Directoraat-Generaal Milieu Directie Strategie en Bestuur Recht en Beleid Rijnstraat 8 Postbus 30945 2500 GX Den Haag Gestroomlijnde Interne postcode 660 vergunningverlening Jetty Kolff Telefoon 070 - 339 4036 Fax 070 - 339 1302 juni 2004 jetty.kolff@minvrom.nl Onderzoeksreeks milieuwetgeving 2004/2 Voorwoord Het kabinet wil tot vereenvoudiging en vermindering van de regelgeving komen. De bewindslieden van VROM zijn aan deze wens tegemoetgekomen door het project herijking van de VROM-regelgeving. Op 23 december 2003 is een brief aan de Tweede Kamer gezonden over het meerjarenprogramma van de herijking1. Hierin wordt een groot aantal deelprojecten aangekondigd. Met de uitvoering van de herijking is reeds een gezwinde start gemaakt. In september 2004 wordt een brief aan de Tweede Kamer gezonden, waarin de stand van zaken van het meerjarenprogramma wordt weergegeven. Eén van de deelprojecten met hoge prioriteit in het meerjarenprogramma is “Awb-conformiteit”. Het doel van dit project is het inventariseren van de verschillen tussen de procedures binnen de VROM-regelgeving en afwijkingen van de meest gangbare procedure van de Algemene wet bestuursrecht (besluit, bezwaar, beroep en hoger beroep) om uiteindelijk onnodige verschillen weg te nemen en zo betere mogelijkheden te scheppen om de vergunningprocedures te integreren. In het kader van dit deelproject hebben onderzoekers van de Universiteit van Utrecht onderzoek gedaan naar een aantal in de praktijk veel voorkomende procedures op het gebied van de VROM-regelgeving. Voor de volledigheid is dit uitgebreid met een aantal andere veel voorkomende procedures op het gebied van de fysieke leefomgeving. De onderzoekers hebben zich gebogen over de vraag welke procedurele verschillen er in de besluitvorming en de rechtsbescherming zijn en hoe er in verregaande mate een procedurele stroomlijning kan worden verkregen. In de conclusies zijn hiervoor enkele modellen geschetst. In het meerjarenprogramma herijking wordt ook aan het deelproject VROM-vergunning een hoge prioriteit gegeven. De VROM-vergunning staat een verdergaande integratie voor dan enkel het stroomlijnen van de procedures. Om tot verdere integratie te komen is deze stroomlijning echter onontbeerlijk. Dit onderzoek dient dan ook als input voor de VROM-vergunning, voor zover het de procedures betreft die bij de VROM-vergunning worden meegenomen. Ik dank de onderzoekers voor het mooie resultaat en de leden van de begeleidingscommissie (zie bijlage III) voor hun bijdragen. 1 Kamerstukken II, 2003-2004, 29 383, nr. 1 Gestroomlijnde vergunningverlening A.B. Blomberg F.C.M.A. Michiels A.G.A. Nijmeijer m.m.v. Ch.W. Backes P.J.J. van Buuren Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS Universiteit Utrecht juni 2004 Inhoudsopgave 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksmethode 1 1.1 Aanleiding tot het onderzoek 1 1.2 Afbakening 1 1.3 Probleemstelling 3 1.4 Aanpak; opbouw van dit rapport 6 1.5 Onderzoeksmethoden 6 1.6 Enkele belangrijke begrippen 6 1.7 Uitvoering 7 2 Inventarisatie 9 2.1 De bouwvergunning 9 2.2 Vrijstellingen op grond van de WRO 12 2.3 Aanlegvergunning 18 2.4 Monumentenvergunning op grond van de Monumentenwet 1988 20 2.5 Ontgrondingenvergunning 23 2.6 Gebruiksvergunning 26 2.7 De sloopvergunning 29 2.8 Ontheffingen op grond van waterschapskeur 32 2.9 De Wm-vergunning 34 2.10 Het besluit ex art. 8.19 Wm 39 2.11 De Nb-wetvergunning 42 2.12 De Wvo-vergunning 47 2.13 De Grondwaterwetvergunning 50 3 Analyse van verschillen tussen onderzochte vergunningen 55 a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? 55 b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de mogelijkheid tot inspraak en zo ja op grond waarvan? 56 c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? 56 d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? 57 e. Aan welke andere specifieke, in de bijzondere wet geregelde eisen dient de besluitvorming te voldoen? 57 f. Is de Wet BIBOB van toepassing? 58 g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? 58 h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? 60 i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? 61 j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? 61 k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectie- velijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? 62 l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? 63 m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? 63 n. Staat beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? 63 o. Wie kan in (hoger) beroep gaan? 64 p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? 64 q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? 64 r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? 65 4 Suggesties voor stroomlijning 67 4.1 Inleiding 67 4.2 Uniformering van indieningsvereisten 67 4.3 Geen inspraak anders dan in het kader van afdeling 3.4 Awb (nieuw) 69 4.4 Differentiatie bevoegd gezag opnieuw bezien 70 4.5 Toepassing afdeling 3.4 (ontwerpbeschikking) facultatief maken 71 4.6 Versobering adviseringstermijnen 72 4.7 Afstemming, vereenvoudiging en vermindering van beslistermijnen 74 4.8 Vereiste van verklaring van geen bezwaar geïntegreerd of gecoördineerd 78 4.9 Het realiseren van de wettelijke beslistermijn voor bestuursorganen 79 4.10 Aard van de bevoegdheid in relatie tot mogelijkheden voor stroomlijning 80 4.11 Bekendmaking en inwerkingtreding 80 4.12 Het al dan niet kunnen indienen van een bezwaarschrift 81 4.13 Beroep in een of twee instanties 82 4.14 Perspectieven van de wettelijke uitspraaktermijn 85 4.15 Handhavingsbesluiten 86 5 Enkele modellen voor stroomlijning 87 5.1 Inleiding 87 5.2 Modellen voor gestroomlijnde vergunningverlening 87 5.3 Model voor eenvormige besluitvorming bij handhaving 90 5.4 Stroomlijning en coördinatie 92 Bijlage I Doorlooptijden 93 Bijlage II Schema beantwoording onderzoeksvragen 95 Bijlage III Begeleidingscommissie 97 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksmethode 1.1 Aanleiding tot het onderzoek Een burger die een activiteit wil verrichten welke effect(en) heeft op de fysieke leefomgeving, heeft vaak meerdere vergunningen nodig. De procedures om die vergunningen te verkrijgen, verschillen vaak op een of meer punten van elkaar en zijn bovendien niet altijd goed op elkaar afgestemd. Deze omstandigheid blijkt in de praktijk dikwijls een lastig te nemen horde, die ook nog veel tijd vergt van (de meervoudige) aanvrager en de bevoegde bestuursorganen. Er wordt in de VROMherijkingsstukken1 van uitgegaan dat er behoefte bestaat aan een eenvoudiger regeling, waarbij het in de eerste plaats voor de burger gemakkelijker en overzichtelijker moet worden wat hij moet doen om toestemming te krijgen voor een activiteit. Het ideaal zou in de ogen van de bewindslieden een integrale vergunning zijn. Een ferme stap voorwaarts zou echter al een stroomlijning van de diverse procedures zijn, zodanig dat (zoveel mogelijk) sprake is van één aanvraag, één beslistermijn, één beslismoment en één rechtsbeschermingsprocedure. Naast gehele gelijkmaking zijn minder vergaande varianten denkbaar. Voor welke variant ook uiteindelijk zou worden gekozen, het is duidelijk dat daarvoor wetten zullen moeten worden gewijzigd, waarbij ook de verhouding tussen de bestaande en nieuwe regelingen op het gebied van het omgevingsrecht (of een nog ruimer gebied) tot de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden betrokken. Het ministerie acht het overeenkomstig de bedoelingen van de Awb wenselijk dat bijzonderheden ten opzichte van de daarin opgenomen standaardvoorzieningen voor besluitvorming en rechtsbescherming alsmede – a fortiori – strijd met de Awb zoveel mogelijk worden tegengegaan. Van de bestaande bijzonderheden en eventuele strijdigheden moet worden nagegaan welke belangen daarmee precies worden gediend, alsmede of, en zo ja op welke wijze, deze afwijkingen technisch gezien zouden kunnen worden weggenomen zonder bedoelde belangen al te zeer te schaden. Dit betekent onder meer dat de snelheid van de procedure enerzijds en een voldoende mate van rechtsbescherming anderzijds geen geweld mag worden aangedaan. 1.2 Afbakening In dit onderzoek, waartoe door het ministerie van VROM opdracht is gegeven, gaat het er primair om voor een aantal geselecteerde besluiten na te gaan welke verschillen er thans bestaan in de besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures, welke achtergronden deze verschillen hebben en wat er nodig zou zijn om een (zekere) stroomlijning van bestaande vergunningprocedures te bewerkstelligen. Daartoe worden na een analyse van de bestaande regelingen enkele, van een uitvoerige onderbouwing 1 Te beginnen bij de brief van 17 oktober 2003 van de VROM-bewindslieden aan de Tweede Ka- mer (TK 2003-2004, 29 200 XI, nr. 7); zie daarvoor al de ‘herijkingsbrief’ van oktober 2002 (TK 2002-2003, 28 600 XI, nr. 10) en daarna het wetgevingsprogramma (TK 2003-2004, 29 383, nr. 1 e.v.). voorziene, concrete voorstellen gedaan. Dit rapport draagt daarmee bouwstenen aan (mede) op grond waarvan politiek-bestuurlijke besluitvorming kan plaatsvinden en eventueel daarna wetgeving kan worden voorbereid ten aanzien van stroomlijning van vergunningprocedures op omgevingsrechtelijk gebied. De besluiten die in overleg met de opdrachtgever zijn geselecteerd, behoren tot het beleidsterrein van de fysieke leefomgeving. Dit is overigens breder dan het beleidsterrein van het ministerie van VROM. Behalve besluiten die zijn gebaseerd op wetgeving waarvoor VROM enige of eerste verantwoordelijke is, zijn bijvoorbeeld ook de Wvo-vergunning en de Nb-wetvergunning in het onderzoek betrokken. Het gaat om de volgende besluiten: a) Cluster bouwen en gebruiken Bouwvergunning Sloopvergunning (ex Mbv) Monumentenwetvergunning (Mw-vergunning) Gebruiksvergunning Aanlegvergunning Vrijstellingen op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO-vrijstellingen) Ontgrondingenwetvergunning (Ow-vergunning) Waterschapskeurontheffing b) Cluster milieu Milieubeheervergunning (Wm-vergunning) Besluit ex art. 8.19 Wm Natuurbeschermingswetvergunning (Nb-wetvergunning) Lozingsvergunning (Wvo-vergunning) Grondwaterwetvergunning (Gww-vergunning) c) Cluster handhaving Besluiten inzake de handhaving van voorschriften met betrekking tot alle voorgaande besluiten Ten aanzien van de benamingen van de clusters merken we op dat die een ruime bete- kenis hebben; zo wordt de Natuurbeschermingswet onder milieu geschaard (hetgeen gezien de samenhang tussen natuur en milieu aanvaardbaar is) en de Ontgrondingen- wet onder bouwen en gebruiken, omdat ontgrondingsactiviteiten doorgaans samen- hangen met bouwen en gebruiken. Een belangrijke beperking is dat dit onderzoek géén betrekking heeft op (het integreren van) toetsingskaders. Daarbij gaat het om de inhoudelijke criteria aan de hand waarvan wordt beslist een vergunning wel of niet te verlenen. De mogelijkheid en wenselijkheid van een integratie van toetsingskaders valt buiten het bestek van dit onderzoek. Daarom is de variant van de geïntegreerde VROM-vergunning hier niet aan de orde. De geselecteerde besluiten kennen een zodanige verscheidenheid, dat op basis van de verrichte analyse reële voorstellen tot verandering kunnen worden gedaan. Van andere omgevingsrechtelijke besluiten die mogelijkerwijs in voorstellen tot wetswijziging zouden worden betrokken, moet dan uiteraard nog wel worden nagegaan of die tot (beperkte) bijstellingen aanleiding geven. Belangrijke complicaties verwachten wij evenwel niet. In overleg met de opdrachtgever hebben we besluiten tot intrekking van de onderzochte besluiten buiten beschouwing gelaten. Besluiten tot wijziging daarvan hebben we, gezien de aard van de andere onderzochte besluiten, alleen meegenomen voor zover het wijzigingen op aanvraag van de vergunninghouder betreft. 