, a exemplo do Alto Rio Cauca, que, na segunda metade do século XX, vivenciou um avanço do capital privado na tentativa de controlar as terras agrícolas e as fontes hídricas. Esse processo capitalista atrasou e limitou as aspirações territoriais dos povos negros do Alto Cauca, incluindo o seu reconhecimento como organizações étnicas pela Lei 70 de 1993.

Em termos ambientais, sociais e econômicos, o controle exercido pelo capital no presente se manifesta no ressecamento do vale geográfico, em função de um sistema de diques e lagos artificiais que comprometem a sustentabilidade da zona montanhosa. Esse processo também se expressa pela consolidação da economia açucareira e pela diminuição generalizada da população camponesa formada por habitantes negros com presença histórica no território. Mais recentemente, a zona de montanha tornouse objeto de projetos de investimentos de mineração que, apesar de ainda não terem se materializado com a exploração do ouro em grande escala, já se expressam através de títulos de concessão sobre o subsolo outorgados pelo Estado a agentes externos às comunidades tradicionais da zona, e pela incursão ilegal de retroescavadeiras para a exploração de solos aluviais. Tudo isso tem ocorrido em um contexto de conflito armado generalizado, alimentado pelo interesse dos grupos armados nas rotas do narcotráfico e na renda proporcionada pela exploração dos recursos naturais.

O clima de conflito vivenciado nessa região potencializou, como nunca antes, a ação civil por parte de camponeses e camponesas, indígenas, afrodescendentes e outras organizações sociais. Entre os habitantes negros, descendentes de escravos africanos que trabalharam em fazendas e em minas de ouro, destaca-se o surgimento de pelo menos 40 organizações que se definem como Conselhos Comunitários no norte do departamento do Cauca (ACONC, 2013). De igual forma, surgiram dois conselhos comunitários na zona rural de Cali e dois em Jamundí, municípios ao sul do departamento do Vale do Cauca. Apesar de a maioria desses Conselhos ainda não ser reconhecida pelo governo nacional, a Corte Constitucional da Colômbia, em seu Processo 005 de 2009, reconhece-os como povos étnicos, praticantes de um legado cultural específico e habitantes de um território ancestral que deve ser protegido pelo Estado por meio de diferentes mecanismos entre eles, a garantia do direito à CPLI.

Enquanto nossa pesquisa avançava na caracterização dos conflitos ambientais, o direito das comunidades à consulta prévia de projetos legislativos e de desenvolvimento tornou-se mais relevante no cenário da política étnica nacional. O direito à CPLI foi reconhecido pelo Estado colombiano em 1991, quando este ratificou o Convênio 169 da OIT, e foi regulado pelas Leis 21 de 1991, e 70 de 1993. Pela perspectiva das comunidades afrodescendentes com as quais trabalhamos, esse mecanismo de participação parecia ser, então, o recurso mais direto para viabilizar diálogos com o Estado a respeito dos temas de ordenamento territorial e projetos de desenvolvimento econômico que lhes dizem respeito. A seguir, analisaremos os caminhos buscados pelas comunidades para reclamar direitos de acesso, usufruto e ordenamento dos recursos naturais que fazem parte dos territórios onde elas habitam historicamente. Nossa pergunta diz respeito ao papel desempenhado pelo mecanismo da CPLI em cada um dos processos analisados.

Essa análise dos casos de El Hormiguero, La Toma e Monte Oscuro partirá da articulação de três categorias: (i) a história do território e dos meios de vida que permitiram às pessoas de cada região constituir-se como comunidade; (ii) a descrição do principal conflito enfrentado na atualidade por cada comunidade, e dos atores em conflito com cada uma delas; e (iii) as estratégias pelas quais cada comunidade tem defendido sua territorialidade, constituindo-se como uma coletividade étnica, e viabilizando uma relação com o Estado em nível nacional e regional, em busca de um arbitramento justo do conflito. A análise comparativa dessas dimensões nos permite estabelecer as particularidades do processo social e político de cada comunidade, analisando, em contexto, o pertencimento e as implicações de recorrer ou não ao direito à CPLI.

3.O caso de El Hormiguero

Em 1954, as elites industriais e fundiárias do vale do Cauca geriram no interior do Estado colombiano a criação da Corporação Autônoma Regional (“Corporación Autónoma Regional”, ou CVC), que desenhou e executou a construção de um sistema de diques e represas com vistas a regular as inundações da alta bacia do rio Cauca. O ressecamento das zonas úmidas, a canalização dos leitos e, sobretudo, a construção do lago artificial de La Salvajina em 1984 fizeram com que as inundações periódicas no vale geográfico passassem a ocupar, de 86.768 hectares em 1950, a área de 8.290 hectares em 2008. Essa transformação ecossistêmica resultou na ampliação da fronteira agrícola e na habilitação de novas terras para a produção agropecuária (CVC, 2014). E essas mudanças, por sua vez, favoreceram uma nova geografia econômica marcada pela industrialização e pela expansão dos cultivos de cana de açúcar, que passaram a ocupar, de aproximadamente 12% da área plana em 1950, a proporção de 56% da área plana em 2004 (Velásquez e Jiménez 2004).⁵

A transformação da paisagem local implicou em mudanças para as comunidades camponesas ribeirinhas – em sua maioria, afrodescendentes. A comunidade do corregimento de El Hormiguero, situado à margem do rio Cauca na área rural ao sul de Cali, é um exemplo desse processo. A população negra desse corregimento se autoidentifica como descendente de escravos africanos que trabalharam na fazenda colonial de Cañasgordas. Após alcançarem sua liberdade em 1851,⁶ os afrodescendentes livres buscaram refúgio à margem do rio, em terras desvalorizadas pelos grandes proprietários por conta de seu caráter inundável. Apesar de sua ocupação das matas de pântano ter sido uma consequência do açambarcamento histórico das terras não inundáveis, os hormigueños desenvolveram saberes culturais e aprenderam a aproveitar as altas do rio: exerceram uma produção autônoma camponesa sem competir por terras com as fazendas, enquanto que o seu sistema produtivo incluía cultivos de subsistência como banana, mandioca, milho e uma grande diversidade de espécies frutíferas adaptadas aos terrenos pantanosos. Os cultivos de café e cacau, juntamente com a extração de areia em bancos de areia do rio, permitiram que essas comunidades se conectassem à economia de mercado e tivessem acesso ao dinheiro. Por sua vez, a caça nas matas e a pesca nos pântanos fez com que nunca faltasse a proteína animal na alimentação (Vélez et al, 2014: 169-171; Garrido, 2013: 12-14).

Com a secagem das áreas pantanosas de El Hormiguero e o fim das inundações, a comunidade perdeu sua principal luta frente à expansão do uso da terra por parte dos grandes produtores. Após a construção da represa de La Salvajina, esses fazendeiros impuseram o cultivo da cana, arrendando a terra aos engenhos ou produzindo a cana de açúcar por conta própria para prover a indústria açucareira. Como em muitos casos, a comunidade não possuía títulos de propriedade da terra, ou os títulos pertenciam a antigos proprietários que nunca tiveram a posse física das terras, os hormigueños ficaram em desvantagem na hora de reclamar direitos sobre o território que haviam construído. Assim, a disponibilidade de terras aumentou para a produção de cana e diminuiu para as crescentes famílias afro-camponesas. Além disso, a aspersão aérea de glifosato para o amadurecimento da cana e a mudança ambiental gerada a partir do desaparecimento das matas afetaram o equilíbrio socioecológico das propriedades e as desvalorizaram. O frágil sistema camponês de El Hormiguero entrou em crise e os pequenos agricultores não encontraram outra opção além de vender a preços irrisórios suas construções e benfeitorias nas terras dos fazendeiros e produtores de cana de açúcar.

Na atualidade, a população de El Hormiguero oscila entre 7.300 e 10.000 habitantes (Bolaños, 2014). 36 propriedades tradicionais continuam existindo em meio à homogênea paisagem da cana de açúcar, e muitos lares mantém árvores frutíferas em seus terreiros e jardins. Porém, a maioria da população está concentrada nos cinco povoados do corregimento. A economia de seus habitantes depende dos empregos formais proporcionados pela cidade de Cali, de suas ligações com diversos trabalhos nas plantações de cana, da extração de areia no leito do rio Cauca e do emprego como operários na zona industrial ao norte do Cauca (Garrido, 2013: 16).

Ora, o controle territorial consolidado pelas famílias fazendeiras após a vitória na guerra das inundações permite que elas tracem novos planos de investimento na atualidade com vistas a aumentar o seu capital. Se o cultivo da cana de açúcar mostrou ser um bom negócio, melhor ainda o será a urbanização do solo, tal como demonstraram nas décadas de 1980 e 1990 os fazendeiros a leste de Cali, cujas terras no distrito de Aguablanca também foram drenadas e valorizadas pela CVC. A Secretaria Municipal de Habitação calculou um déficit habitacional da ordem de 90.000 novas habitações urbanas na cidade em 2012, o que implicaria em adequar 10 milhões de metros quadrados para alojar, principalmente, 35.000 pessoas deslocadas do campo pelo conflito armado (Secretaría de Vivienda de Cali, 2014). Em função dos altos custos do solo no perímetro urbano, a prefeitura de Santiago de Cali propôs o desenvolvimento de projetos em áreas rurais.

Esses projetos dão uma ideia dos novos enclaves de pobreza ou guetos: os proprietários de terras em El Hormiguero propuseram ao município dois projetos para a construção de 20.000 moradias subsidiadas pelo governo nacional, que ocupariam 240 hectares que hoje estão cultivados com cana de açúcar. Um desses projetos está localizado precisamente junto a um dos assentamentos da comunidade de El Hormiguero (Secretaría de Vivienda de Cali, 2014). Para que esses projetos possam se concretizar, o ajuste ao Plano de Ordenamento Territorial do Município de Cali (POT) contemplou novas disposições para o uso de terras rurais no corregimento e a construção de lagoas para armazenar águas residuais às margens do rio. O POT também ressaltou a necessidade de estudar as condições de risco das famílias que vivem no corredor fluvial do rio Cauca e, em caso de necessidade, planejar a sua remoção.

A ameaça de expansão urbana e remoção não é nova em El Hormiguero. Contudo, após a aprovação do novo POT em 2014, a antiga ameaça passou a concretizar-se como uma forma institucionalizada de despejo, à qual a comunidade se opõe. Por isso, o Conselho Comunitário de El Hormiguero, criado em 2009, reclamou o direito à consulta prévia em relação ao que foi determinado pelo POT para o seu corregimento. Para isso, apelou ao mecanismo da CPLI. Até o presente momento, as instituições competentes do Estado em nível nacional e municipal desconheceram o direito da comunidade à CPLI mediante a negação de dois fatos: (1) o caráter étnico afrodescendente dos habitantes da comunidade de El Hormiguero; e (2) as formas como o POT prejudica o exercício da territorialidade pela comunidade.

Em relação ao primeiro elemento, é paradoxal que o corregimento de El Hormiguero tenha sido incluído em programas municipais para a proteção e promoção do patrimônio imaterial das comunidades negras, como a cátedra afro-colombiana ou os roteiros turísticos que vendem a experiência da religiosidade afro; porém, no momento de defender patrimônios materiais como o território, ou de reconhecer a autonomia e a participação da comunidade no processo decisório, o caráter étnico da comunidade é negado: mesmo após sete anos, nem o Município de Cali nem o Ministério do Interior reconheceu o Conselho Comunitário como uma autoridade legítima na região, em conformidade com a Lei 70 de 1993. Por sua vez, as certificações emitidas pela Direção de Consulta Prévia do Ministério do Interior (Certificações 1536 e 2096 de 2012) sistematicamente reiteraram a não presença de comunidades negras na área rural de Cali, dando com isso passe livre aos diferentes projetos urbanísticos existentes.

Quanto ao segundo elemento, após a comunidade ter insistido em sua identificação étnica, o escritório responsável dentro do Ministério do Interior emitiu uma nova resolução afirmando que apesar de o corregimento de El Hormiguero ser o local onde as comunidades negras habitam, estas não seriam prejudicadas em sua territorialidade e em sua integridade cultural pela aprovação do novo POT. Os servidores públicos que redigiriam a resolução mencionaram que na região predominam as plantações agroindustriais, as fazendas de criação de gado e os serviços recreativos para a cidade de Cali, mas pouco se observa de “práticas tradicionais de manejo do território”.

Que tipo de territorialidade é defendido pelos hormigueños? É fato que alguns hormigueños ainda produzem alimentos no reduzido número atual de propriedades, e vários deles obtêm o seu sustento da extração de areia no rio. Mas é fato também que a crise do sistema camponês fez com que a comunidade tenha pouco controle sobre o uso do solo e da água como recursos econômicos. Apesar disso, os seus moradores ainda mantêm uma estreita relação com o rio, com as reduzidas zonas úmidas e com a terra como espaços de habitação. A apropriação simbólica desses espaços reforça a sua identidade coletiva, conectando-os à mesma geografia histórica onde habitaram seus ancestrais africanos escravizados, e, em seguida, camponeses rebeldes e prósperos, que desfrutaram durante cem anos da liberdade que haviam alcançado em 1851 (Bolaños, 2014).⁷ Essa apropriação do espaço e os laços de identidade comunitários se reforçam por meio de rituais como as adorações à Virgem da Imaculada Conceição, que incluem, a cada mês de dezembro, uma procissão de sua imagem sacra ao longo do rio e do território (Arocha, 2011).

Quando a comunidade de El Hormiguero se organiza para exigir o direito à CPLI, entre os seus principais elementos de análise não está a necessidade econômica dos seus moradores de garantir sua subsistência por meio dos bens ambientais do território (essa é uma das suas principais diferenças, em comparação com o caso de La Toma); a perda maciça das propriedades tradicionais em função da expansão da fronteira agrícola monocultora da cana é algo que os moradores não aspiram a reverter neste momento. Porém, como esses espaços produtivos constituem a memória material do passado fértil e produtivo da comunidade, a sua defesa da propriedade tradicional está mais situada no âmbito cultural do que no âmbito econômico.

Por outro lado, quando a comunidade de El Hormiguero reivindica o seu direito à CPLI, ela o faz com o argumento de que esse mecanismo é o recurso constitucional capaz de garantir a sua participação na definição do futuro do seu território. Em outras palavras, esse recurso é um mecanismo de poder político que permite influenciar as decisões centrais que afetarão o presente e o futuro do território rural onde a comunidade habita. Ao exigir o seu direito de participar, a comunidade está exigindo o seu direito a governar o território ancestral onde vive.

4.O caso de La Toma

De acordo com a memória oral dos habitantes de La Toma, o processo de povoamento de sua região teve dois marcos fundamentais. Por um lado, a exploração mineira de ouro e enxofre, que trouxe os primeiros escravos africanos a essa região a partir de 1636. E posteriormente, o estabelecimento de uma linha férrea que atravessaria esse território e o converteria em uma zona altamente conectada a duas das cidades mais importantes da região: Popayán e Cali. Após a abolição da escravidão em 1851, os afrodescendentes locais continuaram explorando artesanalmente o ouro nas margens dos rios Cauca e Ovejas, e alternaram essa mineração de aluvião sazonalmente com a produção de alguns produtos de ampla comercialização, como o café e o cacau. Os afro-camponeses dessa região também mantiveram historicamente espaços de produção rural para o cultivo de alimentos para consumo próprio, como feijão, mandioca, banana e uma ampla variedade de frutas. A pesca no rio Ovejas, afluente do rio Cauca, tornou-se a principal fonte de abastecimento de proteína animal, bem como uma importante prática cultural.

Uma característica central da comunidade de La Toma é que a maioria das famílias depende economicamente das práticas tradicionais de agricultura e da mineração. Algumas famílias complementam sua economia com remessas enviadas por parentes que migraram para Cali, Florida ou Bogotá; outras, com atividades locais, como dar aulas nas escolas rurais ou dirigir os jipes que proveem o transporte público na região. Apesar da diversificação econômica já alcançada por meio da migração ou da formação profissional, as atividades predominantes que respondem pela economia familiar são o cultivo de café, banana e cacau, e a mineração tradicional do ouro. Assim, ter uma terra para semear e um ponto para extrair ouro em uma das minas do corregimento são necessidades primárias para garantir o sustento das famílias.