1.3 Probleemstelling In het licht van het voorgaande zal worden nagegaan hoe procedureel een zo groot mogelijke stroomlijning van de procedures inzake de onderzochte besluiten kan worden verkregen. De onderzoeksvragen luiden daarom als volgt: 1. Welke procedurele verschillen in besluitvorming en rechtsbescherming bestaan er tussen de in het onderzoek betrokken vergunningen voor activiteiten die effect hebben op de fysieke leefomgeving? 2. Hoe kan een vergaande mate van procedurele stroomlijning worden verkregen ten aanzien van deze vergunningen? Om deze vragen goed te kunnen beantwoorden, is een vragenlijst ontworpen die is gebruikt bij het beschrijven en analyseren van de huidige procedures. Het gaat om de hierna genoemde vragen, die waar nodig van een korte toelichting zijn voorzien. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? Hierbij gaat het primair om de vraag of er landelijke (uniforme) indieningsvereisten zijn en of, zo dit het geval is, decentrale overheden nog extra eisen mogen stellen. b. Is er een wettelijke verplichting tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Onder inspraak verstaan we in dit verband de wettelijk geregelde gelegenheid tot beinvloeding van besluiten als bedoeld in hoofdstuk 3 Awb en in de organieke wetten. De gelegenheid een zienswijze naar voren te brengen (te worden gehoord) ingevolge de artikelen art. 4:7 en 4:8 Awb begrijpen wij daar dus niet onder. Dat betekent niet dat deze artikelen en de daarin geboden gelegenheid niet belangrijk zouden zijn, maar ze vormen een basisvoorziening die, de beperkingen en uitzonderingen vermeld in de artikelen 4:7 tot en met 4:12 Awb daargelaten, steeds aanwezig is als er geen verdergaande mogelijkheden worden geboden. Ze zijn daarom niet zo geschikt voor een vergelijking. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Het gaat hierbij zowel om de dagelijkse besturen van gemeente, provincie en waterschap, als om ministers. d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Een dergelijke verplichtingen is er wanneer afdeling 3.4 Awb moet worden toegepast. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om de verplichting advies in te winnen. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Dit is in zoverre van belang dat het vragen van een advies aan het Bureau BIBOB tot vertraging in de behandeling van de aanvraag kan leiden. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Sommige wettelijke regelingen kennen een specifieke termijn waarbinnen op een aanvraag moet worden beslist en soms bovendien termijnen waarbinnen onderdelen van de procedure moeten zijn afgerond. Is dat niet het geval dan geldt de algemene regeling van de artikelen 4:13 en 4:14 Awb. Termijnen kunnen van orde zijn en fataal. Bij overschrijding van een termijn van orde staat (slechts) rechtsbescherming open tegen het niet tijdig beslissen. Bij overschrijding van een fatale termijn wordt het orgaan geacht een bepaalde (in de desbetreffende wet aangeduide) beslissing te hebben genomen. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Bij een vergelijkbare eis valt te denken aan een verklaring van geen bezwaar. Overleg of advies wordt hier uitdrukkelijk niet onder begrepen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Ter beantwoording van deze vraag is dus geen eigen empirisch onderzoek verricht, maar is slechts nagegaan of dergelijk onderzoek reeds door anderen was verricht en of dit relevante, actuele resultaten ter zake opleverde. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De begrippen gebonden bevoegdheid en vrije bevoegdheid staan voor ideaaltypen. Veel vergunningen zijn deels gebonden, deels vrij, in die zin dat bijvoorbeeld de vergunning alleen ter bescherming van een bepaald belang mag worden geweigerd, terwijl de wet niets zegt over (exclusieve) criteria voor verlening. Ook komt het voor dat een vergunning afgaande op de wettekst een geheel vrij dan wel geheel gebonden karakter heeft, terwijl door het bestaan van een vrijstellingsbevoegdheid of door de aanwezigheid en toepassing van buitenwettelijke richtlijnen de facto van een tamelijk vrije respectievelijk gebonden bevoegdheid sprake is. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking en kennisgeving betreffen onderscheiden kringen van personen. Bekendmaking is voorwaarde voor inwerkingtreding, kennisgeving niet. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De meeste vergunningen treden in werking direct na bekendmaking. Voor sommige vergunningen is echter wettelijk bepaald dat die vertraagd (na ommekomst van een bepaalde termijn) in werking treden. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? De hoofdregel is dat eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend, maar art. 7:1 Awb noemt een aantal categorieën gevallen waarin niet eerst een bezwaarschrift hoeft te (en kan) worden ingediend. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Bij beroep in twee instanties is in het omgevingsrecht de rechtbank altijd rechter in eerste aanleg, de Afdeling bestuursrechtspraak rechter in hoger beroep; bij beroep in één instantie in het omgevingsrecht staat dit open op de Afdeling bestuursrechtspraak. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en/of wie kan in (hoger) beroep gaan? Bij een negatieve beantwoording van vraag m is uiteraard alleen het tweede deel van bovenstaande vraag van belang. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Normaliter is de rechter niet aan een termijn gebonden, maar de wetgever draagt in enkele wetten de Afdeling op in bepaalde typen zaken binnen een door de wetgever gestelde termijn uitspraak te doen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Hier geldt hetzelfde als opgemerkt bij vraag i (geen eigen empirisch onderzoek), zij het dat voor de beantwoording wel tevens gebruik is gemaakt van de gegevens uit de jaarverslagen van de Raad van State. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van handhavingsbesluiten? Het gaat hierbij om bepalingen die betrekking hebben op besluiten tot handhaving van wettelijke vergunningvereisten en vergunningvoorschriften, voor zover van belang voor de in dit onderzoek betrokken vergunningen. Deze besluiten worden bij de beschrijving en analyse (in de hofdstukken 2 en 3) ‘meegenomen’ met de vergunningen op de handhaving waarvan ze betrekking hebben en dus niet apart besproken. 1.4 Aanpak; opbouw van dit rapport Aan de hand van de vragenlijst worden in hoofdstuk 2 de verschillen en overeenkomsten tussen de procedures met betrekking tot de onderzochte besluiten in kaart gebracht. Vervolgens vindt in hoofdstuk 3 een analyse daarvan plaats. Daarmee wordt de eerste onderzoeksvraag beantwoord. Op basis daarvan worden in hoofdstuk 4 conclusies getrokken en uitgangspunten voor stroomlijning ontwikkeld, op basis waarvan in hoofdstuk 5 enkele modellen worden voorgesteld, dit alles ter beantwoording van de tweede onderzoeksvraag. Leidend daarbij is hoe de onderzochte vergunningprocedures, met behoud of vergroting van snelheid en behoud van waarborgen inzake besluitvorming en rechtsbescherming, zo eenvormig mogelijk zouden kunnen worden gemaakt. Daarbij is er naar gestreefd modellen te ontwikkelen die aansluiten bij de standaardvoorziening van de Awb (zie over dit begrip § 1.6) dan wel bij een andere Awb-procedure. Nagegaan is wat een en ander voor de onderscheiden vergunningen naar schatting meebrengt in termen van veranderingen in de lengte van de procedure (uitgesplitst naar besluitvormingsdeel en deel bij de rechter). Een belangrijke strategische keuze is dat we bij de beantwoording van onderzoeksvragen en het doen van voorstellen inzake de besluitvormingsprocedure uitgaan van de tekst van de Awb zoals die komt te luiden na inwerkingtreding van de nieuwe afdeling 3.4 en de in februari 2004 bij de Tweede Kamer ingediende aanpassingswetgeving. 2 Waar gesproken wordt van afdeling 3.4 Awb is dus steeds de nieuwe afdeling 3.4 Awb bedoeld, tenzij uitdrukkelijk anders vermeld. 1.5 Onderzoeksmethoden Het onderzoek is verricht door middel van de bestudering van wetgeving, parlementaire stukken, jurisprudentie en literatuur (deskresearch). Daarnaast zijn conceptteksten inzake de tweede onderzoeksfase voor commentaar voorgelegd aan en besproken met een VROM-begeleidingsgroep en voor commentaar voorgelegd aan een externe klankbordgroep. 1.6 Enkele belangrijke begrippen In beleidsstukken (ook in de herijkingsstukken) wordt wel gesproken van Awbconformiteit. Daarmee wordt waarschijnlijk bedoeld ‘in overeenstemming met de Awb’. Wij hebben de indruk dat de gebruikers van de term Awb-conformiteit er van uitgaan dat er in allerlei gevallen geen sprake zou zijn van conformiteit met de Awb, terwijl dat in veel van de bedoelde gevallen wel zo is. Een specifieke beslistermijn in een bijzondere wet of lagere regeling bijvoorbeeld is volledig in overeenstemming met de Awb; de Awb bevat terzake alleen aanvullend recht. Hetzelfde geldt voor het beroep in één instantie. De Awb verzet zich daar in het geheel niet tegen. Wij zullen de term Awb-conformiteit dan ook niet gebruiken. Iets anders is dat de Awb ten aanzien van enkele belangrijke onderdelen van de besluitvorming en rechtsbescherming wel een soort standaardvoorziening kent: een modale gang van zaken die, tenzij zich bijzonderheden voordoen, door de Awb-wetgever als de meest wenselijke wordt ge 2 TK 2003-2004, 29 421. zien. Onder de standaardvoorziening verstaan wij een procedure waarin het besluit zonder toepassing van afdeling 3.4 (nieuw) wordt voorbereid, tegen het besluit een bezwaarschrift kan worden ingediend, tegen de beslissing op bezwaar in beroep kan worden gegaan bij de rechtbank en tegen de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep kan worden gegaan (bij de Afdeling, de CRvB of het CBB). Dat wij de in de Awb zelf geregelde afdeling 3.4 niet tot de standaardvoorziening rekenen, geeft nog eens duidelijk aan dat hetgeen daarbuiten valt niet per se in strijd is met de Awb. Primair is nagegaan in hoeverre door middel van wetswijziging procedures inzake de onderzochte besluiten zoveel mogelijk conform deze standaardvoorziening kunnen worden genomen en in rechte bestreden. Waar dat niet goed mogelijk bleek of op grote bezwaren stuitte, is onderzocht in hoeverre het besluitvormingsmodel van afdeling 3.4 voor een zekere stroomlijning zou kunnen zorgen. De onderzochte besluiten zijn door ons ingedeeld in drie categorieën: het cluster bouwen en gebruiken, het cluster milieu en het cluster handhaving. Ze worden hierna ook wel kortheidshalve aangeduid als het bouwcluster, het milieucluster en het handhavingscluster. De termen bouw en milieu moeten hier, zoals eerder opgemerkt, ruim worden genomen. Voor de leesbaarheid wordt in de volgende hoofdstukken regelmatig de verzamelterm vergunning gebruikt waar het strikt genomen ook om een vrijstelling, ontheffing of een besluit inzake een melding kan gaan. 1.7 Uitvoering Het onderzoek is uitgevoerd door mw. mr. A.B. Blomberg, prof.mr.drs. F.C.M.A. Michiels en mr. A.G.A. Nijmeijer. Zij hebben vruchtbaar gebruik gemaakt van het meedenken en de commentaren van prof.dr. Ch.W. Backes en prof.mr. P.J.J. van Buuren. Eindverantwoordelijke voor het gehele project was Michiels. Alle genoemden zijn werkzaam bij het Centrum voor Omgevingsrecht en Beleid/NILOS van de Faculteit Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Utrecht. 8 2 Inventarisatie 2.1 De bouwvergunning Aard van de activiteit Ingevolge art. 40 Woningwet (Ww) is het verboden te bouwen zonder een vergunning van burgemeester en wethouders. Ingevolge art. 43 Ww (juncto het Besluit bouwvergunningvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (Bblb)) geldt op deze hoofdregel een aantal uitzonderingen, die in dit verband verder niet relevant zijn. On- der bouwen dient te worden verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk.3 Dit criterium is in de Modelbouwverordening (Mbv) en rechtspraak verder vormgegeven. Het moet kort gezegd gaan om een constructie, van enige omvang, bedoeld om ter plaatse aanwezig te blijven.4 a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De aanvraag om een bouwvergunning is aan stringente eisen gekoppeld. Deze eisen zijn sinds 1 januari 2003 landelijk geuniformeerd.5 Dit is gebeurd in het Besluit indieningsvereisen aanvraag bouwvergunning (verder: Biab) en de bij deze amvb behorende bijlage. Met name deze bijlage is voor de indiening van een bouwaanvraag van be- lang, omdat in de bijlage de eigenlijke opsomming van de over te leggen gegevens is te vinden, waarbij bovendien een onderscheid is aangebracht naar de toetsingsgronden die het betreft (zie art. 44 Ww). De opsomming van in het kader van de aanvraag over te leggen gegevens is limitatief bedoeld. Met andere woorden: alleen de in de bijlage bij het Biab genoemde gegevens mogen van de aanvrager worden verlangd (dat is vooral relevant in het kader van de bevoegdheid tot het buiten behandeling mogen la- ten van de aanvraag wegens onvolledigheid van de gegevens (art. 4:5 Awb juncto art. 47 Ww). Ook is verschil gemaakt tussen de situatie waarin een reguliere bouwvergunning vereist is en de situatie waarin met een lichte variant kan worden volstaan. In het laatste geval behoeven minder gegevens te worden overgelegd. Benadrukt moet worden dat de opsomming in het Biab limitatief is bedoeld. Gemeenten mogen daarvan dus niet afwijken. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Er geldt geen wettelijke verplichting tot inspraak. Wel verplicht art. 41 Ww tot publicatie van de aanvraag om bouwvergunning (en terinzagelegging van het bouwplan). 3 Geldt identiek voor (woonwagen)standplaatsen. 4 Uitgebreid daarover bijv. P.J.J. van Buuren, Ch. B. Backes, A.A.J. de Gier, Hoofdlijnen ruimte- lijk bestuursrecht, vierde druk, Deventer: Kluwer 2002, p. 179-181. 5 Voor die tijd waren gemeenten wel gehouden om de indieningsvereisten in hun bouwverorde ning te formuleren, maar waren zij daarbij in beginsel vrij om de inhoud van de indieningsver eisten naar eigen goeddunken te bepalen. Ter gelegenheid van deze publicatie wordt veelal door gemeenten facultatief aan een ieder of aan belanghebbenden de gelegenheid geboden om een zienswijze tegen het bouwplan in te dienen. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? De Ww kent slechts één bevoegd gezag: het college van B&W. d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Neen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Zoals hiervoor is aangegeven moet de aanvraag om bouwvergunning worden gepubliceerd. Derden-belanghebbenden hebben daarbij ingevolge de Ww geen rol, met dien verstande dat bij de beslissing omtrent de aanvraag gevolg moet worden gegeven aan art. 4:8 Awb. Gewezen is echter al wel op het feit dat gemeenten derden (al dan niet belanghebbenden) veelal ‘facultatief en buitenwettelijk’ de mogelijkheid bieden om zienswijzen in te dienen.6 f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Ja; zie art. 44a Ww juncto art. lid 1, onder 7 Wet BIBOB. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Bij de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning gelden fatale beslistermijnen.7 Deze verschillen naargelang het type bouwvergunning. Bij de reguliere bouwvergunning geldt een beslistermijn van twaalf weken, welke eenmaal met zes weken kan worden verdaagd (art. 46 lid 1 sub b jo lid 2 Ww ). Bij de lichte vergunning geldt een termijn van zes weken, zonder verdagingsmogelijkheid (art. 46 lid 1 sub a Ww). Wordt een reguliere bouwvergunning gefaseerd verleend (zie art. 56a Ww) dan geldt in beide fasen een fatale beslistermijn van zes weken, beide eenmaal te verdagen met eenzelfde termijn. Binnen de besluitvormingsprocedure die tot de beslissing op de aanvraag moet leiden, komen geen termijnen voor. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? 6 Dat gebeurt tot op heden meestal zonder toepassing te geven aan afdeling 3.4 Awb. 7 Deze gelden niet indien het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan: zie art. 46 lid 3 Ww. Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De beslissing op een aanvraag om bouwvergunning wordt als een gebonden bevoegdheid gekwalificeerd. De weigeringsgronden zijn limitatief-imperatief op-gesomd in art. 44 Ww. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Het besluit tot vergunningverlening wordt bekendgemaakt door toezending/uitreiking aan de aanvrager van de bouwvergunning (art. 3:41 lid 1 Awb). Aan anderen dan de aanvrager behoeft geen kennis te worden gegeven8, behalve voor zover het gaat om personen die een zienswijze hebben ingediend ter gelegenheid van de publicatie van de aanvraag; aan hen moet ingevolge art. 3:43 Awb een kennisgeving worden gestuurd. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De vergunning treedt in werking na bekendmaking aan de aanvrager. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? De rechtsbescherming tegen een besluit tot verlening van de bouwvergunning wijkt op geen enkel onderdeel af van de standaardvoorziening van de Awb. Tegen de beslissing omtrent de aanvraag om bouwvergunning kan ingevolge art. 7:1 Awb derhalve een bezwaarschrift worden ingediend bij B&W. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? De beroepsmogelijkheden wijken niet af van de standaardvoorziening van de Awb. Beroep kan derhalve in eerste aanleg worden ingesteld bij de rechtbank, waarna hoger beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) mogelijk is. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en/of wie kan in (hoger) beroep gaan? Tegen de verlening van de bouwvergunning kunnen alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb rechtsmiddelen aanwenden.9 Of iemand belanghebbende is, wordt in de jurisprudentie bepaald aan de hand van het zogenaamde ‘nabijheids-en zichtscriterium’. Dit komt er kort gezegd op neer, dat iemand zicht moet hebben op het bouwwerk en in de nabijheid daarvan moet wonen, wil hij als belanghebbende door de bestuursrechter worden ontvangen. 8 Zie bijv. ABRvS 28 september 1995, AB 1995, 569 m.nt. PvB. 9 In geval van weigering is volgens vaste jurisprudentie alleen de aanvrager belanghebbende. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? Neen; de Ww bevat geen bijzondere bepalingen omtrent de handhaving van de bouwvergunning. De handhaving wijkt derhalve op dit punt niet af van de Awb. Wel is het zo dat de Ww een eigen aanschrijvingsintrumentarium kent in art. 14 Ww e.v. voor onder meer het treffen van noodzakelijke voorzieningen aan woningen.10 Het betreft dan echter niet de handhaving van de bouwvergunning. 2.2 Vrijstellingen op grond van de WRO11 Aard van de activiteit Indien en voorzover een ruimtelijke activiteit in strijd is met een geldend bestemmingsplan, is de realisering van die activiteit slechts toegestaan indien vrijstelling van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt verleend. Het gaat daarbij in de praktijk veelal om bouwactiviteiten, maar dat is niet strikt noodzakelijk. Ook gebruiksactiviteiten die niet als bouwen zijn aan te merken maar die wel in strijd zijn met enig voorschrift van een bestemmingsplan, kunnen onder deze categorie worden begrepen. Waar het de procedurele eisen betreft die aan de besluitvorming omtrent vrijstellingverlening worden gesteld, moet in de eerste plaats onderscheid worden gemaakt tussen twee typen vrijstellingen: de binnenplanse vrijstellingen (art. 15 WRO) en de buitenplanse vrijstellingen (art. 19 WRO). Dit onderscheid zal in de volgende rubrieken steeds worden gehanteerd. Verder kan als derde categorie de tijdelijke vrijstelling worden onderscheiden (art. 17 WRO). Ook de tijdelijke vrijstelling wordt in de volgende rubrieken steeds afzonderlijk vermeld. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? Binnenplanse vrijstelling Of er eisen worden gesteld aan de indiening van een verzoek om binnenplanse vrijstelling van het bestemmingsplan, en zo ja welke, is geheel afhankelijk van het desbetreffende bestemmingsplan waarin de vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen. Noch de WRO, noch enige andere wet schrijft een bepaalde wijze van indiening van het 10 Op dit moment (mei 2004) is een wetvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig (TK 2003-2004, 23 392, nrs. 1-2) dat tot doel heeft het aanschrijvingsinstrumentarium van de Ww meer in over eenstemming te laten zijn met het systeem van de Awb. 11 Voorzover ten aanzien van de navolgende onderzoeksvragen in het wetsvoorstel Wro (TK 2003 2004, 28 916, nr. 1-2) van de huidige situatie afwijkende bepalingen zijn opgenomen, wordt dat bij de desbetreffende vraag door middel van een ingesprongen tekst aangegeven. verzoek voor. In de praktijk blijken de desbetreffende bestemmingsplannen meestal geen indieningsvereisten aan het verzoek om binnenplanse vrijstelling te stellen. Mocht het bestemmingsplan daaromtrent eveneens niets bepalen, dan gelden in ieder geval steeds de algemene indieningsvereisten van art. 4:2 Awb. Buitenplanse vrijstelling Indien wordt verzocht om een vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 1 en lid 2 WRO moet het verzoek zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Die ruimtelijke onderbouwing kan zijn gelegen in een gemeentelijk stuctuurplan, maar dat is niet noodzakelijk. Het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing geldt niet bij verzoeken om vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 3 WRO. Niet duidelijk is of en zo ja welke eisen in het wetsvoorstel Wro aan een verzoek om vrijstelling worden gesteld. Wel is voorzien in de mogelijkheid om bij Amvb regels te stellen die in acht moeten worden genomen alvorens ontheffing wordt verleend (zie art. 3.16 lid 3 wetsvoorstel Wro). In de gemeentelijke praktijk komt het overigens wel voor dat beleidsregels zijn vastgesteld die (mede) zien op de vereisten die in de betreffende gemeente aan een verzoek om vrijstelling ex art. 19 WRO worden gesteld. Tijdelijke vrijstelling De WRO bevat geen indieningsvereisten. Daarom gelden de algemene vereisten van art. 4:2 Awb. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Binnenplanse vrijstelling Er geldt geen wettelijke verplichting tot inspraak. Artikel 15 WRO bepaalt daaromtrent niets. Wel is het zo dat in het bestemmingsplan waarin de vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen, een inspraakverplichting kan zijn opgenomen. Een toepasselijkverklaring van afdeling 3.4 Awb komt men in de praktijk ook wel tegen.12 Belangrijk is echter te benadrukken dat de wet niet tot het bieden van inspraak verplicht. Buitenplanse vrijstelling Anders dan bij de binnenplanse variant, schrijft de WRO wel het bieden van inspraak voor indien toepassing wordt gegeven aan de buitenplanse vrijstellingsbevoegdheid van art. 19 WRO. De inspraak moet ingevolge art. 6a WRO conform de gemeentelijke inspraakverordening geschieden. Na de inwerkingtreding van de nieuwe afdeling 3.4 Awb zal de inspraak ex art. 6a WRO komen te vervallen. In het wetsvoorstel Wro is afdeling 3.4 Awb op de besluitvorming omtrent een verzoek om buitenplanse ontheffing van toepassing (art. 3.17 lid 4 Wro). Tijdelijke vrijstelling Hier geldt geen verplichting tot het bieden tot inspraak. 12 Bedoeld is hier afd. 3.4 Awb zoals die momenteel (mei 2004) nog geldt. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Binnenplanse vrijstelling Ingevolge art. 15 WRO wordt een binnenplanse vrijstelling door het college van B&W verleend. Buitenplanse vrijstelling Wat betreft art. 19 WRO moet onderscheid worden gemaakt naargelang de categorie (lid 1, 2 of 3) die in het concrete geval van toepassing is. In het wetsvoorstel Wro is het college van B&W ten aanzien van de verlening van een buitenplanse ontheffing steeds het bevoegde gezag. Vrijstellingen als bedoeld in art. 19 lid 1 WRO, worden in beginsel verleend door de gemeenteraad. De wet biedt echter uitdrukkelijk de mogelijkheid dat de gemeenteraad de vrijstellingsbevoegdheid delegeert aan het college van B&W. Dat is in veel gemeenten gebeurd (door middel van een zogenoemd algemeen delegatiebesluit). De vrijstelling ex art. 19 lid 1 WRO wordt zodoende veelal ook door B&W verleend. Ten aanzien van vrijstellingen als bedoeld in art. 19 lid 2 en lid 3 WRO, bepaalt de wet dat het college van B&W zonder meer het bevoegde orgaan is. Tijdelijke vrijstelling Een tijdelijke vrijstelling wordt altijd door B&W verleend (art. 17 lid 1 WRO). d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Binnenplanse vrijstelling Neen. Een dergelijke verplichting kent de WRO niet. Ook hier geldt echter weer dat in het bestemmingsplan een dergelijke verplichting wel kan zijn opgenomen. Buitenplanse vrijstelling Er geldt geen verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken. Tijdelijke vrijstelling Er geldt geen verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Binnenplanse vrijstelling De WRO stelt geen specifieke eisen aan de besluitvorming omtrent het verzoek om binnenplanse vrijstelling. Of derde-belanghebbenden bij de besluitvorming een rol kunnen spelen, is afhankelijk van het bestemmingsplan waarin de binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid is opgenomen. Buitenplanse vrijstellingen De verlening van vrijstellingen ex art. 19 WRO geschiedt te allen tijde conform de procedure van art. 19a WRO. In die procedure is de huidige afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard (zie art. 19a lid 4 WRO), zij het dat art. 19a WRO op een aantal punten specificaties aanbrengt. Het voorgaande brengt mee dat in de vrijstellingspro cedure ook derden-belanghebbenden een rol spelen. Zij (zelfs een ieder) hebben de mogelijkheid om ten tijde van de terinzagelegging van het verzoek om vrijstelling als bedoeld in art. 19a lid 4 WRO, zienswijzen als bedoeld in afd. 3.4 Awb naar voren te brengen bij het bestuursorgaan (gedurende zes weken). Tijdelijke vrijstelling Ook hier is afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard (art. 18 lid 3 WRO). Hetgeen hiervoor daaromtrent werd opgemerkt, geldt daarmee ook voor de tijdelijke vrijstelling. In het wetsvoorstel Wro is afdeling 3.4 Awb eveneens van toepassing op de tij delijke ontheffing (art. 3.17 lid 4 Wro). f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Binnenplanse vrijstelling Er geldt geen specifieke wettelijke beslistermijn. In het bestemmingsplan kan wel een termijn zijn bepaald. Het gaat in dat geval echter steeds om termijnen van orde. Voorzover het bestemmingsplan geen termijn bevat, moet worden teruggevallen op art. 4:13 Awb. Buitenplanse vrijstelling In art. 19a WRO zijn enkele beslistermijnen opgenomen. Het gaat om termijnen ten aanzien van het besluit om de vrijstellingsprocedure te starten (art.19a lid 2 WRO; acht weken), het besluit om een verklaring van geen bezwaar (vvgb) aan te vragen bij GS (art. 19a lid 5 WRO; acht weken), het besluit van GS omtrent de vvgb (art. 19a lid 8 WRO; acht weken) en het besluit van B&W of de gemeenteraad omtrent verlening van de vrijstelling (art. 19a lid 11 WRO; twee weken). Al deze termijnen zijn termijnen van orde (met dien verstande dat overschrijding door GS van de termijn genoemd in art. 19a lid 8 WRO gelijk moet worden gesteld met een weigering van de vvgb (dit wijkt dus af van de regeling van art. 6:2 sub b Awb)). Tijdelijke vrijstelling In art. 18 WRO zijn twee beslistermijnen opgenomen. B&W moeten binnen acht we- ken na ontvangst van het verzoek om vrijstelling beslissen of de procedure van art. 18 WRO wordt gevolgd. Als deze is gevolgd, moet bovendien binnen vier weken na afloop van de terinzageligging op het verzoek om tijdelijke vrijstelling worden beslist. Ook dit zijn termijnen van orde. Ten aanzien van de tijdelijke en buitenplanse ontheffing ontbreken specifieke procedureregels in het wetsvoorstel. Denkbaar is dat deze later bij amvb wor den gegeven. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Binnenplanse vrijstelling De WRO zelf bevat ter zake goedkeuringsvereiste (of een vvgb-vereiste). Wel kan in het bestemmingsplan zijn bepaald dat voor de verlening van vrijstelling een vvgb van GS is vereist (zie art. 15 lid 2 WRO). Buitenplanse vrijstelling Ten aanzien van vrijstellingen als bedoeld in art. 19 lid 1 WRO is bepaald dat steeds een vvgb van GS is vereist. Bij de overige vrijstellingscategorieën geldt dit vereiste niet. In het wetsvoorstel zien we dit element niet terug. Tijdelijke vrijstelling Er geldt geen goedkeuringsvereiste of iets vergelijkbaars. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? Binnenplanse vrijstelling Het betreft steeds een vrije bevoegdheid. Omtrent de verlening van vrijstelling moeten wel ‘regelen’ zijn gegeven in het bestemmingsplan (zie art. 15 lid 1 WRO), maar deze regelen kunnen niet afdoen aan het feit dat de verlening van binnenplanse vrijstelling een vrije bevoegdheid betreft. Buitenplanse vrijstelling Ook ten aanzien van de buitenplanse vrijstellingen geldt dat sprake is van vrije bevoegdheden. Dat geldt uitdrukkelijk ook ten aanzien van de vrijstelling als bedoeld in art. 19 lid 3 WRO. Deze vrijstelling kan weliswaar slechts worden toegepast als sprake is van een activiteit die is genoemd in art. 20 lid 1 Bro 1985, maar áls de activiteit op die lijst voorkomt, betekent dat nog niet dat ook daadwerkelijk vrijstelling wordt verleend. Of dat zo is, hangt af van de belangenafweging in het concrete geval. Ook hier is dus sprake van een vrije bevoegdheid. Tijdelijke vrijstelling Het betreft hier een vrije bevoegdheid. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Binnenplanse vrijstelling Het besluit dat binnenplanse vrijstelling is verleend, behoeft alleen aan de verzoeker om vrijstelling te worden bekendgemaakt. Het vrijstellingsbesluit is immers alleen aan hem gericht. Van het vrijstellingsbesluit hoeft niet te worden kennisgegeven. Het bestemmingsplan kan op dat punt echter nadere voorschriften bevatten. Buitenplanse vrijstelling Ook de vrijstellingen ex art. 19 WRO worden bekendgemaakt door uitreiking of toezending aan de verzoeker om vrijstelling. Nu afdeling 3.4 Awb op de vrijstellingverlening van toepassing is, betekent dit dat van het besluit om vrijstelling te verlenen kennis moet worden gegeven aan diegenen die hun zienswijze hebben kenbaar gemaakt (art. 3:43 Awb). Tijdelijke vrijstelling Tijdelijke vrijstellingen worden eveneens bekendgemaakt door uitreiking of toezending aan de verzoeker om vrijstelling. Nu afdeling 3.4 Awb ook op de verlening van een tijdelijke vrijstelling van toepassing is, betekent dit dat van het besluit om vrijstelling te verlenen kennis moet worden gegeven aan diegenen die hun zienswijze hebben kenbaar gemaakt (art. 3:43 Awb). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De vrijstelling treedt in werking na bekendmaking aan degene die om de vrijstelling heeft verzocht. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Waar afdeling 3.4 Awb van toepassing is (buitenplanse en tijdelijke vrijstelling), is er geen bezwaarschriftprocedure. Bij de binnenplanse vrijstelling bestaat de mogelijkheid een bezwaarschrift in te dienen in beginsel wel (in het bestemmingsplan kan echter zijn bepaald dat afdeling 3.4 wordt toegepast). n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep open in twee instanties, in eerste aanleg de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling, met dien verstande dat voorzover afdeling 3.4 Awb is toegepast, het besluit in primo object van geding is aangezien er in dat geval geen bezwaarschriftprocedure is. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb kunnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. Voorzover afdeling 3.4 Awb van toepassing is, is niet in een bezwaarschriftprocedure voorzien. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? Ten aanzien van alle typen vrijstellingen geldt dat de WRO geen bijzondere bepalingen met betrekking tot de handhaving bevat. 2.3 Aanlegvergunning13 Aard van de activiteit De WRO kent de mogelijkheid dat in het bestemmingsplan een aanlegvergunningstelsel wordt opgenomen. Een dergelijke vergunning geldt voor werken, geen bouwwerken zijnde. De werken die aanlegvergunningplichtig zijn, moeten ingevolge art. 14 WRO met zoveel woorden in het bestemmingsplan zijn omschreven.14 a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De WRO bevat geen indieningsvereisten ten aanzien van een aanvraag om aanlegvergunning. Wel kan het zijn dat in het bestemmingsplan waarin het vergunningstelsel is opgenomen, nadere voorschriften omtrent de aanvraag zijn opgenomen. Voorzover dat niet het geval is, gelden de algemene vereisten van art. 4:2 Awb. b. Is er een wettelijke verplichting tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Er is geen wettelijke verplichting tot inspraak. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Een aanlegvergunning wordt ingevolge art. 14 lid 1 WRO altijd verleend door B&W. d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Neen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? De WRO bevat geen specifieke voorschriften omtrent de besluitvorming. 13 Voorzover in het wetsvoorstel Wro ten aanzien van de navolgende deelvragen van het huidige recht afwijkende bepalingen zijn opgenomen, wordt dat bij de desbetreffende deelvraag in de vorm van een ingesprongen tekst aangegeven. 14 ABRvS 3 september 2003, BR 2004, p. 34. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Ingevolge art. 46 lid 1 WRO moet op de aanvraag binnen vier weken na ontvangst zijn beslist. Dit is een termijn van orde. In het wetsvoorstel Wro is de beslistermijn verruimd naar zes weken (art. 3.11 lid 1 Wro). Het blijft evenals nu een termijn van orde. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De beslissing omtrent een aanvraag om aanlegvergunning is een gebonden bevoegdheid. In art. 44 WRO zijn de weigeringsgronden limitatief en imperatief opgesomd. Het gebonden systeem is in het wetsvoorstel Wro gehandhaafd. Wel zijn een tweetal weigeringsgronden toegevoegd. Het betreft het voorbereidingsbesluit (waaraan ingevolge de Wro ook gebruiksvoorschriften kunnen worden verbonden) en de algemene regels en aanwijzingen, waaraan in het nieuwe systeem behalve de aanlegvergunning ook de bouwvergunning moet worden getoetst. Wij laten dit punt hier verder buiten beschouwing. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt door uitreiking of toezending aan de aanvrager (art. 3:41 Awb). Er hoeft niet aan anderen dan de aanvrager kennis te worden gegeven van het genomen besluit. Wat betreft de bekendmaking bevat het wetsvoorstel in vergelijking tot de huidige situatie geen verschil. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De aanlegvergunning treedt in werking met ingang van de zevende week na de dag waarop zij is verleend (art. 44 lid 4 WRO). In het wetsvoorstel Wro is een juridisch-technische wijziging aangebracht. Daar is namelijk bepaald dat de vergunning in werking treedt met ingang van de zevende week na de dag waarop de vergunning is bekendgemaakt. Voor de goede orde: de vergunningverlening en de bekendmaking van de vergunning behoeven niet samen te vallen. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Ja. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep open in twee instanties: in eerste aanleg op de rechtbank en er is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Bezwaar en beroep staan open voor belanghebbenden. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? De WRO bevat geen bepalingen omtrent de handhaving van de aanlegvergunning. 2.4 Monumentenvergunning op grond van de Monumentenwet 1988 Aard van de activiteit Ingevolge art. 11 Monumentenwet 1988 (verder: Mw 1988) is het verboden om een beschermd monument te beschadigen of te vernietigen. Beschermde monumenten zijn onroerende zaken ouder dan 50 jaar, die door de minister van OC&W via de daartoe ingevolge de Mw 1988 geldende procedure als monument zijn aangewezen.15 Voor iedere wijziging, afbraak of verwijdering van beschermde monumenten is ingevolge art. 11 Mw 1988 een vergunning nodig. Het betreft in de praktijk overigens veelal activiteiten die tevens als bouwen in de zin van de Woningwet kunnen worden gekwalificeerd. 15 Zie art. 1 sub b Mw 1988 en art. 3 t/m 10 Mw 1988. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De Mw 1988 bevat in zoverre indieningsvereisten, dat uit de aard van de aanvraag om een monumentenvergunning in ieder geval moet blijken om welk monument het gaat en welke actiteiten men voornemens is om ten aanzien van het monument uit te voeren (art. 11 en 12 Mw 1988). De wijze waarop de aanvraag moet worden ingekleed, is in de praktijk doorgaans in de gemeentelijke monumentenverordening verder omschreven. Iedere gemeente is verplicht om een dergelijke verordening vast te stellen (art. 15 Mw 1988). b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Er geldt geen verplichting tot het bieden van een mogelijkheid tot inspraak. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? De aanvraag om een monumentenvergunning moet in de regel worden ingediend bij het college van B&W (art. 12 lid 1 Mw 1988).16 B&W beslissen ook omtrent vergunningverlening, tenzij het om een archeologisch monument gaat of om een monument dat een militaire bestemming heeft (art. 14 Mw 1988). In dat geval is de minister van OC&W het bevoegd gezag. d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Er is geen verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? De Mw 1988 bepaalt dat de aanvraag voor een ieder ter inzage moet worden gelegd en dat een ieder gedurende een termijn van veertien dagen zienswijzen kenbaar kan maken bij B&W. In het geval de minister van OC&W het bevoegde orgaan is (zie hiervoor), zijn B&W gehouden om de ingebrachte zienswijzen door te zenden naar de minister. In het kader van de besluitvorming moet in ieder geval het advies van de gemeentelijke monumentencommissie worden ingewonnen (art. 15 Mw 1988). Daarnaast zijn B&W verplicht om terstond na ontvangst van de aanvraag om vergunning, een afschrift daarvan te zenden aan de directeur van de Rijksdient voor de Monumentenzorg en, indien het monument buiten de bebouwde kom is gelegen, aan GS (art. 16 lid 1 Mw 1988). Deze organen moeten binnen drie maanden na ontvangst van het afschrift van de aanvraag aan B&W advies uitbrengen omtrent de door B&W te nemen beslissing (art. 16 lid 2 Mw 1988). f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. 16 Alleen indien het monument niet is gelegen binnen het grondgebied van enige gemeente, moet de aanvraag bij de minister van OC&W worden ingediend (art. 7 lid 1 Mw 1988). Deze situatie is echter hoogst uitzonderlijk. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Op een aanvraag om monumentenvergunning moet uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag zijn beslist. Dat geldt indien B&W het bevoegde orgaan zijn (art. 16 lid 3 Mw 1988) alsook indien op de aanvraag door de minister van OC&W wordt beslist (art. 17 lid 3 Mw 1988). De beslistermijnen hebben een fataal karakter: na verloop van de beslistermijn moet de monumentenvergunning worden geacht te zijn verleend ( art. 16 lid 5 jo art. 17 lid 4 Mw 1988). h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De verlening van een Mw-vergunning is een vrije bevoegdheid, met dien verstande dat een weigering van de vergunning zal moeten worden gemotiveerd vanuit de te beschermen waarden van het monument waarvoor de vergunning werd gevraagd. Weigering van de vergunning lijkt alleen dan te kunnen worden gemotiveerd indien verlening van de vergunning zou leiden tot een onaanvaardbare aantasting/verminking van het monument. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt overeenkomstig de Awb: toezending of uitreiking aan degene die om de monumentenvergunning heeft verzocht (art. 3:41 Awb). Aan degenen die een zienswijze kenbaar hebben gemaakt zal van de vergunningverlening kennis moeten worden gegeven (art. 3:43 Awb). Van de verleende vergunningen moet wel aantekening worden gedaan in het daarvoor bedoelde openbare register (art. 20 Mw 1988). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De Mw-vergunning treedt in werking na bekendmaking aan de aanvrager. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Ja; de ‘standaardprocedure’ is van toepassing. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep open in twee instanties: in eerste aanleg op de rechtbank en er is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb kunnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? De Monumentenwet 1988 bevat geen bepalingen omtrent de handhaving. 2.5 Ontgrondingenvergunning Aard van de activiteit Ingevolge art. 2 Ontgrondingenwet (Ow) geldt een verbod behoudens vergunning om een perceel te ontgronden dan wel om als zakelijk gerechtigde toe te laten dat een perceel wordt ontgrond. In provinciale regelingen kan dit verbod nader zijn ingevuld. Voor dit onderzoek is dit echter niet relevant, omdat die regelingen in hoofdzaak drempelwaarden inhouden waarbij de vergunningplicht geldt. De procedure die bij de besluitvorming omtrent een aanvraag om vergunning heeft te gelden, is in de Ontgrondingenwet zelf opgenomen (Hoofdstuk VII Ontgrondingenwet). a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De Ontgrondingenwet bevat zelf geen indieningsvereisten. Dergelijke eisen kunnen wel bij amvb of provinciale regeling zijn gesteld (art. 5 Ow). Een amvb met indieningsvereisten is er niet, maar wel hebben diverse provincies eigen regelingen vastgesteld. De indieningsvereisten kunnen derhalve per provincie verschillen. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Ingevolge art. 10 lid 1 Ow is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Behalve de daarin voorziene inspraak voor belanghebbenden, geldt er geen verplichting tot het bieden van de mogelijkheid tot inspraak. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Ten aanzien van het bevoegd gezag moet onderscheid worden gemaakt tussen twee categorieën ontgrondingen. Bij vergunningen voor ontgrondingen in zee en bepaalde rijkswateren is de minister van Verkeer en Waterstaat het bevoegd gezag (art. 8 lid 1 Ow). Ten aanzien van alle overige ontgrondingen zijn GS van de desbetreffende provincie waarin de te ontgronden onroerende zaak is gelegen, het bevoegd gezag (art. 8 lid 2 Ow). d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Ja. Op de voorbereiding van het besluit omtrent vergunningverlening is afdeling 3.4 Awb van toepassing (art. 10 lid 1 Ow).17 e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Neen. Wel vloeit uit de toepasselijkheid van de hiervoor genoemde afdelingen van de Awb voort dat anderen dan de aanvrager de mogelijkheid moet worden geboden tot het kenbaar maken van bedenkingen. Dat kunnen derden-belanghebbenden zijn, maar ook anderen (een ieder is gerechtigd zienswijzen naar voren te brengen). f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? De termijnen en fasen die gelden, vloeien voort uit de toepasselijkheid van de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van de Awb. Het gaat hier om termijnen van orde. De beslistermijn is gesteld op zes maanden (art. 3:19 Awb). Deze termijn kan echter door het bevoegde gezag worden verlengd voorzover dat ‘redelijk’ is (art. 3:29 Awb). Ook dit zijn termijnen van orde. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. Wel is het zo dat indien de ontgronding in strijd is met het bestemmingsplan, de gemeenteraad kan of PS kunnen verklaren dat aan de ontgronding planologische medewerking zal worden verleend (art. 10 leden 3 en 4 Ow). i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. 17 Thans wordt nog verwezen naar par. 3.5.2 t/m 3.5.5 onderscheidenlijk par. 3.5.6 Awb. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De verlening van een Ow-vergunning is in zoverre gebonden, dat de ontgronding niet in strijd mag zijn met een bestemmingsplan, een ter inzage gelegd ontwerpbestemmingsplan of een voorbereidingsbesluit (art. 10 lid 8 Ow). Dat is slechts anders indien de gemeenteraad van de gemeente waarin de ontgronding plaatsvindt, heeft aangegeven dat planologische medewerking zal worden verleend (of provincie of rijk hebben aangegeven toepassing te geven aan art. 37 WRO (aanwijzing)). Voorzover het gaat om een vergunning waarbij de minister van V&W het bevoegd gezag is, mag de ontgronding niet in strijd zijn met het streekplan (art. 10 lid 9 Ow). k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt conform art. 3:41 Awb: toezending of uitreiking aan de aanvrager. Aan diegenen die hun bedenkingen kenbaar hebben gemaakt in het kader van het ontwerpbesluit, moet van het besluit kennis moet worden gegeven (art. 3:43 lid 1 Awb). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Na bekendmaking aan de aanvrager. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Neen, uit de toepassing van afdeling 3.4 (de huidige afdeling 3.5 Awb) vloeit voort dat de bezwaarschriftprocedure niet van toepassing is: zie art. 7:1 lid 1 sub d Awb. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep in één instantie open op de Afdeling bestuursrechtspraak (art. 17 lid 2 Ow). o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb kunnen beroep instellen bij de Afdeling. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. (NB: wél is het zo dat bij een beroep tegen de aanwijzing van een winplaats in een streekplan de Afdeling binnen één jaar uitspraak moet doen (art. 21 lid 1 Ow). Dit is een termijn van orde, maar betreft hoe dan ook niet de vergunningverlening zelf). q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? De Ontgrondingenwet bevat geen bepalingen omtrent handhaving. De Ontgrondingenwet kent wel een aantal bepalingen inzake de door de minister of GS op te leggen verplichting aan de rechthebbenden van de (ontgronde) onroerende zaak om te gedogen dat ten behoeve van de handhaving van het bij of krachtens de Ontgrondingenwet bepaalde, onderzoek van gronden en/of wateren plaatsvindt. 2.6 Gebruiksvergunning De gebruiksvergunning is geregeld in de gemeentelijke bouwverordening. In beginsel kan de regeling daarom per gemeente verschillen. In beginsel, omdat de meeste gemeenten in hun bouwverordening het model van de VNG (verder: Mbv) hebben gevolgd. Voor dit onderzoek is daarom uitgegaan van de Mbv (hoofdstuk 6 Mbv). Aard van de activiteit Doel van de gebruiksvergunning is om een brandveilig gebruik van bouwwerken te waarborgen indien die bouwwerken voor een in de Mbv aangegeven doel worden gebruikt. Een gebruiksvergunning is benodigd voor het gebruik van een bouwwerk, indien het gaat om een bouwwerk waarin meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een één- of meergezinshuis; bedrijfsmatig bepaalde stoffen zullen worden gebruikt; aan meer dan tien personen bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft of aan meer dan tien kinderen jonger dan twaalf jaar, of aan meer dan tien lichamelijk en/of geestelijk gehandicapten dagverblijf zal worden verschaft. Voor de goede orde zij er op gewezen dat in andere dan de hier genoemde gevallen een gebruiksvergunning niet is vereist om een bouwwerk te mogen gebruiken. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De bij de indieningsvereisten voor een aanvraag om gebruiksvergunning over te leggen gegevens en bescheiden zijn opgesomd in een bij de bouwverordening behorende bijlage. Bij de aanvraag moet gebruik worden gemaakt van de door of namens burgemeester en wethouders vastgestelde formulieren. De aanvraag en de bijbehorende bescheiden moeten in het Nederlands zijn gesteld. De aanvraag mag meer dan één bouwwerk betreffen, indien zij betrekking heeft op bouwwerken op hetzelfde terrein of op met elkaar samenhangende terreinen. Bij de aanvraag om gebruiksvergunning behorende bescheiden moeten door de aanvrager of diens gemachtigde worden ondertekend of worden gewaarmerkt. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Er geldt geen verplichting tot het bieden van de mogelijkheid tot inspraak. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? De gebruiksvergunning wordt steeds verleend door het college van B&W. d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Er is geen verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? De Mbv bevat geen bijzondere bij de besluitvorming in acht te nemen eisen. Derdenbelanghebbenden hebben geen bijzondere positie in het kader van de besluitvorming omtrent vergunningverlening. f. Is de de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? In art. 6.1.4. lid 1 Mbv is een beslistermijn opgenomen van twaalf weken. Deze beslistermijn kan in gevolge het tweede lid van genoemd artikel eenmaal met zes weken worden verdaagd. Het betreft hier een termijn van orde. Er gelden geen termijnen binnen de besluitvormingsprocedure. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De verlening van een gebruiksvergunning is een halfgebonden bevoegdheid. In art. 6.1.5 Mbv is bepaald dat de vergunning moet worden geweigerd indien een (benodigde) bouwvergunning is geweigerd. Deze grond is echter alleen relevant voorzover een bouwactiviteit plaatsvindt met het oog op een gebruik waarvoor ook een gebruiksvergunning is benodigd. Verder is bepaald dat de gebruiksvergunning moet worden geweigerd indien het in de aanvraag vermelde gebruik in relatie tot de beoogde gebruiksfunctie van het bouwwerk niet kan worden geacht brandveilig te zijn en via het verbinden van voorschriften aan de gebruiksvergunning evenmin een brandveilig gebruik kan worden gewaarborgd. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt overeenkomstig de Awb: toezending of uitreiking aan degene die om de gebruiksvergunning heeft verzocht (art. 3:41 Awb). Een verplichting tot kennisgeving aan anderen dan de aanvrager is niet aan de orde. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Na bekendmaking aan de aanvrager. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Ja. De rechtsbescherming tegen het besluit omtrent vergunningverlening wijkt niet af van de standaardvoorziening van de Awb. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep open in twee instanties: in eerste aanleg op de rechtbank en er is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb kunnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? Neen; de Mbv bevat geen voorschriften inzake de handhaving van de gebruiksvergunning. 