Como o acesso à terra e ao ouro são determinantes da relação econômica da comunidade com o território (ou land-base resources, na definição em inglês), uma alteração nesse acesso implica não apenas na violação do direito ao trabalho, mas também tem como resultado transformações irreversíveis no exercício das práticas socioeconômicas tradicionais. Assim, a exploração ilegal de ouro com retroescavadeiras, juntamente com as licenças de mineração outorgadas pelo governo nacional a atores externos à comunidade, prejudicam a relação econômica da comunidade com o seu território. Enquanto a mineração realizada pelas retroescavadeiras é ilegal e violenta, as licenças de mineração são legais, mas resultam igualmente na privatização do acesso ao ouro. Em ambos os casos, o que a comunidade afrodescendente confronta é o despojo, legal e ilegal, de seus meios de vida tradicionais.

O Conselho Comunitário de La Toma foi reconhecido pelo Município de Suáres em 2005, mas até o presente, não foi oficialmente reportado na base de dados do Ministério do Interior. Contudo, em termos de ações coletivas, o Conselho tem trabalhado de forma colegiada desde a construção da represa de La Salvajina. Esse grande reservatório de água foi o fator físico que dividiu a zona alta de La Toma da comunidade vizinha de Mindalá. Além disso, o fechamento definitivo da via férrea, simultaneamente à mudança que a represa gerou na navegabilidade do rio, obrigou os moradores da zona alta a encontrar alternativas de mobilidade. Assim, quando as duas vias históricas de comunicação com a cidade de Cali foram interrompidas, as pessoas localizadas na zona norte do corregimento buscaram uma nova rota terrestre que lhes permitissem descer pelos caminhos vizinhos de Yolombó, Gelima e Dos Aguas. O impacto gerado por essa infraestrutura fez de La Salvajina uma referência central na história ambiental e social dessa comunidade.

Apesar do impacto socioambiental negativo gerado pela represa para os moradores de La Toma, essa experiência contribuiu para que a comunidade fortalecesse sua vontade de lutar e capacidade de organização social. Isso se refletiu no bem-sucedido processo de mobilização realizado no ano de 1997, quando a comunidade enfrentou o projeto de desvio do rio Ovejas, proposto pela CVC como uma necessidade para ampliar a vazão da represa de La Salvajina. Diante desse plano de transvase, que a comunidade reviveu como uma ameaça para o único rio que continua vivo no território, os habitantes da zona alta e da zona baixa se organizaram e decidiram por unanimidade, em vários espaços de participação comunitária, que esse desvio prejudicaria os interesses da comunidade, e que, por esse motivo, era inviável.

Além de valer-se dos mecanismos constitucionais de participação, como a CPLI realizada para confrontar o desvio do rio Ovejas, a capacidade de organização e mobilização da comunidade de La Toma se expressou na resistência, mesmo em meio a uma limitação estratégica, diante das ações das Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC),⁸ que disputaram pela via da guerrilha o controle do território desde Timba até o rio Naya. Também se expressou, mais recentemente, por uma mobilização legal para sustentar a recusa da comunidade em aceitar as licenças de mineração e as atividades de retroescavadeiras em seu território. Vale ressaltar que na década recente, a mobilização legal do Conselho Comunitário e as manifestações públicas dos moradores do corregimento puderam conter um desastre ambiental mineiro que já foi evidenciado em outras zonas ecologicamente similares, como Zaragoza, San Antonio e Timbiquí.

Se por um lado, é interessante apontar que os conflitos associados à disputa pelo controle territorial tiveram um impacto positivo na organização social da comunidade de La Toma, por outro, isso não quer dizer que os conflitos sejam, em si, desejáveis. Para resumir, os impactos negativos desses conflitos incluem a ruptura das relações sociais entre comunidades vizinhas, os reiterados processos de deslocamento forçado, as ameaças de morte e os assassinatos por parte de atores armados ilegais que em diferentes momentos custodiaram capitais privados em nível local. Um dos casos mais visíveis foi o da líder comunitária Francia Márquez Mina, que após opor-se abertamente à mineração ilegal no rio Ovejas, foi ameaçada e obrigada a migrar para fora do Alto Cauca.

Em termos da dimensão armada do conflito, ressaltamos a presença permanente de um batalhão de alta montanha do exército nacional que protege a infraestrutura da represa La Salvajina; desde o ano 2000, a presença de grupos paramilitares – AUC, Águilas Negras e Rastrojos⁹ - que protegem rotas do narcotráfico, algumas iniciativas mineiras e outros capitais de investimentos internacionais (Jimeno, 2015); e, por fim, grupos guerrilheiros das FARC, que desde 2010 estão cada vez mais envolvidos na custódia e propriedade de retroescavadeiras para a extração ilegal de ouro.

No presente, a comunidade se depara com uma ameaça maior nas licenças de mineração e na potencial exploração de ouro em grande escala. Se os atuais detentores das licenças de mineração efetivarem o seu direito de explorar ouro, o resultado será uma desterritorialização definitiva, com um impacto irreparável nas tradições socioculturais da comunidade e nos meios e formas de vida que embasavam o seu sustento. Esse impacto seria extensivo às “colônias tomeñas”, que são grupos de migrantes de La Toma que atualmente vivem em capitais de departamentos e cidades de médio porte, que continuam tecendo sua identidade pela relação de pertencimento ao território tradicional de La Toma (Vélez-Torres e Agergaard, 2014). Talvez esta seja a razão principal pela qual, na perspectiva do Conselho Comunitário de La Toma, o exercício do direito à CPLI no caso das licenças de mineração implicaria em uma violação do direito da população local ao território e às suas práticas comunitárias tradicionais.

Em 2010, após enfrentar diversas tentativas de remoção por parte da polícia municipal, e diante de diferentes decisões expedidas pela prefeitura de Suárez (a circunscrição municipal à qual La Toma pertence), o Conselho Comunitário de La Toma interpôs uma ação de tutela para defender seu direito ao território, à participação e ao trabalho. Esse pedido de tutela foi negado em primeira instância, mas foi revisado pela Corte Constitucional, que emitiu a Sentença T1045 de 2010, reconhecendo a presença de comunidades negras no corregimento de La Toma, exigindo o desenvolvimento da CPLI para outorgar qualquer licença de mineração ou desenvolver qualquer projeto que prejudique a comunidade, e pedindo que as instituições públicas zelem pelo bem-estar da comunidade e pela garantia do seu direito ao território. Este terceiro componente da sentença é o mais abrangente, e, por isso, é também a principal ferramenta legal com que a comunidade de La Toma conta para exercer a governança de seu território, mais além do exercício de qualquer mecanismo de participação.

De acordo com o Conselho Comunitário de La Toma, existem pelo menos três motivos pelos quais, em seu caso específico, exercer o direito à CPLI não oferece à comunidade qualquer vantagem para proteger sua cultura e exercer seu direito ao território:

•Primeiro, porque as licenças foram outorgadas à revelia da comunidade, quando o regime de terror instaurado pelas AUC dominava no território. Questiona-se, assim, a legalidade e a legitimidade iniciais da outorga das licenças de mineração. Além disso, sugere-se que o exercício da CPLI pressuporia a legitimidade de um licenciamento que ocorreu de forma indevida desde o seu primeiro momento;

•Segundo, porque a CPLI permitiria à comunidade participar da definição das formas de prospecção e exploração mineiras aceitas, mas não permitiria que essa comunidade se opusesse à prospecção e exploração em grande escala, ou à outorga da licença de mineração em si. Em outras palavras, seria uma participação com poder limitado, que, de qualquer forma, não permitiria que a comunidade decida quanto à continuação de suas práticas agrícolas e mineiras tradicionais, enquanto essa mesma comunidade teria que ceder seus direitos territoriais aos licenciados privados;

•Por fim, as licenças de mineração a atores privados negou o direito de precedência das comunidades afrodescendentes, de acordo com a Lei 70 de 1993 e o atual Código de Minas (Lei 685 de 2001). Ambas as leis reconhecem o direito de precedência (derecho de prelación”) das comunidades afrodescendentes para exercer a mineração tradicional em seus territórios. Porém, no caso de La Toma, esse direito foi violado pela concessão de licenças sem levar em conta esse uso tradicional do território. Assim, ao invés de reclamar seu direito à CPLI, a comunidade reclama seu direito ao exercício das práticas econômicas tradicionais, e, por conseguinte, o direito de explorar o ouro de forma tradicional.

Pela perspectiva do Conselho Comunitário de La Toma, apesar de a CPLI ser um mecanismo que garante o direito à participação, ela o faz, todavia, em um campo de decisões muito limitadas e na contramão do seu direito ao território. Surge, desse modo, uma contradição entre o direito à participação e o direito ao território, pois a CPLI legitimaria o controle do subsolo por um ator privado – que, ademais, obteve seu título em momentos de extrema violência e coerção social por parte das AUC. Isso também implicaria mudanças nas práticas agrícolas e de mineração tradicionais, com o deslocamento da comunidade para a entrega do território licenciado. Assim, antes de reclamar o direito à CPLI, a comunidade de La Toma optou por defender a sua territorialidade a partir da exigência do território coletivo que lhe cabe por lei, e a partir da reclamação do seu direito de precedência para a exploração mineira tradicional.

5.O caso do Conselho Comunitário Camponês Palenque Monte Oscuro

Reconhecido juridicamente em fevereiro de 2009, o Conselho Comunitário Camponês Palenque Monte Oscuro (CCCPMO) é formado por 50 famílias afro-colombianas que habitam, em sua maioria, no território caucano de Puerto Tejada. Essa região está localizada no vale interandino do rio Cauca, precisamente em uma zona dominada pelo cultivo da cana de açúcar. Apesar de a atividade econômica ligada à cana e os engenhos açucareiros terem sido os principais responsáveis pelos conflitos de terra e seu uso na região, a presença de fazendas de lazer e atividades industriais também geraram pressões sobre esse recurso.

Assim como em El Hormiguero, as famílias que integram o CCCPMO eram de tradição camponesa, com fortes raízes no território e herdeiras de uma atividade produtiva voltada para a autossustentabilidade alimentar. Porém, com a expansão da indústria açucareira, que se acelerou desde as décadas de 1950 e 1970, e cuja dinâmica de concentração da terra e demais recursos não parou de crescer, as famílias camponesas de Puerto Tejada e os demais municípios de influência canavieira gradualmente perderam muitas de suas terras e os meios necessários para alimentarse de forma suficiente e digna.¹⁰ As famílias sem terras ou sem a quantidade de terra suficiente para poder viver da terra, sobrevivem trabalhando no comércio informal, prestando serviços de limpeza na cidade vizinha de Cali ou empregando-se no que for possível, em meio a um contexto social de pobreza, exclusão e crescente delinquência comum.

Desde sua criação, o CCCPMO reivindica de forma pacífica o seu direito de acesso coletivo a terras que permitam resgatar suas formas de vida tradicionais e seus projetos produtivos, e garantir o seu direito à alimentação e à autonomia alimentar. As possibilidades reais com que o Conselho conta para acessar esse recurso são muito limitadas, uma vez que: (i) na região, não há terras baldias disponíveis; (ii) quase todas as terras se encontram sob o controle de grandes proprietários, engenhos canavieiros, indústrias, zonas francas e outros atores privados; e (iii) as poucas terras que ainda restam são muito caras, nesta que é uma das regiões com os preços de terra mais altos da Colômbia. Nesse sentido, o CCCPMO avança duas estratégias: (i) obter as terras disponibilizadas em processos de desapropriação que o Estado faz de grandes fazendas ou propriedades de narcotraficantes; e (ii) acessar a terra por meio dos processos de entrega de terras a populações étnicas por ações estatais direcionadas a reduzir os conflitos interétnicos entre populações camponesas, afrodescendentes e indígenas.

No primeiro caso, o Conselho foi beneficiário de uma entrega estatal de terras confiscadas do narcotráfico, em um processo que, após alguns meses, foi revertido para transferir ao setor agroindustrial as terras onde a comunidade já estava trabalhando. Essa arbitrária medida do Estado levou a graves prejuízos econômicos para as famílias do Conselho, uma vez que elas haviam investido seus parcos recursos em melhorias da terra e na compra de insumos, que não foram compensados por qualquer tipo de reparação ou compensação pelas autoridades. Em seguida, desde há cerca de três anos, surgiu a possibilidade de acessar quase 200 hectares de terra em um município próximo a Puerto Tejada. Esse processo está interrompido em função da ausência de um acordo coordenado entre a antiga Direção Nacional de Entorpecentes e o também agora liquidado Instituto Colombiano de Desenvolvimento Rural. Adicionalmente, a propriedade foi entregue de modo provisório a um dos mais poderosos engenhos de cana do país. Esse caminho de acesso à terra se mantém vigente e continua sendo um desafio, enquanto o Conselho mantém suas reclamações perante diversas instâncias do Estado, especialmente em nível regional e nacional.

No segundo caso, o CCCPMO incidiu em parceria com outro conselho comunitário da região, alcançando avanços no sentido de conseguir que as autoridades estatais avaliem a pertinência da compra de uma propriedade com cerca de 100 hectares para posterior alocação a ambos os conselhos.¹¹

Vale ressaltar que essas ações de incidência do CCCPMO para obter acesso à terra ocorreram após anos de capacitação interna em direitos humanos, direito à alimentação adequada e direitos conexos, e direitos das mulheres à alimentação e à terra; em governança responsável em matéria de posse da terra e acesso à pesca e às matas; e no desenvolvimento de estratégias para demandar esses direitos. Enquanto essas ações de capacitação vieram sendo implementadas, o Conselho tem desenvolvido ferramentas de monitoramento (ver FIAN et al, 2014, e FIAN et al, 2015) e participado em relatórios de direitos humanos (FIAN et al, 2013) de autoria da FIAN – a organização de direitos humanos que está acompanhando o seu caso. Deve-se também ressaltar que esses tipos de ações permitiram que o CCCPMO expusesse ou citasse o seu caso a diversas instâncias internacionais de direitos humanos, como o Comitê da ONU para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW) e a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) (CCCPMO et al, 2013).

Deve-se também ressaltar que desde sua criação, o Conselho reivindica seu caráter étnico, sem, contudo, excluir outras formas de autorreconhecimento. Isso explica por que as famílias se afirmam ao mesmo tempo como camponesas e afro-colombianas, sem que isso obedeça a uma estratégia deliberada com vistas a ampliar caminhos de incidência efetiva. Em um contexto no qual o Estado e a sociedade em seu conjunto utilizam as diferenciações étnicas para reduzir o espectro universal de aplicação dos direitos humanos, o fato de que o CCCPMO assume esse tipo de autorreconhecimento obedece a uma realidade objetiva: é praticamente impossível ser afro-colombiano ou indígena sem ser camponês ou camponesa também, do mesmo modo como diversas populações camponesas também estão sujeitas a um passado indígena ou afrodescendente.

Em relação à CPLI, o Conselho reconhece a importância dessa ferramenta e o seu valor para a futura defesa dos interesses da comunidade, uma vez que o Estado outorgue a titularidade coletiva das terras que o Conselho tanto almeja. Nesse sentido, é importante reconhecer que várias pessoas de liderança no Conselho ou próximas a ele foram protagonistas locais de muitas das mobilizações que, nas décadas anteriores, levaram o Estado a reconhecer alguns dos seus direitos e implementar leis a eles relacionadas.

6.Conclusões

Os três processos organizativos contrastados neste artigo enfrentam conflitos históricos que constringem seu usufruto dos recursos naturais. Está claro que em Monte Oscuro, o conflito é gerado por motivo de acesso ao solo para a produção de alimentos, uma vez que esse recurso foi açambarcado pela economia açucareira e pelo narcotráfico. Em El Hormiguero, o conflito está atualmente configurado em torno de quem adota e como são adotadas as decisões que determinam o ordenamento territorial e a expansão urbana. Porém, como mostramos acima, as suas raízes estão ligadas à regulação das águas do rio Cauca, exercida pelas elites rurais desde a década de 1950. E em La Toma, o conflito é consequência não apenas do acesso e da apropriação dos metais preciosos dispersos ao longo da planície aluvial, mas também dos mecanismos legais amparados que contribuem para a legitimação do despojo local que beneficia atores privados e desloca os mineiros tradicionais.

Para enfrentar esses conflitos, as comunidades vêm defendendo o seu pertencimento étnico afro-colombiano sem, no entanto, abandonar outras identidades que as conectam a um passado camponês no qual puderam prosperar com a produção de alimentos e bens para o intercâmbio regional ou nacional. A linguagem da identidade étnica, como nenhuma outra antes, tem sido efetiva para dar coesão aos grupos em torno de sentimentos de identidade e de demandas concretas por território e direitos diferenciados. A CPLI se destaca entre esses direitos como um mecanismo para incentivar a participação política na adoção de decisões ligadas aos rumos do território. As comunidades mencionadas neste artigo desenvolveram diversas estratégias de incidência para buscar os seus direitos, as quais se adaptam às suas próprias realidades, horizontes de luta e opositores envolvidos. Essa flexibilidade também transcende o uso ou a percepção estratégica que as comunidades tenham em relação a um mecanismo como a CPLI e ao quão importante ela possa ser, ou não, em cada contexto.

Quanto ao mecanismo em questão, podemos concluir que ele se apresenta como um espaço para a participação e o diálogo político, mas não significa uma garantia de proteção efetiva do território. Devemos advertir que como um espaço de participação política, a CPLI encontra-se viciada pela falta de clareza quanto à metodologia do seu mecanismo, e pelo fato de que a participação das comunidades está mediada pelo reconhecimento institucional das mesmas, dependendo assim da “certificação” da presença de comunidades étnicas e das influências às quais elas estão expostas ao adiantarem um projeto específico. Tal processo de “certificação” tem dois efeitos: por um lado, a luta para ser “certificado” como condição para acessar o direito à CPLI gera um desgaste das organizações, que faz com que elas se desviem de seus verdadeiros objetivos de defesa territorial; por outro, os processos de “certificação” têm resultado em um crescimento exponencial do aparato burocrático estatal, que, como de costume, cria novos itinerários e obstruções para a garantia de direitos plenos. Isso faz com que o problema do acesso ao direito à CPLI termine sendo resolvido nas altas cortes, alijadas dos contextos e das problemáticas particulares das comunidades.

Diante desses complexos itinerários burocráticos, o Conselho Comunitário Camponês Palenque Monte Oscuro parece mostrar um caminho mais certeiro ao concentrar seus esforços jurídicos na busca de garantias diretas de acesso ao solo como recurso fundamental para garantir a vida e a integridade cultural dos povos que representa. Por sua vez, La Toma preferiu deixar de exigir o mecanismo, entendendo que ele poderia até mesmo prejudicar o propósito de sua criação, que é a defesa do território tradicional das comunidades étnicas.

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1Pesquisador do Instituto Colombiano de Antropologia e História (ICANH) e membro externo do Grupo Conflito Social e Violência, da Universidade Nacional da Colômbia. Pesquisa contextos de violência a partir de uma abordagem etno-histórica; em particular, tem estudado a história da mineração no departamento de Chocó, os processos de reparação às populações vítimas da violência e a reinserção de grupos paramilitares. E-mail: dvarela@icanh.gov.co.

2Professora da Escola de Engenharia dos Recursos Naturais e do Ambiente (EIDENAR), Universidade del Valle, e membro externo do Grupo Conflito Social e Violência da Universidade Nacional da Colômbia. Pesquisa conflitos socioambientais a partir de uma abordagem de ação participativa e com perspectiva étnica; alguns dos seus temas de interesses são a migração forçada, o controle de bens ambientais e os movimentos sociais. E-mail: irene.velez@correounivalle.edu.co.

3Diretor Executivo, FIAN Colômbia. Pesquisador nos temas de direito à alimentação e nutrição adequada; geopolítica da fome; monitoramento em direitos econômicos, sociais e culturais. Também apoia o desenvolvimento de ferramentas diagnósticas e relatórios especializados nesses assuntos e na questão da governança responsável da terra, da pesca e das florestas. E-mail: porderechoalimentacion@gmail.com.

4Em relação à história do povoamento africano na região do Alto Cauca durante a colônia hispânica, ver: Colmenares, 1979; 1983; Herrera, 2009. Em relação à história do sacrifício dos negros nesta região durante os séculos XIX e XX, ver: Sanders, 2009, Mina, 2011.

5De acordo com a associação açucareira e seu centro de pesquisas Cenicaña, atualmente, 205.000 dos 406.000 hectares ocupados pelo vale geográfico do rio Cauca estão dedicados ao cultivo da cana para a produção de açúcar e a produção dual de açúcar e etanol (Quintero et al, 2008).

6De acordo com os cálculos de Jorge A. Tovar (2010), 56 escravos foram libertados em Cañasgordas em 1851.

7Em relação ao processo de emancipação de escravos no Alto Rio Cauca, ver: Sanders, 2009; Valencia Llano, 2007; Tovar, 2010; e Mina, 2011.

8As AUC ostentaram o poder territorial na região de Timba, Buenos Aires e Suárez desde o ano 2000, quando um exército paramilitar de mais de 500 homens se instalou em Timba e, de lá, coordenou o controle territorial. Em abril de 2001, esse bloco paramilitar cruzou a cordilheira ocidental e fez uma incursão na região do Naya com a conivência do comando da Terceira Brigada do exército de Cali. Nesse local, assassinaram cerca de 50 civis e deslocaram cerca de 3200 pessoas, incluindo indígenas e afrodescendentes (Jimeno, 2015).

9Após o processo de desmobilização das AUC entre 2004 e 2005, os exércitos paramilitares da zona mudaram o seu nome e passaram a se autodenominar Águilas Negras e Rastrojos; o governo se referiu a esses grupos como Bandos Criminosos Emergentes (BACRIM).

10Ao final dos anos 20 do século passado, já acontecia na região um rápido processo de transformação voltado à expansão e ao aumento tecnológico do cultivo da cana com base em recomendações feitas pela Missao Inglesad (1927) e pela Missao Porto-Riquenha Chardón (1929), levando à criação de novos engenhos açucareiros e fazendo com que as comunidades camponesas começassem a sofrer um processo sistemático de perda de terras e recursos necessários para a produção alimentar. Essa informação foi extraída de: CCCPMO, 2012: 13-14

11Por solicitação expressa do CCCPMO, nenhum documento que trate de seu caso menciona detalhes acerca dos lugares, localizações e atores envolvidos nessas reclamações ou negociações pela terra. Esse cuidado tem os objetivos de: i) evitar fugas de informações que possam prejudicar as ações de incidência em curso e não revelar detalhes das estratégias implementadas; ii) proteger a segurança de seus líderes; e iii) minimizar os riscos de criminalização por parte de atores estatais.

Resíduos de glifosato e ampa em fontes naturais de água e limites regulatórios para avaliar a contaminação no Brasil e na Colômbia

Carlos José Sousa Passos¹
Carlos Martin Infante Córdoba¹
Nayara Luiz Pires¹
Bruna Maria da Silva Caldas¹
Irene Vélez-Torres²
Luz Edith Barba Ho²
Camilo Hernán Cruz Vélez²

1.Introdução geral

Os praguicidas ou agrotóxicos constituem um grupo de substâncias químicas capazes de controlar uma praga, e cuja aplicação eleva a produtividade agrícola (Peres e Moreira, 2003). A população em geral está exposta a agrotóxicos principalmente pelo consumo de alimentos diretamente tratados com estes produtos (Jardim e Caldas, 2012), ou pelo consumo de produtos de origem animal, como leite, carne e ovos, quando os animais produtores se alimentam de pastagem tratadas com agrotóxicos (Romano, Romano e Oliveira, 2009). Adicionalmente, análises de amostras de água da chuva de zonas rurais e urbanas mostraram a presença de diferentes resíduos de agrotóxicos, indicando que moradores dessas regiões podem estar expostos a agrotóxicos pela rota ambiental, especificamente pelo ciclo da água (Belo et al., 2012).

Além dos praguicidas organoclorados e posterior surgimento dos organofosforados, o avanço científico das últimas décadas tem permitido a formulação de novas formas de controle de pragas (Solomon et al., 2010). Assim, em 1970 o glifosato – do tipo organofosforado – foi sintetizado por um grupo de pesquisadores da Companhia Monsanto nos Estados Unidos da América (EUA), liderado pelo químico J. Franz, e atualmente este composto é comercializado em mais de 119 países. Enquanto o Glifosato é o ingredente ativo em mais de 750 herbicidas de largo espectro (Guyton et al., 2015), o composto comercial Roundup (GlyBH) é o que mais comercializado no mundo (European Commission, 2007; EPA, 2012, Mesnage et al, 2015), vendendo no Brasil, apenas em 2013, 185.956,13 toneladas (Ibama, 2014).

De fato, desde 2008 o Brasil é o maior consumidor mundial de agrotóxicos (Silva, 2015). O desempenho do setor agropecuário foi resultado do crescimento da produção, e a soja foi responsável pelo crescimento de 5,8% (IBGE, 2015). Ainda, segundo projeções do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), na próxima década a lavoura de soja é a que mais deve expandir no Brasil, com área cultivada devendo aumentar 10,3 milhões de hectares, chegando em 2024 com 40,4 milhões de hectares, tendo tido acréscimo de 34,1% sobre a área de soja em 2013/14. Este crescimento se dará não só nas regiões já consolidadas de cultivo, como a região Centro-Oeste, mas também avançará rumo à floresta tropical amazônica na região norte do país (Schlesinger, 2008).

Dentre os municípios do Estado do Pará, na Amazônia Oriental, Santarém destaca-se como o maior produtor de soja nas safras dos últimos anos, provavelmente estimulada pela instalação de um grande porto graneleiro da empresa Cargill às margens do Rio Tapajós (Oliveira, 2015). Diante desse cenário, e sabendo que a produção de soja guarda uma ligação direta com uso de agrotóxicos em geral, e especificamente o uso do glifosato, é importante destacar a indispensabilidade do monitoramento ambiental constante em regiões de cultivo agrícola que utilizam esse herbicida.

Enquanto isso, na Colômbia se utilizam mais de 100 produtos agrotóxicos na agricultura, gerando uma contaminação potencial dos ecossistemas direta e indiretamente expostos. O glifosato emprega-se nas fumigações de cultivos ilícitos (coca e papoula), para a eliminação de pragas em cultivos de arroz, cana de açúcar, milho, batata e tomate, e como maturador no cultivo da cana desde 1981 (Cenicaña, 1993).

Na Colômbia, os cultivos de cana de açúcar têm se concentrado na região do Valle del Cauca. Ali, enquanto em 1956 a cana de açúcar ocupava 12% da área plana (Velásquez e Jiménez 2004), atualmente chegou a 176.244 hectares, equivalentes a 56% da área plana do estado (ver Procaña). O decidido impulso dado pelo governo à expansão agrícola desta região se refletiu na construção de represas e canais desde 1956, da Barragem La Salvajina em 1984 e na implementação da Lei Páez em 1995 para o fortalecimento do setor agroindustrial; a reorganização da paisagem hídrica local em torno à agroindústria desde a década de 1980 gerou uma grande demanda de água e deteriorou a qualidade das fontes superficiais e subterrâneas da região (Pérez e Álvarez 2009).

Adicionalmente, desde 1920 se iniciou a investigação do uso de maturadores na cana de açúcar, avaliando diferentes opções e determinando doses adequadas para aumentar seu rendimento, sem afetar a produção nos cultivos seguintes. Os primeiros ensaios com maduradores se realizaram no final da década de 1960 e desde a década de 1980 começaram a utilizar herbicidas como maturadores, o que se torna uma prática comercial no vale geográfico do rio Cauca (Cenicaña, 1993). Além da mudança importante na geografia econômica regional, a expansão da cana gerou um impacto ambiental sobre a saúde dos moradores e trabalhadores expostos ao uso de agrotóxicos.

Por outro lado, alguns estudos recentes indicam um potencial risco do glifosato na saúde de animais da fauna silvestre (Gasnier et al., 2009; Shehata et al., 2012; Séralini et al., 2012), e ainda mais recentemente o glifosato foi classificado pela Agência Internacional de Pesquisa sobre Câncer (IARC, em inglês) como provável cancerígeno para humanos (IARC-WHO, 2015). A despeito desse contexto mostrando a crescente importância desses compostos em termos de riscos ecotoxicológicos e à saúde humana, observa-se uma grande carência de métodos analíticos simples, não tão caros em termos de materiais e instrumentos, e com exigências mínimas de treinamento de pessoal técnico de laboratório, que permitam determinar resíduos desses compostos em matrizes ambientais, tais como água, biota aquática, material vegetal, sedimentos e solos (Amarante Júnior et al., 2002; Ramirez et al., 2014).

Assim, um dos desafios aceitos pelo presente trabalho foi o de desenvolver e validar um método analítico para determinação de glifosato e seu produto de degradação AMPA (ácido aminometil fosfônico) em amostras de água por cromatografia líquida de alta eficiência, com detecção por fluorescência - HPLC-FL (Pires, 2015). Este desenvolvimento metodológico aplicou-se em amostras de água provenientes da região de lavouras extensas de soja em Santarém, oeste do Estado do Pará na Amazônia Brasileira, assim como amostras de água de Estações Comunitárias de Tratamento e Abastecimento e de outros pequenos corpos hídricos do Distrito de El Hormiguero, na região do vale inter-andino do Rio Cauca, sudoeste da Colômbia. A análise destes resultados levou-nos a identificar carências e inconsistências nos regulamentos atuais em cada país, assim como inconsistências entre diferentes marcos regulatórios que visam regular os limites de detecção da presença de resíduos destes contaminantes em amostras ambientais como na água.

2.Metodologia

Para estudar a presença de resíduos contaminantes de herbicidas a base de glifosato na água, utilizamos uma mesma metodologia de campo e realizamos uma análise comparativa entre os casos do Brasil e da Colômbia. Sendo assim, o mesmo protocolo de amostragem foi utilizado em ambos os países com o propósito de manter uma coerência que permitisse gerar resultados comparáveis. O método analítico anteriormente desenvolvido (Pires, 2015) teve como objetivo identificar resíduos de glifosato e AMPA nas bacias do rio Cauca na Colômbia, como também dos rios Curuá-Una e Moju dos Campos na Amazônia brasileira (ver Mapa 1).

Mapa 1. Localização da região de Santarém no Brasil e da região Alto Cauca na Colômbia.

O protocolo de amostragem levou em conta os alinhamentos estabelecidos pelas normas nacionais de ambos países. No caso da Colômbia, se seguiu a norma técnica NTC-ISO 5667-1, o Manual de instruções para a toma, preservação e transporte de amostras de consumo humano para a análise de laboratório, e os Métodos padrão para análise da água e de águas residuais (APHA et al., 2012). A água coletada foi representativa do sistema de fornecimento de água da localidade e se coletou em quantidade suficiente para as análises. Além disso, em quanto às amostras de água subterrânea, se deixou bombear o poço antes de tomar a amostra para assim assegurar que a água extraída fosse nova.

Finalmente, na coleta das amostras de água se seguiram recomendações como o uso de recipientes de politetrafluoroetileno (PTFE), os quais evitam a presença de contaminantes que possam afetar a análise de vestígios; os recipientes foram lavados com água e detergente neutro, se enxaguaram com água destilada ou deionizada, e se secaram adequadamente. As amostras foram coletadas usando um balde a uns 15 a 20 cm de profundidade, se selecionaram 100 ml de água com uma seringa, a qual foi filtrada através de um filtro de 0.45 µm e transferida a um recipiente de polietileno. As amostras foram preservadas mediante refrigeração em uma caixa térmica com gelo, levadas ao laboratório e logo congeladas (APHA et al., 2012).

A investigação se organizou nas seguintes fases:

Fase 1.

Visitas preliminares de reconhecimento das regiões de estudo e de concertação das amostragens com as comunidades e os líderes de cada território.

Fase 2.

Coleta de amostras de água para determinar a presença de resíduos de herbicidas a base de glifosato.

Fase 3.

Análise de amostras no Laboratório de Toxicologia da Faculdade de Ciências da Saúde, Universidade de Brasília, no Brasil.

Fase 4.

Sistematização de resultados e primeiros avanços interpretativos.

2.1. Local de estudo 1: El hormiguero, Colombia

O distrito de El Hormiguero se encontra localizado no município de Cali, a 6 km do perímetro urbano, na estrada Cali- Puerto Tejada. O principal centro povoado do distrito está rodeado de cultivos de cana de açúcar de fazendas agrícolas de propriedade privada, enquanto no leste faz divisa com o rio Cauca. Apresenta uma topografia plana e uma altitude de 950 nmm. Sua localização numa zona de cultivo permanente de cana de açúcar aumenta consideravelmente os riscos de contaminação sobre a qualidade da água dos poços de abastecimento devido a infiltração de agrotóxicos nos solos, assim como sobre as fontes superficiais devido a escoamento ou a aspersão do fumigante, tudo isso refletido na saúde da população (Arana Rengifo 2007).

Em El Hormiguero se realizaram visitas aos aquedutos de Cabecera, Cascajal, Morgan e Pailita para conhecer o funcionamento das plantas de tratamento de água potável (PTAPs). Igualmente, se determinaram os pontos de amostragem dos poços e do efluente do processo de tratamento em cada uma das plantas. Por outro lado, a seleção dos pontos de amostragem das fontes superficiais se realizou em um workshop de cartografia com a comunidade; esta informação foi complementada através de um trajeto de reconhecimento de campo com líderes comunitários.

Se coletaram amostras mensais durante dois períodos de 3 meses cada um durante o ano 2015. O Período 1 incluiu os meses de março, abril e maio; o Período 2, os meses de julho, agosto e setembro. Esta periodicidade seguiu o critério de coletar amostras segundo diferentes condições climáticas de chuva e seca.

É importante ressaltar que para o cultivo de cana de açúcar, a aplicação de glifosato como maturador se realiza dois meses antes da colheita, enquanto que como herbicida se realiza numa etapa pré-emergente. Isto quer dizer que um cultivo com um período de plantação e colheita de nove meses é fumigado ao menos em duas oportunidades. Adicionalmente, o cultivo de cana na Colômbia não segue critérios de sazonalidade, razão pela qual numa mesma zona existem áreas de cultivo (grandes quantidades) em diferente etapa de crescimento. Essas condições fazem que a frequência de fumigação seja continua, e que uma mesma zona e população esteja exposta permanentemente.

2.2. Local de estudo 2: Região de Santarém e Mojuí dos Campos, Amazônia Brasileira

No Brasil, a área de estudo corresponde à região do planalto do município de Santarém, oeste do Estado do Pará (Mapa 1), que desde alguns poucos anos também engloba o novo município de Mojuí dos Campos. Essa região de planalto é formada pela bacia hidrográfica do rio Curuá-Una, que possui vários igarapés (córregos) e outros rios tributários, como o rio Moju dos Campos. A paisagem local é composta por um mosaico de floresta tropical (Bioma Amazônia) cortada por uma densa rede de drenagem hídrica e ocupada por lavouras de soja e pecuária, esta última tanto de subsistência quanto comercial. A área foi escolhida devido à grande influência que tem recebido da expansão da fronteira agrícola ao longo dos últimos 10 a 15 anos (Aguiar, Peleja e Sousa, 2014).

Amostras de água foram coletadas estrategicamente em cursos d’água próximos a plantações de soja. Os sítios de amostragem foram definidos com base em imagens de satélite e levando-se em conta o sistema natural de drenagem local, assim como demandas apresentadas pelas próprias comunidades potencialmente expostas aos agrotóxicos utilizados nas lavouras de soja. As amostras foram coletadas em fevereiro (período chuvoso) e agosto de 2015 (período seco). Além do critério sazonal, esta periodização teve o poder de incluir o maior e o menor uso de herbicidas em base ao glifosato em soja, ou seja, fevereiro e agosto, respectivamente.

2.3. Análise por cromatografia líquida de alta eficiência, com detecção por fluorescência

A determinação de glifosato e AMPA foi analisada por cromatografia líquida com detecção por fluorescência, no Laboratório de Toxicologia da Faculdade de Ciências da Saúde, Universidade de Brasília, seguindo a metodologia desenvolvida em Pires et al. (2015).

As amostras de água foram filtradas (45 µm) e 200µL foram injetadas diretamente no HPLC para a análise de AMPA, ou a amostra foi concentrada por liofilização (10x) para a análise de glifosato. A separação cromatográfica foi obtida em coluna de intercâmbio iónica (PRP-X100, 10 µm, 250x2.1 mm) e fase móvel isocrática: 0.010 M fosfato de potássio, pH 2.1, ajustado com ácido fosfórico (H₃PO₄), 4% de metanol, fluxo de 0.5 mL por minuto. Na caixa de reação pós-coluna a 33º C, os analitos são oxidados com hipoclorito de cálcio, complexados com o-ftalaldehido-2-mercaptoetanol, e o produto fluorescente é detectado (excitação a 340 nm y emissão 455 nm). O limite de quantificação (LoQ) para AMPA e glifosato foi de 0.5 y 0.07 µg/L respectivamente. Este mesmo método analítico foi utilizado para as análises de todas as amostras de água provenientes das regiões de estudo mencionadas acima, tanto no Brasil como na Colômbia.

3.Resultados sobre a presença de resíduos agroquímicos

Para o caso da Colômbia, durante a estacão chuvosa se analisaram 17 amostras (ver Tabela 1), das quais 11.8% deram positivas para a presença de resíduos de glifosato, enquanto que nesta mesma estacão se detectou que 58.8% das amostras foram positivas para AMPA. Esses resultados mostram que, sob as condições ambientais da zona de estudo, o glifosato se transformou em AMPA, um de seus subprodutos de degradação (Martins-Junior 2005).

Resulta importante ressaltar que a presença destes resíduos na água dos aquedutos pode se originar por infiltração no terreno devido aos trabalhos de fumigação no campo, somado à possível deterioração do sistema de proteção dos poços profundos. Além disso, a presença de resíduos na água tratada pode estar associada à exposição da água nos tanques de arejamento com os que contam os sistemas a una altura de 6 metros, e que cumprem a função de facilitar a remoção de ferro e manganésio. De qualquer maneira, na medida em que os sistemas de potabilização não estão desenhados para remover pesticidas, a contaminação da água pode se originar e permanecer em quaisquer das unidades de tratamento.

Por outro lado, durante a estação seca se analisaram 23 amostras na Colômbia (ver Tabela 1), das quais 4.3% foi positivo para AMPA, ao mesmo tempo em que não se detectou presença de glifosato em nenhuma das amostras durante este período. Isto pode estar associado a que, durante a época seca, ao não haver chuva, não houve escoamento que arrastasse os resíduos dos herbicidas até as fontes de água superficiais e subterrâneas da zona.

Estes últimos resultados provavelmente refletem a situação de que a variação climática e, em particular, o Fenômeno do El Niño que afetou a Colômbia durante 2015 (Daza, 2015), tem alterado a hidro-climatologia da zona, impedindo a aplicação rigorosa do critério de sazonalidade. Esta situação implicou que várias das fontes superficiais estivessem totalmente secas durante o segundo período de coleta, razão pela qual não foi possível a coleta de amostras nos mesmos lugares.

Tabela 1. Análise de resíduos de herbicidas a base de glifosato em amostras coletadas na Colômbia.

Para o caso do Brasil, durante a estação de chuvas se analisaram 30 amostras (ver Tabela 2), das quais 20% deram positivas para AMPA, enquanto nenhuma deu positiva para resíduos de glifosato. Por outro lado, durante a estação seca se analisaram 25 amostras (ver Tabela 2), das quais nenhuma resultou positiva para os resíduos de pesticidas em estudo. Esta diferença entre o período seco e o período de chuva pode estar atribuído, por um lado, à ausência de escoamento durante a época seca que arrastasse os resíduos de herbicidas até as fontes de água; e, por outro lado, pode ser divido a que a maior aplicação de herbicidas a base de glifosato em soja se realiza no momento da plantação da planta, durante a estação de chuva.

Tabela 2. Análise de resíduos de herbicidas com base em glifosato em amostras coletadas no Brasil.

Comparando os resultados obtidos entre as amostras que valorizam a presença de resíduos de glifosato e AMPA no Brasil e na Colômbia, podemos observar que no caso da Colômbia a presença detectada foi maior na quantidade de amostras e na concentração da substância. Isso pode ser devido às formas de uso e à frequência de aplicação do agroquímico nas plantações de cana de açúcar.

4.Situação regulamentar sobre agrotóxicos

O monitoramento da presença de resíduos de compostos agrotóxicos no ambiente é algo complexo e diversas variáveis estão envolvidas, como vento, chuva e modo de aplicação do produto (Rebelo y Caldas, 2014). A Agência de Proteção Ambiental dos Estados Unidos da América (USEPA, em inglês), a Comissão Europeia sobre Meio Ambiente, a Autoridade Australiana sobre Agrotóxicos e Drogas Veterinárias (APVMA, em inglês), a Organização Mundial de Saúde (OMS) e a IARC, são todas referências quando se trata de regulamentação e classificação de estas substâncias químicas.

No Brasil, o registro de agrotóxicos para uso agrícola envolve os seguintes órgãos: a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa, Ministério da Saúde), responsável pela avaliação toxicológica, estabelecimento de Limite Máximo de Resíduos nos alimentos, e avaliação de risco à saúde humana; o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (Ibama, Ministério do Meio Ambiente), responsável pela avaliação de periculosidade ambiental; o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), responsável pela avaliação agronômica e registro final. Na Colômbia, a definição das normas relacionadas com agrotóxicos está regulada por três instituições do governo nacional: o Ministério de Agricultura, o Ministério da Proteção Social e o Ministério do Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Além disso, o Instituto Colombiano Agropecuário (ICA) é responsável de estabelecer a regulamentação oficial de Boas Práticas Agrícolas, buscando prevenir os riscos associados ao uso de pesticidas na produção de alimentos.

A seguir se apresenta a regulamentação que na Colômbia e no Brasil busca estabelecer limites máximos permissíveis de presença de agrotóxicos na água.

4.1. Regulamentação brasileira

No Brasil, a denominação utilizada pela legislação é “agrotóxicos”, definidos pela Lei Federal nº 7.802, de 11 de julho de 1989, como sendo: “Os produtos e os componentes de processos físicos, químicos ou biológicos destinados aos setores de produção, armazenamento e beneficiamento de produtos agrícolas, pastagens, proteção de florestas e também em ambientes urbanos, hídricos e industriais, cuja finalidade seja alterar a composição da flora e da fauna, a fim de preservá-la da ação danosa de seres vivos considerados nocivos, bem como aqueles empregados como desfolhantes, dessecantes, estimuladores e inibidores do crescimento” (Brasil, 1998).

A Portaria do Ministério da Saúde nº 2.914 de dezembro de 2011, regulamenta parâmetros para potabilidade da água. De acordo com essa portaria, 27 agrotóxicos devem ser monitorados no mínimo semestralmente na água para consumo humano, onde o Valor Máximo Permitido (VMP) para glifosato é de 500 µg/L, isoladamente ou em combinação com seu principal subproduto de degradação, o AMPA. O monitoramento é de responsabilidade de quem oferece o abastecimento coletivo ou de quem presta serviços alternativos de distribuição da água. O processo de vigilância cabe às autoridades de saúde de diferentes instâncias do governo (Brasil, 2011; Barbosa, 2013). Os padrões de potabilidade de água para substâncias químicas nessa portaria são estabelecidos com base na metodologia de Avaliação Quantitativa do Risco Químico (AQRQ) (WHO, 2011).

Além da portaria nº 2.914 do Ministério da Saúde do Brasil, há outras duas Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) nº 357 (água superficial) e nº 396 (água subterrânea) que preveem limites máximos para parâmetros físicos e químicos e teores microbiológicos na água para diferentes usos.

De acordo com a Resolução Conama nº 357, estabelecida em 2005, que dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, a concentração de glifosato em água doce para Classe 1 e 2, é de 65 µg/L, enquanto para Classe 3 a concentração é de 280µg/L, conforme a Tabela 3.

Tabela 3. Classificação de águas doces segundo a Resolução Conama nº 357, de acordo com seu uso preponderante e a concentração máxima de glifosato.

Fonte: Conama (2005)

A Resolução Conama nº 396, estabelecida em 2008, que dispõe sobre a classificação e diretrizes ambientais para o enquadramento das águas subterrâneas, estabelece VMP para glifosato e/ou AMPA de acordo com uso preponderantes, conforme Tabela 4. Na portaria nº 2.914 do Ministério da Saúde em 2011 compartilha a mesma avaliação.

Tabela 4. VMP de glifosato e AMPA de acordo com a Resolução Conama nº 396.

4.2. Regulamento colombiano

O Ministério de Agricultura da República da Colômbia expediu em 1984 a portaria 1594 sobre usos da água e resíduos líquidos, regulamentado pela Lei 9 de 1979 (ver Tabela 5). Esta norma se aplica para valorizar a qualidade das águas naturais usadas como fontes de abastecimento. Segundo o artículo 74 da portaria, se estima que a água em um ecossistema e a água de interesse sanitário devem ter uma concentração máxima de pesticidas organofosforados equivalente a 50µg/L.

Tabela 5. Concentrações para o controle de substâncias de interesse sanitário segundo o Decreto 1594 de 1984, Art. 74

Mais recentemente, o Ministério da Proteção Social e o Ministério de Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, mediante a Resolução Número 2115, expedida o 22 de junho de 2007, determinaram as condições por medio das quais se sinalizam características, instrumentos básicos e frequências do sistema de controle e vigilância para a qualidade da água para consumo humano (ver Tabela 6). No caso da água potável, é necessário observar as características toxicológicas de cada substância, segundo sejam reconhecidas e definidas pelo Ministério da Proteção Social. A partir deste nível, a concentração máxima permitida variará entre 0.1 µg/L y 10 µg/L. Atendendo a esta Resolução, para determinar o limite permissível para um pesticida é necessário estabelecer qual é sua classificação por parte do Ministério da Proteção Social.

Neste sentido, resulta relevante que em março de 2015 a Agência Internacional de Investigação em Câncer (IARC, em inglês) da Organização Mundial da Saúde (OMS) haja classificado ao glifosato no grupo 2A como “provavelmente cancerígeno em humanos” (IARC-WHO, 2015). Como consequência desta decisão e se beneficiando ao principio de precaução, em maio de 2015 o governo colombiano decidiu suspender as fumigações aéreas com glifosato a cultivos ilícitos. Esta categorização da OMS e a posterior decisão da Presidência não implicam de forma direta que a concentração máxima permitida de glifosato em água potável haja variado na legislação colombiana, já que é necessário que primeiro se estabeleça uma classificação de toxicidade nacional para este composto.

Na medida em que o Ministério de Proteção Social não haja estabelecido a DL50 para glifosato e AMPA, assim como não haja acolhido oficialmente a classificação A2 da IARC, não é possível neste momento estabelecer o limite regulamentar destas substâncias em água. Devido a esta limitação, é impossível realizar uma aplicação efetiva da norma, motivo pelo qual o estudo de valoração do DL50 destes pesticidas é urgente.

Tabela 6. Regulamentação referida à água potável, artigo 8 da Resolução 2115 de 2007.

4.3. Regulamentação internacional sobre o Glifosato

A Tabela 7 apresenta uma comparação entre diferentes concentrações máximas de glifosato segundo as guias e normas estabelecidas ou sugeridas por diferentes países ou organismos de saúde a nível mundial.

Tabela 7. Comparação entre padrões valores guias para resíduos de glifosato em água

Fonte: Construção própria com base em INN (2006), WHO (2008), (EPA, 2012)

Fazendo uma comparação entre o limite máximo de glifosato na água potável no Brasil (500 µg/L), na Colômbia (até 10 µg/L) e em outros países, é possível observar uma grande variabilidade entre os valores. É tanta a discrepância que o intervalo de variação situa-se entre 0,1 e 900 µg/L de ingrediente ativo. Segundo dados da Tabela 7, observa-se maior rigorosidade nos limites permitidos pela OCDE. Tomando esta base, as amostras analisadas no Brasil e na Colômbia estariam todos os casos acima do padrão europeu, e neste sentido é urgente estabelecer a padronização dos critérios para estabelecer os limites admissíveis. Além disso, o caso colombiano tem que precisar a classificação da substância para poder aplicar a norma.

5.Conclusões e recomendações

Com base na metodologia analítica empregada, foi possível identificar a presença de resíduos de herbicidas à base de glifosato durante a estacão de chuvas tanto no Brasil quanto na Colômbia. Tal presença está associada às práticas de uso do pesticida, tanto na cana de açúcar como na soja, mas também tem a ver com um fenômeno de escoamento que se gera quando as chuvas arrastam as substâncias desde os lugares de fumigação até as fontes de água superficiais e subterrâneas analisadas. Esta hipótese coincide com o fato de que, apesar de que na Colômbia a fumigação seja permanente durante o ano, durante a época seca se nota uma clara redução na presença do resíduo nas fontes analisadas.

É necessário recordar que pelo fato de que não se encontrem resíduos destes pesticidas nas fontes de água analisadas, não se pode concluir que a população humana não se encontre exposta. Isso se deve a que a mobilidade do contaminante está suspendida pela falta de chuva, razão pela qual a substância tem que se concentrar no solo e na vegetação sem que seja detectada na água. Por esta razão, é necessário que um estudo mais completo sobre a contaminação ambiental por herbicidas a base de glifosato se realize em outras matrizes ambientais como solo, material vegetal e ar.

Se recomenda realizar um estudo de monitoramento da presença deste contaminante durante um período seco que não seja afetado pelo Fenômeno de El Niño de maneira que se possa estimar de forma mais clara o efeito sobre as fontes de água por parte do escoamento em condições hidro-climáticas normais.

Padronizar e validar um método de detecção da presença deste glifosato no sangue ou na urina poderiam confirmar outros meios de exposição da população, por exemplo, através da ingestão de alimentos, da exposição epidérmica e da inalação. Sendo assim, avançar no desenho e aplicação de metodologias analíticas sobre material humano é necessário para complementar a informação sobre contaminação ambiental.

Com base nas normas vigentes sobre limites de resíduos de glifosato e AMPA no Brasil, é possível afirmar que apesar de existir uma presença destes resíduos, estes se encontram dentro do nível permitido (500 µg/L). Entretanto, se tomássemos como referência a normativa europeia, estes mesmos resultados estariam por fora da norma. No caso da Colômbia, a normativa é deficiente para a classificação toxicológica destas substâncias, razão pela qual não é possível estabelecer com precisão se a concentração encontrada está dentro dos limites normativos permitidos e, por tal motivo, não é possível na atualidade fazer um controle efetivo da qualidade de água por contaminação com pesticidas. É urgente nesta medida a adequação da norma como a padronização internacional do limite permitido de resíduos de herbicidas a base de glifosato.

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1Universidade de Brasília, Brasília, Brasil.

2Escuela de Ingeniería de Recursos Naturales y del Medio Ambiente, Universidad del Valle Calle 13 No. 100-00. A.A. 25360. Santiago de Cali, Colombia.

Uma perspectiva de negócios e direitos humanos para os conflitos ligados a mudanças no uso da terra no Brasil e na Colômbia

Liesbeth Enneking e Kinanya Pijl¹

1.Introdução

Tanto na Bacia do Rio Tapajós, no Brasil, quanto no Vale do Rio Cauca, na Colômbia, atividades econômicas como o agronegócio, a mineração, a construção e operação de usinas hidrelétricas, e a extração madeireira em escala industrial têm gerado níveis cada vez maiores de inquietação social e conflitos relacionados ao uso da terra, dos territórios e dos recursos naturais. Como essas atividades implicam em mudanças fundamentais no uso da terra nas florestas locais e ao seu redor, onde vivem diversas pessoas, elas têm provocado resistências tanto de ativistas ambientais quanto de habitantes locais. Grilagens, violações de direitos humanos e conflitos entre comunidades, latifundiários locais e corporações multinacionais ocorrem com regularidade. Há um vasto número de histórias de ativistas dos direitos da terra que foram alegadamente assassinados por pistoleiros contratados ou milícias privadas em função dos interesses que eles buscam representar, enquanto outros afirmam ter sido vítimas de assédio, intimidação e ameaças por parte de grandes fazendeiros. Em ambas as áreas, os atores governamentais estão lutando para dar uma resposta adequada a essa situação, em meio a um contexto de falta de recursos e de pessoal, e corrupção.

Enquanto isso, governos e empresas internacionais ao redor do mundo afirmam de forma meramente retórica os Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos da ONU [na sigla em inglês, UNGPs],² apoiados pelo Conselho de Direitos Humanos da ONU em 2011.³ Este importante marco internacional de quase-direito define os deveres e responsabilidades dos Estados e dos atores corporativos no sentido de prevenir que as atividades empresariais tenham um impacto prejudicial nos direitos humanos das pessoas, e remediar quaisquer impactos que já estejam ocorrendo. Porém, às vésperas do quinto aniversário dos Princípios Orientadores, pergunta-se se eles estão mesmo tendo (e sendo capaz de ter), não apenas em teoria, mas também na prática, um impacto em situações de conflito como as resultantes de mudanças no uso da terra na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca. Este capítulo discutirá o papel que os Princípios Orientadores podem cumprir nesse sentido (seção 5) com base nos estudos de caso de ambas as áreas (seção 4). Ele inicia com uma visão geral dos acontecimentos relevantes nos campos de responsabilidade social corporativa (seção 2), e negócios e direitos humanos (seção 3), e conclui descrevendo alguns desenvolvimentos locais promissores (seção 6).⁴

2.Responsabilidade Social Corporativa internacional⁵

Nas duas décadas recentes, um crescente debate sociopolítico tem acontecido em várias sociedades ocidentais acerca dos impactos potencialmente nocivos das atividades das empresas internacionais sobre as pessoas e o planeta. Esses debates foram impulsionados por incidentes como o desabamento do edifício Rana Plaza em abril de 2013, quando o colapso do prédio de uma fábrica em Bangladesh, causado por sua construção de qualidade inadequada, resultou na morte de mais de mil trabalhadores da fábrica. A onda resultante de indignação pública internacional se direcionou não apenas ao proprietário do prédio, mas também, e talvez ainda mais, às dezenas de lojas têxteis e de departamentos sediadas no ocidente, incluindo Auchan, C&A, Mango, Primark e Wal-Mart, que subcontratavam a produção de roupas de uma ou mais das muitas empresas locais que operavam no edifício. Essas empresas foram acusadas de descumprir os requisitos necessários para garantir a segurança dos trabalhadores da fábrica em Bangladesh, que produziam os bens por elas vendidos.⁶

A questão de se e até que ponto os distribuidores ocidentais podem ser responsabilizados pelas más condições de trabalho em suas cadeias internacionais de produção está ligada ao tema mais amplo da responsabilidade social corporativa. O que se pode esperar de empresas internacionais que estão direta ou indiretamente envolvidas em atividades em países onde as normas de proteção dos direitos humanos, do meio ambiente e da saúde e segurança não são rigorosas, ou onde o seu cumprimento não é cobrado com rigor? Em que medida esses empresas internacionais, ao operar em tais ambientes regulatórios ‘fracos’, permitem que os interesses ligados às pessoas e ao planeta – a proteção destes interesses contra quaisquer impactos prejudiciais de suas atividades, das atividades de suas subsidiárias ou dos seus parceiros de negócios – prevaleça sobre o seu próprio interesse de maximizar o lucro, mesmo quando a legislação local não demanda que eles sejam, a rigor, priorizados?

Especialmente nas sociedades ocidentais, as empresas internacionais estão lidando com o escrutínio cada vez maior de ONGs e da mídia quanto aos impactos de suas operações no exterior, e com uma crescente pressão sociopolítica para que elas assegurem que padrões (mínimos) semelhantes sejam adotados em todas as suas operações ao redor do mundo, incluindo as suas cadeias de produção e distribuição. Como resposta a esse movimento, cada vez mais empresas estão desenvolvendo e/ou aderindo a códigos de conduta, sistemas de rotulagem e certificação, e iniciativas multiparticipativas. A adoção desses instrumentos ou a participação neles é normalmente voluntária e o cumprimento dos seus padrões de conduta geralmente não está sujeito a monitoramento e/ou coação, mas eles podem ter um impacto nos padrões operacionais das empresas envolvidas. Eles também podem ter um impacto nas cadeias dos fornecedores das empresas, uma vez que a adoção de cláusulas ligadas aos direitos humanos, ao meio ambiente, à saúde e segurança, e aos direitos trabalhistas em acordos contratuais com os parceiros da cadeia de fornecedores está se tornando cada vez mais comum, em especial em setores de risco, como a indústria de vestuário.

Ao mesmo tempo, os incidentes que estão direta ou indiretamente ligados às atividades de empresas internacionais e resultam em danos para os empregados locais, as comunidades locais e/ou o meio ambiente local estão cada vez mais sujeitos a resultar em processos legais envolvendo a questão da prestação de contas e responsabilidade corporativa nesse contexto. Desde meados dos anos 90, houve um rápido aumento no número de processos de responsabilidade civil transnacional movidos contra empresas multinacionais nos tribunais dos seus Estados-sede, ligados aos impactos de suas atividades, bem como de suas subsidiárias ou dos seus parceiros no exterior, sobre as pessoas e o planeta nos seus Estados anfitriões. A tendência desses assim-chamados ‘casos de responsabilidade direta no exterior’ [‘foreign direct liability cases’] nasceu nos EUA, mas agora está se disseminando a um crescente número de outras sociedades ocidentais, como Reino Unido, Canadá, França, Países Baixos, Suécia e Alemanha. Ademais, em alguns Estados anfitriões, como a África do Sul e o Brasil, processos semelhantes estão sendo movidos nos tribunais locais, com um sucesso cada vez maior.

Ainda que os perfis jurídicos desses processos variem entre si, muitos deles surgiram de conflitos ligados à extração, ao uso ou comércio de recursos naturais como petróleo e gás, minérios, madeira e água de países ricos em recursos naturais por empresas internacionais, e às questões de mudanças no uso da terra a eles relacionadas. Também no Brasil e na Colômbia, os conflitos ligados ao uso da terra e dos recursos naturais resultaram em processos legais em tribunais locais e no exterior. Um exemplo é o processo que continua pendente na Suprema Corte de Londres contra a multinacional petrolífera BP, com sede no Reino Unido, por danos alegadamente causados a terras e plantações de fazendeiros colombianos como resultado da construção de um oleoduto em meados dos anos 90.⁷ Outro exemplo é o processo movido em um tribunal brasileiro contra a multinacional agroquímica suíça Syngenta por sua alegada cumplicidade na (tentativa de) assassinato, em 2007, de integrantes do Movimento Camponês Internacional que estavam protestando contra danos ambientais causados pelo uso de culturas geneticamente modificadas e pesticidas.⁸ Outros exemplos são os processos legais instigados em tribunais brasileiros em função de remoções e conflitos socioambientais resultantes da construção da usina hidrelétrica de Belo Monte (Douglas 2015).

3.Negócios e Direitos Humanos⁹

Apesar do crescente número de processos de responsabilização corporativa por práticas de negócios consideradas socialmente irresponsáveis, alguns questionamentos permanecem ligados ao escopo e à definição de responsabilidades relativas aos Estados e aos atores empresariais. Por esse motivo, o surgimento de um arcabouço político no nível da ONU para lidar precisamente com essas questões tem sido instrumental para os debates ligados à responsabilização e à prestação de contas social corporativa.

Em 2008, o Conselho de Direitos Humanos da ONU adotou o quadro de referência ‘Proteger, Respeitar e Remediar’ para empresas e direitos humanos,¹⁰ redigido pelo Representante Especial John Ruggie, e prorrogou o seu mandato para dar continuidade à operacionalização do quadro.¹¹ Em 2011, esse trabalho levou aos Princípios Orientadores sobre Empresas e Direitos Humanos da ONU (Princípios Orientadores). O Quadro de Referência da ONU para Empresas e Direitos Humanos, e os Princípios Orientadores que o acompanham, definem os respectivos papéis de Estados e empresas na prevenção e, quando necessário, reparação de abusos de direitos humanos por empresas.¹²

De acordo com o primeiro pilar do quadro, os Estados têm o dever de proteger contra violações de direitos humanos por empresas no seu território e/ou jurisdição. Esse dever de proteger requer que os Estados executem e/ou viabilizem políticas, leis, regulamentações e procedimentos jurídicos eficazes para prevenir, investigar, punir e reparar tais violações. Além disso, os Estados devem deixar clara a expectativa de que todas as empresas domiciliadas no seu território e/ou jurisdição respeitem os direitos humanos em todas as suas operações, e também no exterior.

De acordo com o segundo pilar do quadro, as empresas têm a responsabilidade de evitar causar ou contribuir para violações de direitos humanos, e lidar com qualquer impacto adverso de direitos humanos em que estiverem envolvidas (Princípios Orientadores 1 a 10 e Comentários). Para cumprir essa responsabilidade corporativa de respeitar, elas devem contar com políticas e processos que incluam: (a) um compromisso político de cumprir suas responsabilidades de respeito aos direitos humanos; (b) um processo de diligências em direitos humanos para identificar, prevenir, mitigar e prestar contas de como elas lidam com os seus impactos nos direitos humanos; e (c) processos que viabilizem remediar quaisquer impactos adversos de direitos humanos aos quais elas contribuam (Princípios Orientadores 11 e 12 e Comentários).

O terceiro pilar do quadro tem como foco a necessidade de acesso a formas eficazes de remediar as vítimas de abusos de direitos humanos por empresas. Isso inclui o dever dos Estados de garantir, por meio de medidas jurídicas, administrativas, legislativas ou de outra natureza, que tais formas de remediação estejam disponíveis e que as violações de direitos humanos por empresas serão investigadas, punidas e reparadas. Devem existir mecanismos de reclamação jurídicos e não jurídicos para vítimas de abusos de direitos humanos por empresas, e o acesso a esses mecanismos deve ser facilitado. Ao mesmo tempo, espera-se que as empresas criem ou participem de mecanismos de reclamações eficazes no nível operacional para pessoas e comunidades adversamente impactadas por atividades nas quais elas estejam envolvidas (Princípios Orientadores 25 a 31 e Comentários).

O quadro de referência da ONU e os Princípios Orientadores que o acompanham têm tido um amplo apoio por parte de Estados, empresas, organizações internacionais e organizações da sociedade civil ao redor do mundo. Esses documentos são um forte desafio para visões antigas e arraigadas de responsabilidade social corporativa como algo a ser deixado a cargo das próprias empresas. Ao invés disso, está se disseminando cada vez mais a ideia de que certas medidas regulatórias podem ser necessárias para garantir que as empresas, em especial os que operam em nível internacional, permitirão que em algumas circunstâncias os interesses ligados às pessoas e ao planeta prevaleçam sobre o seu próprio interesse de maximizar o lucro, independentemente do contexto regulatório no qual elas estejam operando. A Comissão Europeia, por exemplo, afirmou em sua estratégia de Responsabilidade Social Corporativa de 2011 que ‘[c]ertas medidas regulatórias criam um ambiente mais capaz de fazer com que as empresas cumpram voluntariamente a sua responsabilidade social’.¹³

Nessa Comunicação, a Comissão Europeia também instou os Estados Membros da UE a definir Planos de Ação nacionais contendo suas prioridades na implementação dos Princípios Orientadores.¹⁴ Até o presente, seis Estados Membros da UE (Dinamarca, Finlândia, Lituânia, Países Baixos, Suécia e Reino Unido) possuem planos de ação nacionais, enquanto que alguns outros Estados Membros estão em processo de preparação desses planos. De modo interessante, os efeitos desses desenvolvimentos se fizeram perceber também fora da UE, uma vez que planos de ação nacionais também foram adotados em países como Noruega e Colômbia, e estão em desenvolvimento nos EUA, no Brasil e em diversos outros países.¹⁵

Em linha com esses desenvolvimentos, um número cada vez maior de iniciativas regulatórias tem surgido com o objetivo de promover condutas socialmente responsáveis por empresas internacionais e a responsabilidade corporativa. Um exemplo é a Regulação Madeireira da UE, que introduz um sistema de diligências que demanda que os importadores sediados na UE de madeira de certos países asseguremse de que ela não foi retirada de forma ilegal.¹⁶ Um desenvolvimento importante em nível internacional foi a criação de um grupo de trabalho ‘aberto’ intergovernamental da ONU com o mandato ‘[…] de elaborar um instrumento legal internacional relacionado aos direitos humanos com caráter vinculante para corporações transnacionais e outras empresas’.¹⁷ Apesar de ter se deparado com uma resistência considerável, a ideia de um tratado internacional de negócios e direitos humanos foi bem acolhida por diversos países da África, Ásia e América Latina.¹⁸

4.Conflitos ligados a mudanças no uso da terra: dois estudos de caso¹⁹

A Bacia do Rio Tapajós no Brasil

A Bacia do Tapajós é uma área no estado do Pará, no norte do Brasil. Como parte da baixa Amazônia, ela abriga uma grande diversidade de plantas e animais. A Bacia é um mosaico de áreas protegidas e terras indígenas.²⁰ Atividades econômicas como o agronegócio, a mineração, a construção e as operações de usinas hidrelétricas, e a retirada de madeira em escala industrial resultaram em inquietação social e conflitos ligados ao uso da terra, dos territórios e dos recursos naturais nessa área (Boekhout van Solinge 2014: 35-36). O fato de que povos indígenas e comunidades locais com frequência não possuem títulos formais de posse da terra nas áreas onde seus ancestrais viveram por vários séculos tem um papel importante nesses conflitos, uma vez que isso os torna particularmente vulneráveis a conflitos pela posse e pelo uso da terra (Global Witness 2013: 19; Dutch Soy Coalition 2008). Por um lado, o Brasil conta com proteções constitucionais e de outras leis relativas aos povos indígenas e a os direitos indígenas à terra, e já desenvolveu um modelo exemplar para assegurar os direitos indígenas à terra pela demarcação e o registro de grandes áreas para comunidades locais; porém, por outro, há na prática a tendência de um nível menor de segurança e proteção.²¹

Um resultado da crescente atividade econômica na região tem sido o afluxo de dezenas de milhares de trabalhadores nas décadas recentes. Essa situação levou a uma explosão nos níveis de crimes violentos, tráfico sexual, escravidão sexual, e trabalhadores forçados a trabalhar em condições semelhantes à escravidão. Relata-se que os fazendeiros de soja, em particular, têm tido uma ligação com o uso do trabalho escravo (Greenpeace 2006), mas também há relatos de condições de trabalho cruéis em locais de construção da usina hidrelétrica de Belo Monte, entre outras usinas (Pyl 2009; Jagger 2013). Além disso, a retirada ilegal da madeira é caracterizada por condições de trabalho estarrecedoras e tende a ser acompanhada de violência, ameaças de morte e, às vezes, até mesmo o assassinato dos seus opositores (Greenpeace 2014: 7-48). A Global Witness relata que disputas pela posse, o controle e o uso da terra têm sido um fator subjacente em quase todos os assassinatos de defensores ambientais e da terra documentados em 2014 em torno do mundo. O Brasil foi o país mais afetado, contabilizando 29 assassinatos (Global Witness 2015: 9-10). Muitas dessas mortes têm sido ligadas a grandes proprietários de terras, ao exército ou grupos paramilitares, e a outros grupos de interesse poderosos, que estimulam a restrição dos direitos das comunidades à terra e aos recursos naturais.²²

Essas questões estão estreitamente ligadas à questão do desmatamento, que é um grande motivo de preocupação no Brasil.²³ Entre agosto de 2014 e fevereiro de 2015, 1.702 quilômetros quadrados de terras foram desmatados na Amazônia, o que equivale a um aumento de 215% no desmatamento em relação ao mesmo período no ano anterior (de agosto de 2013 a fevereiro de 2014). 14% desse desmatamento se concentraram no estado do Pará (Imazon 2015). Os principais motivos do desmatamento na Bacia do Rio Tapajós incluem a conversão de florestas em fazendas de gado, soja e extração madeireira; em pontos de mineração de superfície, represas, estradas e outros projetos infraestruturais (Boekhout van Solinge 2014: 35-48).²⁴ A governança do setor madeireiro na Amazônia brasileira é fraca e aberta à exploração (Greenpeace 2014: 5). No Pará, que produz e exporta mais madeira do que qualquer outro estado do Brasil, estima-se que mais de três quartos da madeira derrubada são ilegais (Imazon 2013; Greenpeace 2014:5).²⁵

Os assuntos do desmatamento, juntamente com os conflitos pelo uso da terra e as violações de direitos humanos deles resultantes, são exacerbados pelo fato de que o envolvimento governamental e a garantia do cumprimento da lei são muito limitados na Bacia do Tapajós, com suas densidades populacionais tradicionalmente baixas. Longe dos centros regionais, nem as agências do governo federal, nem as estaduais conseguem ter uma presença significativa nessa área remota. A região continua sofrendo com a violência generalizada e com as altas taxas de impunidade entre os crimes cometidos (Kuijpers 2013). Há enclaves de desenvolvimento, que surgiram próximos das minas e dos projetos de construção de hidrelétricas; mas fora desses locais, observa-se um ambiente de faroeste selvagem, onde a lei está ausente e a impunidade prevalece (Abers et al. 2014), gerando uma cultura de intimidação, desigualdade de poderio e exclusão social. Além disso, há um histórico de ausência de governança adequada nas terras da região amazônica, resultante, entre outros motivos, da falta de um cadastro fundiário e de um sistema confiável de registro de terras, e de uma grande quantidade de fraudes. Tal situação ocasionou grilagens ilegais de terras a partir de ameaças por ocupantes ou invasores não indígenas, em detrimento das comunidades indígenas locais (Boekhout van Solinge & Kuijpers 2008:203).

No papel, o governo do Brasil, incluindo tanto as agências federais quanto estaduais, estabeleceu um sistema amplo de proteção dos direitos humanos, por meio de suas leis e de uma rede de instituições responsáveis por proteger os direitos das comunidades locais. Entretanto, na prática, os atores governamentais raramente agem para combater a ilegalidade.²⁶ Muitas agências sofrem com a falta de recursos financeiros e humanos. A Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade do Estado do Pará (SEMAS), que é responsável pelo licenciamento ambiental e pelo monitoramento preventivo em relação aos crimes ambientais, reconhece publicamente que não possui os meios necessários para ir à busca de ações ilegais e não têm sido capaz de responder às demandas das comunidades locais.²⁷

Próximo aos grandes proprietários de terras locais e a uma quantidade de empresas locais de menor porte envolvidas na produção de diversos bens (por exemplo, madeira) e serviços (por exemplo, a construção), há várias empresas internacionais que realizam operações direta ou indiretamente ligadas às atividades econômicas que estão na raiz dos conflitos pelo uso da terra na Bacia do Tapajós. Essas empresas incluem pelo menos três multinacionais com sede nos EUA envolvidas na produção de soja (Cargill e Bunge) e na mineração (Alcoa) nessa área. Com menor visibilidade, atuam algumas empresas internacionais com sede na UE ligadas à construção e operação de projetos hidrelétricos como a usina de Belo Monte (por exemplo, GDF Suez, EDF, Alstom, Voith-Siemens)²⁸ e no provimento de serviços financeiros e de seguros em apoio a esses projetos (por exemplo, Allianz, Arcadis).²⁹ Ao mesmo tempo, diversas empresas com sede na UE estão ligadas a atividades econômicas na área por meio da importação da madeira do estado do Pará.³⁰

O Vale do Rio Cauca na Colômbia

O Vale do Cauca é um vale de rio seco no oeste da Colômbia, que pertence aos departamentos do Vale do Cauca e de Cauca. Partes de sua infraestrutura foram criticamente ameaçadas por conta do avanço da agricultura e do desmatamento que a acompanhou. O cultivo da cana de açúcar avançou fortemente na região e está pressionando áreas protegidas às margens de rios locais e povoados humanos. Ao mesmo tempo, a expansão das atividades das minas de ouro na região está tendo um impacto prejudicial sobre os direitos das comunidades locais, em especial as comunidades afro-colombianas historicamente excluídas do acesso seguro à terra e à posse da terra. O resultado é uma situação de conflito social e ambiental causada por questões ligadas à contaminação do ar, à poluição da água, ao esgotamento da água e do solo, e a deslocamentos forçados (Zaitch & Boekhout van Solinge & Müller 2014: 101-102).

Tal situação transcorre tendo, com pano de fundo, o conflito armado entre forças governamentais, grupos paramilitares e grupos rebeldes, vivenciado pela Colômbia há mais de 50 anos, e que ainda está tendo um grave impacto sobre a população civil no país. Violações de direitos humanos são cometidas diariamente e prejudicam principalmente povos vulneráveis ou geograficamente isolados, atores sociais, líderes comunitários e defensores dos direitos humanos.³¹ Em escala global, a Colômbia é o país com o segundo maior número de pessoas internamente deslocadas por motivo de conflitos e violência, contabilizando um total de pelo menos 5,7 milhões de deslocados internos em outubro de 2014 (IMDC 2014; UNHCR 2015). Os grupos indígenas – 70% dos quais vivem em áreas rurais – estão entre os mais afetados (Foreign & Commonwealth Office UK Government 2015).

Para alcançar o desenvolvimento econômico e social, o governo colombiano implementou leis e políticas para encorajar investimentos estrangeiros nos setores de mineração e agricultura. A PBI Colombia relatou em 2011 que 40% das terras colombianas estão outorgadas ou foram solicitadas por empresas multinacionais a fim de desenvolver projetos de mineração ou exploração de petróleo (PBI Colombia 2011:3). A produção agrícola, que inclui café, banana e açúcar, representa atualmente cerca de 11% das exportações colombianas (OECD 2015:21). Porém, a competição pelo uso do solo e do subsolo para a implementação de projetos econômicos, em particular projetos internacionais de mineração e o cultivo industrial da cana de açúcar, tornouse uma das principais causas de despejos, grilagens e deslocamentos forçados (PBI Colombia 2011:3; AB Colombia 2014:3). De acordo com o ex Representante Especial da ONU Francis Deng, os deslocamentos estão na verdade sendo usados como uma ‘ferramenta para a aquisição de terras em benefício dos grandes latifundiários, narcotraficantes e empreendimentos privados que planejam projetos de grande escala para a exploração dos recursos naturais’.³²

A Constituição da Colômbia reconhece mais direitos de minorias étnicas do que outros países e dá proteção às suas culturas e ao meio ambiente. Contudo, ainda há diversos relatos de defensores de direitos humanos, líderes indígenas e afro-colombianos, e líderes que lutam por restituições, que se tornaram vítimas de ameaças de morte e outros abusos.³³ Muitas vezes, tais violações são cometidas por grupos armados pós-desmobilização que operam em áreas onde as empresas multinacionais conduzem ou planejam conduzir suas operações de mineração (PBI Colombia 2011:5). Há evidências de empresas que pagam quantias a esses atores para facilitar uma chegada tranquila na região onde elas desejam desenvolver os seus projetos (PBI Colombia 2011:5-6; Ebus 2014:38). Além disso, há relatos de que o direito das comunidades indígenas ao consentimento livre, prévio e informado não é respeitado na prática por empresas interessadas em explorar as suas terras (ABColombia 2010:5). A despeito da introdução de uma importante lei de justiça transicional pelo governo colombiano em 2011, ao final de 2014, menos de um por cento da terra havia sido restituída a vítimas (ABColombia 2010:3). O atual conflito e o nível extremamente alto de impunidade em relação às violações de direitos humanos fazem com a que a segurança se torne uma questão de grande importância, e têm um efeito intimidador para as pessoas que desejem reclamar as suas terras.³⁴

Além das empresas colombianas, que possuem e controlam grandes extensões de terra na região, e são os principais atores envolvidos na indústria da cana de açúcar, há várias empresas internacionais com operações direta ou indiretamente ligadas às atividades econômicas que estão na raiz dos conflitos gerados por mudanças no uso da terra no Vale do Cauca. Essas empresas incluem multinacionais da mineração dos EUA (Anglo Ashanti Gold), Canadá (Gran Colombia Gold, e Eco Oro) e Suíça (Glencore), além de empresas internacionais com sede na UE que estão envolvidas, por exemplo, com produtos de empacotamento à base de papel oriundo de plantações de pinheiros e eucaliptos na região (por exemplo, a Smurfit Kappa). Ao mesmo tempo, diversas empresas internacionais com sede na UE, especialmente empresas de energia, estão ligadas a atividades econômicas na região por meio da importação de carvão. Há algum tempo, ONGs europeias vêm buscando trazer à atenção as violações de direitos humanos frequentemente associadas à mineração desse assim-chamado ‘carvão de sangue’ (PAX 2014).

5.O papel potencial dos Princípios Orientadores em conflitos ligados a mudanças no uso da terra

Surge, assim, a pergunta: que papel os Princípios Orientadores podem desempenhar na resolução de questões ligadas a mudanças no uso da terra, a exemplo das questões descritas nos casos da Bacia do Tapajós no Brasil e do Vale do Cauca na Colômbia?

O primeiro fator a ser apontado é que uma das principais contribuições do quadro de referência da ONU para negócios e direitos humanos, de 2008, e dos Princípios Orientadores que o acompanham, é que eles deixam bastante claro que tanto os Estados quanto os atores corporativos têm papéis interligados, porém também separados e independentes a cumprir na prevenção e na reparação de abusos de direitos humanos por empresas. Isso significa que a responsabilidade corporativa de respeitar os direitos humanos dos outros ‘[…] existe independentemente das capacidades dos Estados e/ou da sua pré-disposição em cumprir suas próprias obrigações, e não diminui essas obrigações’ (Comentário ao Princípio 11). Espera-se que os atores empresariais cumpram essa responsabilidade mesmo se ela não for estritamente requerida pelas leis e regulamentações nacionais relativas à proteção dos direitos humanos vigentes no país ou na região onde as atividades estejam acontecendo (Comentário ao Princípio 11; Princípio 23 e Comentário).

Os dois casos descritos acima mostram que a noção de que os atores corporativos possuem uma responsabilidade de prevenir e lidar com impactos adversos de direitos humanos, independentemente do contexto regulatório em que estejam operando, pode ser bastante relevante em conflitos ligados a mudanças no uso da terra. Tanto na Bacia do Tapajós quanto no Vale do Cauca, um fator fundamental para o surgimento e a continuidade desses conflitos é a falta de uma autoridade estatal confiável e da adequada implementação e garantia da legislação existente. O resultado é um ambiente marcado pela ausência da lei e pela impunidade, que não obriga o respeito daqueles que empreendem atividades econômicas nessas regiões aos direitos e interesses das pessoas e comunidades locais, e ao meio ambiente. Porém, os Princípios Orientadores deixam claro que não apenas o Estado, mas também os atores corporativos envolvidos, têm uma responsabilidade por tal situação, e que, independentemente do cumprimento dos deveres das autoridades estatais nesse sentido, espera-se que os atores corporativos também ajam para aprimorar a situação, dando passos para prevenir, mitigar e/ou lidar com impactos adversos de direitos humanos.

Especialmente em ambientes regulatórios frágeis, onde houver um contexto de operações no qual os riscos das atividades econômicas para os direitos humanos são significativos, como de fato acontece em ambas as regiões, os passos que os atores corporativos envolvidos devem dar para cumprir suas responsabilidades de respeitar os direitos humanos podem ter um amplo alcance. Quanto mais difícil for o contexto de operações, e quanto mais sérios forem impactos adversos que as suas atividades possam gerar para os direitos humanos, maior será a escala e a complexidade dos meios pelos quais se espera que eles deem esses passos (Princípio 14 e Comentário). A natureza e o contexto de operações de uma empresa de negócios, combinados ao seu tamanho e ao risco de impactos sérios de direitos humanos, determina, por exemplo, a complexidade das medidas que ela deve implementar para identificar, prevenir, mitigar e prestar contas por quaisquer impactos adversos de direitos humanos (Princípio 17 e Comentário). Nos negócios realizados em ambientes complexos, onde há riscos maiores de que os atores corporativos se tornem cúmplices de graves abusos de direitos humanos cometidos por outros atores (por exemplo, forças de segurança ou grupos paramilitares), tais riscos devem ser até mesmos tratados como ‘questões de observância legal’ (‘Legal compliance issues’, Princípio 21 e Comentário).

Apesar de a responsabilidade de respeitar os direitos humanos se aplicar plena e igualitariamente a todas as empresas (Princípio 14 e Comentário), o quadro de referência de 2008 e os Princípios Orientadores dedicam especial atenção ao papel das empresas internacionais e, como consequência, dos Estados de origem onde essas empresas estão sediadas. Se por um lado, o dever do Estado de proteger continua, ao menos em princípio, territorialmente circunscrito, por outro, a responsabilidade corporativa de respeitar ‘[…] é um padrão global de conduta esperada para todas as empresas, onde quer que eles operem’ (Princípio 11 e Comentário). Isso significa que o dever de respeitar os direitos humanos das pessoas e comunidades na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca também vale para as diversas empresas internacionais que estão atuando nessas duas áreas.

Por conta do seu tamanho e da natureza das suas operações, que parecem envolver maiores riscos de impactos negativos para os direitos humanos, espera-se que as multinacionais da mineração e produtoras de soja em atuação na área adotem medidas abrangentes para prevenir, mitigar ou lidar com quaisquer impactos adversos de direitos humanos que resultem – direta ou indiretamente – de suas atividades locais. Porém, de acordo com os Princípios Orientadores, as empresas não apenas têm uma responsabilidade em relação aos impactos adversos diretos ou indiretos de suas atividades para os direitos humanos, mas também em relação a todos os que ‘[…] estão diretamente ligados às suas operações, produtos ou serviços por relações de negócios, mesmo que não tenham contribuído para esses impactos’ (Princípio 13 Comentário). Da mesma forma, todas as empresas internacionais não sediadas na área que importam produtos localmente colhidos ou extraídos, como a madeira e o carvão, ou invistam em projetos locais de infraestrutura, têm uma responsabilidade nesse sentido.

Por um lado, ‘[…] não se requer, sob o direito internacional dos direitos humanos’ que os Estados de origem das empresas internacionais envolvidas ‘regulem atividades no exterior dos negócios domiciliados em seu território e/ou jurisdição’; por outro, eles não são ‘[…] proibidos, em geral, de fazê-lo, contanto que haja uma base jurisdicional reconhecida’ (Comentário ao Princípio 2). Eles devem ‘[…] estipular claramente a expectativa de que todas as empresas domiciliadas no seu território e/ ou jurisdição respeitem os direitos humanos em todas as suas operações’ (Princípio 2). Assim, os governos dos Estados de origem envolvidos têm, de fato, um papel a cumprir na promoção do respeito aos direitos humanos pelas ‘suas’ empresas que possuem negócios na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca. Isso pode incluir o provimento de acesso a reparações jurídicas para as vítimas de abusos de direitos humanos por negócios domiciliados no seu território e/ou jurisdição. Essa possibilidade é particularmente pertinente quando demandantes com uma reivindicação meritoriamente fundamentada enfrentarem uma negação da justiça, por exemplo, por motivo de discriminação ou barreiras procedimentais e práticas, se eles levarem suas demandas aos tribunais no Brasil ou na Colômbia (Princípio 26 e Comentário).

Ademais, os dois casos descritos acima implicam que as duas regiões envolvidas sejam possivelmente vistas como ‘áreas afetadas por conflitos’, no sentido mencionado nos Princípios Orientadores: como áreas nas quais existe um conflito pelo controle do território, dos recursos ou até mesmo de um governo que faz com que o regime humano não funcione conforme pretendido, resultando em um risco mais alto de abusos de direitos humanos graves (isto é, em larga escala, sérios ou sistemáticos)³⁵ (cf. Princípio 7 e Comentário; Mares 2014). Não está totalmente clara a forma como o conceito de áreas afetadas por conflitos deveria ser interpretado a partir dos Princípios Orientadores. A esse respeito, Mares aponta que:

‘A noção de ‘área afetada por conflitos’ é adotada a partir da prática em um sentido abrangente: ela cobre conflitos reais ou potenciais, e os estágios pré- e pós-conflito; e ela também inclui formas de violência que se estendem além do conflito armado, enquanto que graves violações podem ser ou um sintoma de um conflito iminente, ou um resultado de conflitos. A mineração, outros projetos infraestruturais e grandes projetos do agronegócio são frequentemente controversos e desencadeiam disputas e conflitos’ (Mares 2014:22).

Com base nessa interpretação, parece claro que a Bacia do Tapajós e o Vale do Cauca, com os seus conflitos ligados a mudanças no uso da terra, também estão cobertos pela definição.

A qualificação é relevante, pois isso significa que as empresas (in)diretamente envolvidas em atividades corporativas nessas áreas, ou ligadas a tais atividades em suas relações de negócios, devem, entre outras coisas, exercer a devida diligência de direitos humanos com um zelo maior.³⁶ Isso também significa que os Estados de origem envolvidos têm um papel mais proeminente a cumprir para garantir que os ‘seus’ empreendimentos comerciais não se envolvam em abusos locais de direitos humanos, e para lidar com as consequências. Como tais, requer-se, por exemplo, que eles ‘[neguem] acesso ao apoio e aos serviços públicos a uma empresa que esteja envolvida em graves abusos de direitos humanos e se recuse a cooperar para lidar com a situação’, e ‘[assegurem] que as suas atuais políticas, legislações, regulamentações e medidas de garantia da lei sejam eficazes para lidar com o risco de envolvimento empresarial em graves abusos de direitos humanos’ (Princípio 7 e Comentário; Mares 2014). Isso inclui ‘[…] explorar as vias da responsabilidade civil, administrativa ou criminal para os empreendimentos domiciliados ou em operação no seu território e/ ou jurisdição que cometam ou contribuam para graves abusos de direitos humanos’ nas áreas em questão (Princípio 7 e Comentário; Mares 2014).

Como mostram os parágrafos acima, os Princípios Orientadores proporcionam um quadro conceitual relativamente simples, porém útil, que esclarece a respeito dos respectivos deveres e responsabilidades dos atores estatais e corporativos envolvidos em questões ligadas a mudanças no uso da terra, como as que estão acontecendo na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca. Ao mesmo tempo, eles também proveem algumas orientações práticas e bastante concretas em relação ao que se espera desses atores, ao operarem em tais contextos. Eles esclarecem que uma vigilância extra é esperada em áreas onde, na ausência de uma autoridade estatal confiável e da adequada implementação e garantia da legislação em vigor, os projetos de mineração e infraestrutura, e os grandes projetos do agronegócio se tornam controversos e desencadeiam disputas e conflitos, resultando em (um risco mais elevado de) graves abusos de direitos humanos. Entretanto, o papel que os Princípios Orientadores podem desempenhar em contextos ligados a mudanças no uso da terra também é restringido de algumas formas, devido, entre outros motivos, ao seu limitado escopo substantivo e à sua natureza quase-jurídica.

O escopo substantivo dos Princípios Orientadores, bem como o do quadro de referência de 2008, limita-se aos casos de violações de direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Se, por um lado, os Princípios Orientadores não incluem uma listagem exaustiva dos padrões relevantes, por outro, eles afirmam, de fato, em relação à responsabilidade corporativa de respeitar os direitos humanos, que ela se refere a ‘[…] direitos humanos internacionalmente reconhecidos – entendidos, no mínimo como os direitos expressos na Carta Internacional de Direitos Humanos’ – que inclui a Declaração Universal dos Direitos Humanos, o Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, e o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – ‘e os princípios ligados aos direitos fundamentais, descritos na Declaração da OIT sobre os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho’ (Princípio Orientador 12).

Ambos os casos descritos acima descrevem como as questões centrais em jogo nos conflitos ligados a mudanças no uso da terra na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca não se restringem a violações de normas (internacionalmente reconhecidas) de direitos humanos. Nas duas regiões, há situações que se enquadram dentro do escopo dos Princípios Orientadores, como o assassinato de defensores de direitos humanos, ativistas ambientais e líderes que lutam por restituições de terras, cometidos por milícias armadas ligadas a atores corporativos que têm ou planejam ter negócios nas áreas em foco. Porém, essas violações acontecem tendo como pano de fundo – ou como resultado de – um conjunto mais variado de questões, incluindo a degradação ambiental, violações dos direitos dos povos indígenas, disputas por direitos de propriedade e uma discrepância fundamental de visões relativas ao equilíbrio correto entre a promoção do desenvolvimento econômico em nome do bem público e a proteção de interesses individuais, comunitários ou comuns prejudicados por tal desenvolvimento.

As questões de degradação ambiental são cobertas pelos Princípios Orientadores apenas quando resultam em violações das normas internacionalmente reconhecidas de direitos humanos às quais os Princípios Orientadores se referem. Jesse e Koppe apontam, a esse respeito:

‘Por diversos motivos, esses direitos humanos deixam de estabelecer uma base ampla e realmente abrangente em relação às questões ambientais. A extração de gás de xisto, a mineração de areia betuminosa, a produção de soja em grande escala em áreas de floresta tropical, a mineração de metais pesados e preciosos, e a pesca de arrasto de profundidade são apenas alguns exemplos de projetos (provavelmente) sujeitos a causar impactos ambientais significativos, que podem ou não violar um direito humano. Afinal de contas, às vezes a extensão ou o escopo de um dano ambiental alegado não são suficientemente sérios a ponto de violar um direito humano. Em outros casos, a distância física, a sequência de eventos no tempo e/ou dúvidas a respeito das causas dificultam o estabelecimento de uma infração de direitos humanos. Além disso, os direitos humanos não estão especificamente desenhados para proporcionar uma proteção geral para o valor intrínseco do meio ambiente. Vemos, assim, a falta de oportunidades para litígios ecocêntricos de interesse público (action popularis)’ (Jesse e Koppe 2013; Jesse 2013).

De fato, em certos pontos, os Princípios Orientadores se referem especificamente aos (direitos dos) povos indígenas (Comentários aos Princípios Orientadores 3, 12, 26: IWGIA European Network on Indigenous Peoples 2014). Entretanto, esses pontos foram criticados por não terem incluído uma referência expressa ao princípio do consentimento livre, prévio e informado (Doyle 2015:225), que claramente cumpre um papel de particular importância em conflitos ligados a mudanças no uso da terra, tais como os da Bacia do Tapajós e do Vale do Cauca. Mesmo assim, os Princípios Orientadores implicam, de fato, que os direitos dos povos indígenas confirmados na Convenção 169 da OIT e na Declaração da ONU sobre os Direitos dos Povos Indígenas, incluindo o direito ao consentimento livre, prévio e informado, estão contidos no seu escopo substantivo (Doyle 2015:225). Por sua vez, o Grupo de Trabalho da ONU sobre Negócios e Direitos Humanos, criado em 2011 com a tarefa de promover, disseminar e implementar os Princípios Orientadores, emitiu um relatório no qual dedica atenção especificamente aos direitos dos povos indígenas (Doyle 2015:225-226).

Ainda que alguns instrumentos internacionais de direitos humanos citados nos Princípios Orientadores se refiram aos direitos à terra ou à propriedade, não existe um direito humano à terra que seja internacionalmente reconhecido. A regulação dos direitos à terra é geralmente deixada a cargo da legislação nacional.³⁷ Como tais, os direitos à terra e ao uso da terra não estão contidos, a princípio, no escopo substantivo dos Princípios Orientadores. Porém, dentro do dever estatal de proteger, os Princípios Orientadores ressaltam, de fato, a importância de que os Estados revisem se as suas leis e políticas nacionais ‘[…] proporcionam um ambiente capaz de conduzir ao respeito aos direitos humanos pelas empresas’. E adiciona:

‘[p]or exemplo, uma clareza maior em algumas áreas da legislação e das políticas, como as que regem o acesso à terra, incluindo títulos ligados à propriedade ou ao uso da terra, é frequentemente necessária para proteger tanto os detentores de direitos quanto os empresas’ (Comentário ao Princípio Orientador 3).

Além disso, um relatório de 2014 do Alto Comissariado da ONU para os Direitos Humanos deixa claro que os direitos à terra e ao uso da terra também cumprem um papel em relação à responsabilidade corporativa de respeitar:

‘As empresas comerciais, que frequentemente são atores influentes na governança da terra e de outros recursos naturais, incluindo sua atuação por meio dos mecanismos do mercado, têm responsabilidades ligadas aos direitos humanos. As empresas nacionais e transnacionais envolvidas em negócios de terras, investimentos e atividades extrativas ou de outra natureza ligados à compra, ao uso ou à alteração de terras têm uma responsabilidade de não violar os direitos de outros usuários e proprietários com as suas atividades, e de remediar qualquer impacto adverso que surja como resultado de suas ações’.³⁸

Se, por um lado, os Princípios Orientadores não abordam especificamente os respectivos papéis dos atores estatais e corporativos em relação aos direitos à terra e ao uso da terra, por outro, eles parecem ter inspirado novas elaborações a respeito desses papéis em outros instrumentos (por exemplo, United Nations Committee on World Food Security 2012; The Interlaken Group and the Rights and Resources Initiative 2015).

Além do limitado escopo substantivo dos Princípios Orientadores, outro fator que restringe o papel que eles podem desempenhar no contexto das questões ligadas a mudanças no uso da terra é a sua natureza não vinculante. O Quadro da ONU sobre Negócios e Direitos Humanos e os Princípios Orientadores que o acompanham são instrumentos de quase-direito, ou seja, as normas que eles estabelecem não têm por si mesmas um efeito legal vinculante. Isso não significa que eles não são legalmente relevantes, uma vez que eles podem ter efeitos legais indiretos, por exemplo, por meio de normas abertas como o devido cuidado e a razoabilidade, que frequentemente cumprem um importante papel em casos de responsabilidade estrangeira direta (Enneking et al. 2016: Enneking 2014). Além disso, os padrões estabelecidos nesses instrumentos derivam-se amplamente de padrões e obrigações da legislação internacional de direitos humanos, ou baseiam-se neles. E em função do amplo apoio alcançado pelo quadro de referência, eles estão atualmente sendo adotados por outros instrumentos regulatórios, que podem em alguns casos ter uma natureza mais vinculante do que a dos próprios Princípios Orientadores. Um exemplo disso é a adoção de normas relativas à responsabilidade corporativa de respeito aos direitos humanos pelas Diretrizes da OCDE para Empresas Multinacionais, que incluem um mecanismo de reclamações para tratar alegações de não cumprimento por empresas multinacionais (OECD 2011).

A natureza não vinculante dos Princípios Orientadores não significa, no entanto, que a sua implementação depende apenas da capacidade e da disposição dos atores estatais e corporativos envolvidos. E em particular, em regiões como as da Bacia do Tapajós e do Vale do Cauca, onde uma das principais causas dos conflitos ligados a mudanças no uso da terra é o fraco ambiente regulatório, pode-se perguntar se essa capacidade e essa disposição estão presentes não apenas nos que buscam ser líderes no campo de negócios e direitos humanos, mas também nos que estão atrasados em relação a esse campo. Como mostram claramente os casos estudados, já existem diversos instrumentos jurídicos e de políticas públicas disponíveis em ambos os países, que parecem bons no papel, mas não alcançam o devido impacto na prática, uma vez que não são adequadamente implementados e/ou garantidos. Enquanto isso, prossegue a discrepância de visões subjacentes quanto ao equilíbrio adequado entre a promoção do desenvolvimento econômico em nome do bem público e a proteção dos interesses individuais, comunitários ou comuns prejudicados por esse desenvolvimento. Isso sugere que a contribuição dos Princípios Orientadores para a resolução dos conflitos ligados a mudanças no uso da terra na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca dependerão amplamente da existência de formas de compelir os envolvidos – por meios legais, de políticas públicas, diplomáticos ou de imagem pública – a por a teoria em prática.

6.Conclusão e alguns desenvolvimentos promissores

Os Princípios Orientadores da ONU não oferecem uma solução pronta e definitiva para os conflitos frequentemente complexos ligados a mudanças no uso da terra em áreas como a Bacia do Tapajós no Brasil e o Vale do Cauca na Colômbia. Eles proveem um arcabouço conceitual que esclarece os respectivos papéis e responsabilidades dos atores estatais e corporativos envolvidos nesses conflitos, incluindo as empresas internacionais envolvidas em atividades nessas regiões, e dos países onde elas estão sediadas. Em seus termos, esse quadro conceitual pode prover uma base útil para o diálogo entre indivíduos e comunidades locais, e grupos de interesse público afetados pelas atividades de atores corporativos e estatais.

Contudo, os casos estudados acima evidenciam uma discrepância fundamental de visões relativas ao equilíbrio apropriado entre a promoção do desenvolvimento econômico em nome do bem público e a proteção de interesses individuais, comunitários ou comuns prejudicados por tal desenvolvimento. Isso sugere a necessidade essencial de que os atores afetados tenham o devido acesso a mecanismos estatais de resolução de conflitos, seja em nível local, ou então nos Estados de origem das empresas internacionais que frequentemente estão envolvidas de forma direta ou indireta nesses conflitos. Afinal, é de fato justo que a globalização das atividades econômicas seja acompanhada por uma crescente globalização da justiça, a fim de garantir que o desenvolvimento econômico não aconteça à custa dos direitos e interesses das pessoas que já viviam nas áreas onde as atividades que geram tal desenvolvimento estejam ocorrendo.

As ponderações acima mostram que os Princípios Orientadores podem contribuir, mas não oferecem ainda a solução decisiva nesse contexto. Mostram também que eles precisam ser parte de um leque muito mais amplo de iniciativas legais, de políticas públicas, diplomáticas e de múltiplas partes a fim de resolver os conflitos ligados a mudanças no uso da terra na Bacia do Tapajós e no Vale do Cauca. Em ambas as áreas, já existem alguns desenvolvimentos legais e de políticas públicas que parecem ser particularmente promissores nesse sentido. Alguns deles serão brevemente descritos a seguir.

Brasil

O vácuo de governança resultante da fraca governança na Bacia do Tapajós foi preenchido de algum modo pelo comportamento proativo de atores empresariais em cooperação com ONGs. Um exemplo é a Moratória da Soja no Brasil: o primeiro acordo voluntário de desmatamento zero implementado nos trópicos, que criou condições para a governança da cadeia de oferta de outros produtos, como a carne bovina e o óleo de palma. Em 2006, protestos públicos relacionados a um terminal de soja da Cargill e uma publicação provocativa pelo Greenpeace chamaram a atenção internacional para o desmatamento associado à produção de soja na Amazônia brasileira. Em resposta aos riscos que essa exposição gerou para a reputação da indústria da soja, a Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais e a Associação Nacional dos Exportadores de Cereais – que, juntas, compram 90% da soja produzida na Amazônia – assinaram um acordo de Moratória da Soja com desmatamento zero, comprometendo-se a não mais comprar soja produzida em terras desmatadas após julho de 2006 no bioma amazônico. A indústria da soja prorrogou a Moratória da Soja até maio de 2016, quando uma avaliação está prevista para avaliar se a governança ambiental brasileira está sendo suficientemente eficaz a ponto de justificar o encerramento do acordo (e.g. Gibbs et al. 2015: 377-378).

Além disso, as agências públicas brasileiras, em particular o Ministério Público e a Defensoria Pública, desempenham um papel especial na garantia do direito de interesse público no Brasil. O Ministério Público protege os interesses públicos e direitos fundamentais, contando com promotores nos níveis federal e estadual, capazes de mover ações contra empresas que violem direitos humanos. Por sua vez, a Defensoria Pública representa indivíduos ou grupos que não tenham condições de pagar por advogados particulares, agindo em defesa de vítimas vulneráveis em casos contra corporações (International Commission of Jurists 2011: 3). Na Bacia do Tapajós, o Ministério Público em particular desempenha um importante papel de buscar garantir o acesso efetivo a reparações por indivíduos e comunidades locais vitimadas por abusos de direitos humanos com o envolvimento de empresas. As entrevistas conduzidas com cidadãos e atores da sociedade civil na região sugerem que há bastante confiança no papel que o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual podem cumprir nesse contexto.

O Regulamento da União Europeia sobre a Madeira define as obrigações das operadoras que levam madeira e produtos de madeira ao mercado, contrapondo-se ao comércio de madeira e produtos de madeira ilegal por meio de três obrigações principais. Ele proíbe a colocação de madeira e produtos de madeira ilegal no mercado da União Europeia. Ele também requer que os comerciantes da UE que colocam produtos de madeira no mercado da UE exercitem a devida diligência. Uma vez colocados no mercado, a madeira e os produtos de madeira podem ser vendidos e/ou transformados antes de alcançar os seus consumidores finais. Para facilitar a rastreabilidade dos produtos de madeira, as operadoras econômicas nesta parte da cadeia de oferta (‘comerciantes’) têm a obrigação de manter o registro de seus fornecedores e clientes. A despeito do Regulamento e do seu avançado sistema de monitoramento, um estudo realizado pelo Greenpeace em 2013 sugere que uma parte considerável da madeira aceita no mercado da UE ainda é ilegal em sua origem (Greenpeace 2013; Brazilian Ministry of Development, Industry and Trade 2014; Imazon 2013). Porém, a avaliação e revisão do Regulamento da UE sobre a Madeira, que estão atualmente em curso, podem se tornar uma oportunidade de lidar com as deficiências que ainda permanecem no sistema.

Colômbia

Na Colômbia, o governo Santos definiu uma série de políticas e programas para aprimorar a proteção dos direitos humanos no país. Em linha com o Plano Nacional de Desenvolvimento da Colômbia 2010-2014, o governo colombiano criou o Programa Presidencial para a Proteção e Vigilância dos Direitos Humanos e do Direito Humanitário Internacional, a fim de articular e coordenar padrões, políticas, instituições e instâncias em nível nacional e local para promover o respeito e a garantia dos direitos humanos, e a implementação do direito humanitário internacional.³⁹ O Decreto atribui novas responsabilidades a diversos ministérios, que têm uma relevância direta para o contexto de negócios e direitos humanos. O Ministério das Minas, por exemplo, é responsável por desenvolver uma estratégia com vistas a assegurar que as empresas na indústria extrativa deem os passos adequados para prevenir abusos de direitos humanos e lidem com atividades sujeitas a resultar em um impacto negativo para as comunidades locais, incluindo questões de reassentamento (Institute for Human Rights and Business 2012:2).

Como parte desse programa, o governo colombiano publicou uma Estratégia Nacional para Garantir os Direitos Humanos 2014-2034, que inclui um capítulo sobre ‘Negócios e Direitos Humanos’. Além disso, em 2014, o governo publicou Diretrizes para uma Política Pública de Negócios e Direitos Humanos, visando a implementar os Princípios Orientadores da ONU no ordenamento nacional.⁴⁰ Para dar novos passos adiante, as Diretrizes estabelecem uma estratégia ambiciosa e gradual para aumentar a proteção dos direitos humanos pela formação de uma aliança entre os setores público e privado, bem como entre outros atores envolvidos.⁴¹ Para garantir que as empresas na Colômbia respeitem os direitos humanos e contribuam ao desenvolvimento do país, sete objetivos específicos foram traçados:

1.Dotar o Estado de capacidade institucional em todos os níveis, a fim de dar respostas aos desafios no contexto dos negócios e direitos humanos;

2.Ter um marco regulatório claro e coerente, capaz de esclarecer as obrigações de direitos humanos e expectativas em relação às empresas que operem no país;

3.Desenvolver uma estratégia para promover e incorporar uma cultura de direitos humanos no setor empresarial;

4.Contar com mecanismos de reparação (judiciais e não judiciais) eficazes e eficientes para vítimas de violações de direitos humanos por empresas;

5.Fortalecer, empoderar e gerar capacitação na sociedade civil, para superar o desequilíbrio inerente em sua relação com as empresas;

6.Promover e criar oportunidades de diálogo social para resolver problemas entre empresas e a sociedade civil;

7.Coletar, coordenar, orientar e gerar espaço para iniciativas de parcerias entre os setores estatal e privado, com vistas a proporcionar o desenvolvimento sustentável.⁴²

Outra novidade interessante é a adoção pela UE, em 2013, de uma nova obrigação para as grandes empresas extrativas e madeireiras, que devem reportar os seus pagamentos realizados a governos.⁴³ A nova obrigação de divulgar esses dados visa a aumentar a transparência dos pagamentos feitos a governos ao redor do mundo e, consequentemente, a prover a sociedade civil dos países ricos em recursos naturais com as informações necessárias para que os governos prestem contas por qualquer receita recebida a partir da exploração de recursos naturais. Com a obrigação de revelar os pagamentos no nível dos projetos, as comunidades locais poderão acessar os dados das quantias pagas por empresas da UE aos governos pela exploração local de campos de petróleo/gás, depósitos minerais e florestas. Isso também deve permitir que essas comunidades cobrem a prestação de contas dos seus governos em relação a como os recursos estão sendo gastos em nível local.⁴⁴

Esses desenvolvimentos no Brasil e na Colômbia parecem conter as sementes de um futuro de certo modo mais promissor, dentro do contexto dos Princípios Orientadores, significando que mudanças interessantes poderão ocorrer não apenas no papel, mas também na prática, e, a seu tempo, auxiliar a resolver os conflitos ligados a mudanças no uso da terra na Bacia do Tapajós no Brasil e no Vale do Cauca na Colômbia.

Referências

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1Dra. Liesbeth Enneking é Professora Associada do Utrecht Centre for Accountability and Liability Law, da Universidade de Utrecht (Países Baixos). Kinanya Pijl (LLM) é candidata a PhD no Instituto Universitário Europeu em Florença (Itália).

2‘Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework’, UN Doc. A/HRC/17/31 (21 de março de 2011).

3Resolução 17/4 do Conselho de Direitos Humanos da ONU. UN Doc. A/HRC/RES/17/4 (16 de junho de 2011).

4Para isso, valemo-nos das constatações do projeto Lands and Rights in Troubled Waters (LAR), que tem como foco conflitos ligados à mudança do uso da terra na Bacia do Tapajós, no Brasil, e no Vale do Cauca, na Colômbia. Para mais informações, ver: <http:/www.landsandrights.blog.com>.

5Esta seção se baseia amplamente em: Enneking et al. 2016; Enneking 2014; Enneking 2012.

6Para mais informações: <http://business-humanrights.org/en/rana-plaza-building-collapse-april-2013>.

7Mais informações em: <https://www.leighday.co.uk/News/2014/October-2014/BP-Faces-Trial-for-Environmental-Damage-in-Colombi>.

8Mais informações em: <http://terradedireitos.org.br/en/2015/11/18/syngenta-condenada-justica-responsabiliza-empresa-morte-de-sem-terra-no-parana/>.

9Esta seção se baseia primariamente em: Enneking et al. 2016; Enneking 2014; Enneking 2012.

10‘Protect, Respect and Remedy: A Framework for Business and Human Rights’, UN Doc. A/HRC/8/5 (7 de abril de 2008).

11Resolução 8/7 do Conselho de Direitos Humanos da ONU, UN Doc. A/HRC/RES/8/7 (18 de junho de 2008).

12Para mais informações: <http://www.business-humanrights.org/UNGuidingPrinciplesPortal/Home>.

13EU Commission Communication ‘A renewed strategy 2011-2014 for Corporate Social Responsibility’, COM(2011) 681 final (25 October 2011).

14Ibid.

15Para mais informações: <http://business-humanrights.org/en/un-guiding-principles/implementation-tools-examples/implementation-by-governments/by-type-of-initiative/national-action-plans>.

16‘Regulation (EU) No 995/2010 of the European Parliament and of the Council of 20 October 2010 laying down the obligations of operators who place timber and timber products on the market’, OJ L 295/23 (12 November 2010).

17UN Human Rights Council, ‘Elaboration of an international legally binding instrument on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights’, UN Doc. A/HRC/26/L.22/ Rev.1 (25 June 2014).

18Para mais informações: ‘Report of the first session of the open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights, with the mandate of elaborating an internationally binding instrument’, UN Doc. A/HRC/31/50 (5 February 2016).

19Ver também, por exemplo: Zaitch, Boekhout van Solinge & Müller 2014.

20Para mais informações: <http://www.internationalrivers.org/campaigns/tapaj%C3%B3s-basin>.

21‘Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, James Anaya – Addendum: Report on the situation of human rights of indigenous peoples in Brazil, UN Doc. A/HRC/12/34/Add.2 (26 August 2009), p. 21-22.

22Id., p. 10.

23Para mais informações: <http://www.globalforestwatch.org/>. Ver também: Emel & Neo 2015, p. 56-57.

24Ver também: <http://www.worldwatch.org/node/5392>.

25Ver também: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior do Brasil (2013), <aliceweb.desenvolvimento.gov.br/>.

26Conforme afirmado em entrevistas realizadas entre 21 de julho e 11 de agosto de 2015 na região de Santarém e em apresentações durante uma conferência com o tema dos conflitos em torno da expansão da soja na região de Santarém, realizada em 30 de julho de 2015, com a participação de representantes do Ministério Público Federal, Ministério Público Estadual, SEMAS, INCRA, FUNAI, CPT, Terra de Direitos, e de diversas comunidades locais.

27Com base na entrevista concedida pelo Coordenador Regional da SEMAS.

28Amazon Watch, ‘Challenging European Dam Profiteers’ <http://amazonwatch.org/work/challenging-european-dam-profiteers>.

29Banktrack, ‘Belo Monte Dam’, <http://www.banktrack.org/show/dodgydeals/belo_monte_dam>.

30Ver também: <aliceweb.desenvolvimento.gov.br/>.

31OHCHR, ‘Annual report of the United Nations High Commissioner for Human Rights – Addendum Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the situation of human rights in Colombia’, UN Doc. A/HRC/22/17/Add.3 (7 January 2013), p. 4-5.

32‘Report of the Representative of the Secretary General on internally displaced persons submitted in accordance with Commission resolution 1999/47 – Addendum. Profiles in displacement: follow-up mission to Colombia’, UN Doc. E/CN.4/2000/83/Add.1 (11 January 2000), par. 23. Ver tb.: ABColombia 2014, p. 4.

33‘Annual report of the United Nations High Commissioner for Human Rights – Addendum Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the situation of human rights in Colombia’, UN Doc. A/HRC/22/17/Add.3 (7 January 2013), p. 4. Ver tb.: Foreign & Commonwealth Office UK Government 2015.

34OHCHR, ‘Annual report of the United Nations High Commissioner for Human Rights – Addendum Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the situation of human rights in Colombia’, UN Doc. A/HRC/22/17/Add.3 (7 January 2013), p. 6-7.

35OHCHR, ‘Frequently Asked Questions about the Guiding Principles on Business and Human Rights’, Q22, <http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FAQ_PrinciplesBussinessHR.pdf>.

36Comparem-se os Princípios 14, 16, 19, 21, 23 e 24 dos Princípios Orientadores e seus comentários. Ver também: OHCHR 2012, p. 80. E também: Mares 2014.

37OHCHR, ‘Report of the United Nations High Commissioner on Human Rights’ (11 July 2014), UN Doc. E/2014/86, p. 4-5.

38‘Report of the United Nations High Commissioner on Human Rights’ (11 July 2014), UN Doc. E/2014/86, p. 13.

39Mais informações: <https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/PND-2010-2014/Paginas/Plan-Nacional-De-2010-2014.aspx>.

40‘Estrategia Nacional para la Garantía de los Derechos Humanos 2014-2034’, p. 104, <http://historico.derechoshumanos.gov.co/Observatorio/Publicaciones/Documents/140815-estrategia_web.pdf>.

41Id., p. 105.

42Id., p. 106.

43‘Directive 2013/34/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on the annual financial statements, consolidated financial statements and related reports of certain types of undertakings, amending Directive 2006/43/EC of the European Parliament and of the Council and repealing Council Directives 78/660/EEC and 83/349/EEC’, OJ L 182/19 (26 June 2013).

44European Commission, ‘Commission Staff Working Document on Implementing the UN Guiding Principles on Business and Human Rights – State of Play’, SWD (2015)144/F1 (14 July 2015).