2.7 De sloopvergunning De sloopvergunning is geregeld in de gemeentelijke bouwverordening. In beginsel kan de regeling daarom per gemeente verschillen. In beginsel, omdat de meeste gemeenten in hun bouwverordening het model van de VNG (verder: Mbv) hebben gevolgd. Voor dit onderzoek is daarom uitgegaan van de Mbv (hoofdstuk 8 Mbv). Aard van de activiteit Doel van de sloopvergunning is om bij de sloop van bouwwerken een veilige situatie te waarborgen en om de afvalstromen die bij het slopen vrijkomen te kunnen controleren. Daartoe is het verboden bouwwerken, standplaatsen en woonwagens daaronder begrepen, te slopen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders. Een sloopvergunning is niet vereist indien naar redelijke schatting de hoeveelheid sloopafval niet meer zal bedragen dan 10 m3, tenzij het slopen mede betreft het verwijderen van asbest. Verder is een sloopvergunning evenmin vereist voorzover het slopen plaatsvindt ingevolge een aanschrijving op grond van de Wo-ningwet (art. 14 e.v. Ww). a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? In het algemeen geldt ten aanzien van de aanvraag om sloopvergunning dat de aanvrager gebruik moet maken van een door of vanwege burgemeester en wethouders vastgesteld formulier. De aanvraag is tamelijk gespecificeerd. Welke gegevens moeten worden vermeld, staat opgesomd in de Mbv. Met name als uit onderzoek mocht zijn gebleken dat het te slopen bouwwerk asbest bevat, geldt dat de aanvraag zeer gedetailleerd moet zijn en dat in dat kader onderzoeksrapporten moeten worden overgelegd. Van belang is er op te wijzen, dat indien de aanvraag om sloopvergunning be- trekking heeft op sloopwerkzaamheden die plaatsvinden in het kader van het vernieuwen, het veranderen of het vergroten van een bouwwerk waarvoor tevens een bouwvergunning is aangevraagd, bij de aanvraag om sloopvergunning – voor zover voor beide aanvragen dezelfde bescheiden en gegevens worden verlangd – kan worden verwezen naar de bescheiden en gegevens die zijn ingediend bij de aanvraag om bouwvergunning. De bij de bouwvergunning overgelegde bescheiden hoeven derhalve niet nogmaals te worden ingediend. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Er geldt geen verplichting tot het bieden van de mogelijkheid tot inspraak. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? De sloopvergunning wordt steeds verleend door het college van B&W. d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Er is geen verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? De Mbv bevat geen bijzondere bij de besluitvorming in acht te nemen eisen. Derdenbelanghebbenden hebben geen bijzondere positie in het kader van de besluitvorming omtrent vergunningverlening. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? In art. 8.1.4. Mbv is een beslistermijn opgenomen van twaalf weken, waarbij de beslissing eenmaal met ten hoogste zes weken kan worden verdaagd. Het betreft hier een termijn van orde.18 Er gelden geen termijnen binnen de besluitvormingsprocedure. Ook wat betreft de beslistermijn is voorzien in een koppeling met de bouwvergunning. In afwijking van het bepaalde in artikel 8.1.4 Mbv volgt de beslissing op de aanvraag om sloopvergunning de procedure van de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning in het geval dat beide aanvragen gelijktijdig zijn ingediend. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De verlening van een sloopvergunning is een halfgebonden bevoegdheid. In art. 8.1.6 Mbv zijn de weigeringsgronden limitatief aangegeven. Bepaald is dat een sloopvergunning moet worden geweigerd indien: a. de veiligheid tijdens het slopen onvoldoende is gewaarborgd en ook door het stellen van voorschriften niet op een voldoende peil kan worden gewaarborgd; b. de bescherming van nabijgelegen bouwwerken in verband met het slopen onvoldoende is gewaarborgd en ook door het stellen van voorschriften niet op een voldoende peil kan worden gewaarborgd; c. een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of een gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend; 18 Ook kan het voorkomen dat de beslissing op de aanvraag wordt aangehouden. Dat is het geval indien een vergunning krachtens artikel 11 of artikel 37 van de Monumentenwet 1988, een provinciale of een gemeentelijke monumentenverordening, een leefmilieuverordening op grond van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, of een aanlegvergunning voor het slopen is vereist en omtrent die vergunning(en) nog niet is beslist. De aanhouding eindigt zes weken na bedoelde beslissing. d. een vergunning ingevolge een leefmilieuverordening op grond van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing is vereist en deze niet is verleend; e. een aanlegvergunning op grond van het bestemmingsplan of op grond van een voorbereidingsbesluit is vereist en deze niet is verleend. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt overeenkomstig de Awb: toezending of uitreiking aan degene die om de sloopvergunning heeft verzocht (art. 3:41 Awb). Een verplichting tot kennisgeving aan anderen dan de aanvrager is niet nodig. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Na bekendmaking aan de aanvrager. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Ja. De rechtsbescherming tegen het besluit omtrent vergunningverlening wijkt niet af van de standaardvoorziening van de Awb. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep open in twee instanties: in eerste aanleg op de rechtbank en er is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb kunnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? De Mbv bevat geen bepalingen omtrent de handhaving van sloopvergunningen. 2.8 Ontheffingen op grond van waterschapskeur19 Aard van de activiteit De waterschapkeur bevat een aantal verbodsbepalingen die tot doel hebben om de beschermende werking van waterkeringen zo goed mogelijk te waarborgen. Om dat doel te bereiken zijn allerlei handelingen die schadelijk kunnen zijn voor de water-kering verboden. Genoemd kunnen worden een verbod om ten aanzien van waterke-ringen grond af te graven, op de waterkering vee te weiden, binnen een bepaalde zone rond de waterkering voorwerpen op te slaan of te bevestigen of bouwwerken op te richten. Daarnaast bevat de keur veelal verboden die tot doel hebben om de waterhuis-houding te waarborgen. Verboden die in dat verband voorkomen, zijn bijvoorbeeld het verbod om de vorm of de afmeting van watergangen te veranderen, watergangen te dempen, beplanting aan te brengen of te rooien en vaartuigen aanwezig te hebben. Van de in de keur opgenomen verboden kan ontheffing worden verleend.20 Deze ontheffing staat in het navolgende centraal. a. Aan welke indieningsvereisten dient de ontheffingaanvraag te voldoen? Het verzoek om ontheffing is in de wet noch in de keur zelf aan bepaalde indieningsvereisten gebonden. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Bij de besluitvorming omtrent de verlening van ontheffing behoeft geen inspraak te worden verleend. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? In de keur van het Waterschap Rivierenland is bepaald dat ‘het bestuursorgaan’ de ontheffing verleend. Uit de begripsbepalingen van de keur blijkt dat het hier gaat om het dagelijks bestuur van de het waterschap. d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Er is geen verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? De Waterschapswet noch de keur bevat enige eis die bij de besluitvorming omtrent de ontheffing in acht moet worden genomen. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. 19 Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de Keur voor waterkeringen en wateren van het Waterschap Rivierenland. 20 Volledigheidshalve zij vermeld dat ook van de in de keur opgenomen gebodsbepalingen onthef fing kan worden verleend. Deze figuur blijft hier verder buiten beschouwing. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? In de Waterschapswet noch in de keur worden beslistermijnen vermeld. Daarom zal moeten worden teruggevallen op art. 4:13 Awb. De beslissing moet binnen een redelijke termijn worden genomen. Deze redelijke termijn is in ieder geval verstreken na verloop van acht weken nadat het verzoek om ontheffing is ontvangen.21 De in art. 4:13 Awb genoemde termijnen zijn termijnen van orde. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De verlening van een ontheffing als bedoeld in de keur is een vrije bevoegdheid. k. Hoe en aan wie moet de ontheffing worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot ontheffingverlening worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt overeenkomstig de Awb: toezending of uitreiking aan degene die om de ontheffing heeft verzocht (art. 3:41 Awb). Van de ontheffing behoeft geen kennis te worden gegeven. l. Op welk tijdstip treedt de ontheffing in werking? De ontheffing treedt in werking na bekendmaking aan de aanvrager. Er gelden wat betreft de inwerkingtreding geen bijzondere voorschriften. m. Kan tegen het besluit omtrent ontheffingverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Ja. De rechtsbescherming tegen het besluit omtrent verlening van ontheffing wijkt niet af van de standaardvoorziening van de Awb. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Er staat beroep open in twee instanties: in eerste aanleg op de rechtbank en er is hoger beroep mogelijk bij de Afdeling. 21 Deze termijn kan door het bestuursorgaan worden verlengd: zie art. 4:14 lid 3 Awb. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden als bedoeld in art. 1:2 Awb kunnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen aanwenden. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen omtrent handhaving? De keur bevat geen bijzondere bepalingen inzake handhaving ingeval in strijd met de verleende ontheffing wordt gehandeld. 2.9 De Wm-vergunning Aard van de activiteit Wm-vergunningplichtig is het oprichten, veranderen en/of in werking hebben van een inrichting, alsmede het veranderen van de werking daarvan (art. 8.1 lid 1 Wm), tenzij het gaat om een inrichting die onder een 8.40-amvb valt (lid 2) dan wel de verandering in overeenstemming is met de vergunning (lid 3) of de verandering meldingplichtig is (art. 8.19 lid 2 Wm). Onder inrichting wordt verstaan elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht (art. 1.1 lid 1 Wm). Kort gezegd gaat het om (bedrijfsmatige) activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben, welke zodanig zijn dat een individuele benadering nodig is. De meeste vergunningplichtige activiteiten zijn naar hun aard ‘permanent’. Een Wm-vergunning wordt in beginsel dan ook voor onbeperkte tijd afgegeven. Art. 8.17 Wm biedt echter een grondslag voor tijdelijke milieuvergunningen (maximaal vijf jaar), wat onder meer aangewezen is indien de inrichting naar haar aard tijdelijk is. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? Algemeen In de eerste plaats moet aan de algemene vereisten van art. 4:2 Awb worden voldaan: naam en adres van de aanvrager, dagtekening en aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd (lid 1), alsmede ‘de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij [de aanvrager] redelijkerwijs de beschikking kan krijgen’ (lid 2). Deze laatste bepaling is vooral van belang ingeval het bevoegd gezag meer informatie nodig heeft voor een goede beoordeling van de aanvraag. Het kan dan op de voet van art. 4:5 Awb om aanvulling verzoeken; deze bevoegdheid is ook te vinden in art. 5.6 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb).22 Uit laatstgenoemde bepaling blijkt eveneens dat de specifieke indieningsvereisten die hierna worden besproken niet limitatief zijn. Specifiek; procedureel Artikel 4.1 Ivb bepaalt, afhankelijk van welk orgaan tot vergunningverlening bevoegd is, in hoeveel-voud de vergunningaanvraag moet worden ingediend. Ingevolge art. 4.2 Ivb moet de aanvrager de bij de aanvraag behorende stukken kenmerken. Specifiek; inhoudelijk Voor de Wm-vergunningaanvraag zijn specifieke aanvullende eisen gesteld in hoofdstuk 5 Ivb juncto art. 8.5 Wm. De artikelen 5.1 tot en met 5.7 Ivb bevatten vereisten voor de aanvraag van een vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting. Dit betreft onder meer een hele lijst met gegevens met betrekking tot de inhoud van de aanvraag (administratieve gegevens, gegevens over de aard van de inrichting, de activiteiten en processen, gegevens inzake de milieugevolgen van de voorgenomen activiteit, de wijze waarop de nadelige gevolgen voor het milieu zoveel mogelijk kunnen worden voorkómen of beperkt etc.; zie art. 5.1), of het gaat om een tijdelijke vergunning (art. 5.2) en voorzover nodig gegevens met betrekking tot redelijkerwijs mogelijk te achten ongewone voorvallen (art. 5.4) en de resultaten van bodemonderzoek (art. 5.5). Wanneer het oprichten van de inrichting tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet, moet een afschrift van de bouwvergunningaanvraag worden verstrekt (art. 5.3 Ivb). De artikelen 5.16 tot en met 5.17a Ivb bevatten – minder uitgebreide – vereisten voor de aanvraag van een vergunning tot verandering van een inrichting of de werking daarvan. Voorts gelden er aanvullende vereisten voor bepaalde categorieën van inrichtingen (art. 5.8 tot en met art. 5.14a Ivb), zoals inrichtingen waarvoor een ander orgaan dan B&W bevoegd gezag is (art. 5.9) – dus een omvangrijke groep – en bepaalde typen afvalstoffen-inrichtingen (5.11, 5.12 en 5.13). Ook bij de aanvraag van een vergunning voor inrichtingen waarop het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 van toepassing is, moeten specifieke gegevens worden overgelegd (5.15 en 5.15a). Ten slotte moet bij de aanvraag van een vergunning voor MER-plichtige activiteiten een milieu-effectrapport worden overgelegd (art. 7.28 lid 1 Wm).23 b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Ingevolge art. 8.6 Wm is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing op het al dan niet verlenen van Wm-vergunningen. Deze procedure voorziet in inspraak voor belanghebbenden, die ingevolge art. 3:15 Awb hun zienswijze over de ontwerpvergunning schriftelijk of mondeling naar voren kunnen brengen. Op grond van art. 13.3 Wm kunnen evenwel door een ieder – dus ook nietbelanghebbenden – zienswijzen naar voren worden gebracht. De inspraaktermijn bedraagt zes weken en vangt aan op de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd (art. 3:16 Awb). 22 Volgens Jongma is deze bepaling dan ook overbodig. M.P. Jongma, De milieuvergunning (diss. UU), Deventer 2002, p. 125. 23 Jongma gaat in haar dissertatie uitvoerig in op de vraag welke gegevens in en welke bij de aan vraag moeten worden verstrekt (a.w., p. 125 e.v.). Wij laten dit aspect evenwel buiten beschou wing. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Welk orgaan bevoegd is tot het verlenen van een Wm-vergunning hangt af van aard en/of omvang van de inrichting waarop de vergunning betrekking heeft. Een en ander is geregeld in art. 8.2 Wm juncto het Ivb. De hoofdregel is dat B&W van de gemeente waarin de inrichting (in hoofdzaak) is gelegen, bevoegd gezag zijn. In het Ivb zijn evenwel categorieën inrichtingen aangewezen waarvoor GS bevoegd zijn dan wel de minister van VROM bevoegd is. Doordat veel inrichtingen niet meer vergunningplichtig zijn, maar onder een art. 8.40-amvb vallen, zijn GS inmiddels in vergelijking tot enkele decennia geleden relatief vaak het tot vergunningverlening bevoegde gezag. Gaat het om een inrichting die is aangewezen als mijnbouwwerk, dan is de minister van EZ bevoegd (art. 8.2 lid 3 Wm). d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Zoals gezegd is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit brengt mee dat van iedere milieuvergunning eerst een ontwerp moet worden gemaakt. De ontwerpbeschikking dient ter inzage te worden gelegd (art. 3:11 Awb). Voorafgaand aan de terinzagelegging moet van het ontwerp openbaar kennis worden gegeven, waarbij kan worden volstaan met weergave van de zakelijke inhoud daarvan (art. 3:12 Awb). Die openbare kennisgeving moet geschieden in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen en, als het college van GS of één van de ministers bevoegd gezag is, in de Staatscourant. Voorts moet het ontwerp worden toegezonden aan belanghebbenden, waartoe in ieder geval de aanvrager behoort (art. 3:13 Awb). e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Kennisgeving aanvraag Bij MER-plichtige besluiten moet van de aanvraag openbaar kennis worden gegeven binnen tien weken na ontvangst daarvan (art. 13.2 Wm). Die kennisgeving geschiedt conform afdeling 3.4 Awb (zie hiervoor onder d.) en artikel 13.4 en 13.6 Wm (waarover hierna). Nadere eisen terinzagelegging en kennisgeving ontwerpbeschikking In art. 13.4 Wm is bepaald dat de terinzagelegging in ieder geval op het gemeentehuis dient te geschieden en dat van het ontwerp mededeling moet worden gedaan door aanplakking van een kennisgeving aan het gemeentehuis alsmede door niet op naam gestelde kennisgeving aan de gebruikers van gebouwde eigendommen in de directe omgeving van de inrichting. Ingevolge artikel 13.6 Wm moet het bevoegd gezag de aanvrager op verzoek de gelegenheid bieden bepaalde stukken die niet van hemzelf afkomstig zijn, tevoren in te zien met het oog op eventuele geheimhouding van bedrijfsgegevens of beveiligingsgegevens (op grond van de artikelen 19.3 tot en met 19.6 Wm). Advisering Sommige organen moeten in de gelegenheid worden gesteld advies uit te brengen over de ontwerpbeschikking op grond van art. 8.7 Wm juncto hoofdstuk 7 Ivb. Dit betreft in ieder geval de VROM-inspecteur en B&W van de gemeente waarin de vergunning is gelegen ingeval zij niet het bevoegd gezag zijn, maar soms – afhankelijk van de aard van de inrichting of welk orgaan bevoegd gezag is – ook de commandant van de regionale brandweer, GS, B&W van naburige gemeenten en/of enkele specifieke organen, zoals de directeur Stoffen, Afvalstoffen en Straling van VROM. Zie de artikelen 7.1-7.4 Ivb. Aanhoudingsplicht in bijzondere gevallen Ingevolge art. 13.7 Wm moet de beslissing op de aanvraag worden aangehouden als het gaat om een krachtens art. 41 Wgh aangewezen categorie inrichting, gelegen op een terrein als bedoeld in art. 41 Wgh waaromheen nog geen geluidzone is vastgesteld. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Ja, zie art. 8.10 lid 3 Wm en art. 1 lid 1 sub c juncto art. 3 Wet BIBOB. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Op de aanvraag moet zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag worden beslist (art. 3:18 lid 1 Awb). Daarbij moet rekening worden gehouden met een terinzageliggingstermijn van zes weken (art. 3:16 Awb). Indien het gaat om een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp, kan het bevoegd gezag de beslistermijn met een redelijke termijn verlengen; het moet daartoe wel binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag besluiten (art. 3:18 lid 2 Awb). Zijn er geen zienswijzen naar voren gebracht, dan moet het besluit worden genomen binnen vier weken nadat de inspraaktermijn is verstreken (art. 3:18 lid 4 Awb). De beslistermijn is een termijn van orde. Overschrijding van de termijn leidt niet tot fictieve vergunningverlening, maar wel tot fictieve weigering (vgl. art. 6:2 sub b Awb). h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Volgens het Eindrapport van de Projectgroep VIEW (van eind 1995) bestaan er problemen bij het halen van de termijn wanneer tevens een Wvo-vergunning nodig is dan wel een vvgb van de minister van VROM. In andere gevallen zou de termijn meestal wel worden gehaald, zij het ten koste van een verlenging van de fase van het (informele) vooroverleg.24 Uit de eerste Awb-evaluatie kwam naar voren dat gemeenten en provincies weliswaar in een meerderheid van de gevallen binnen de termijn van zes maanden blijven, maar dat er toch regelmatig van termijnoverschrijdingen van nul tot drie en zelfs van drie tot zes maanden sprake is. Vooral bij de provincies verschilt het beeld per bevoegd orgaan.25 Al deze gegevens zijn in zoverre slechts van beperkt be- lang dat ze niet heel recent zijn. Meer recente gegevens zijn ons niet bekend. 24 Projectgroep VIEW, Twee jaar Wet milieubeheer, Den Haag: ministerie van VROM 1995, p. 89-93. VIEW staat voor Verzamelen van Informatie en Expertise Wet milieubeheer. 25 B.J. Schueler e.a., Besluiten over ruimtelijke ordening, milieu en standplaatsen, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996, p. 48-50 en p. 87-88. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De mate van bestuurlijke vrijheid bij de Wm-vergunningverleningsbevoegdheid wordt vooral bepaald door de artikelen 8.8 tot en met 8.17 Wm. In sommige opzichten is de bevoegdheid gebonden. Zo moet de vergunning worden geweigerd in geval van strijd met grenswaarden in milieukwaliteitsnormen of in geval van strijd met algemene re- gels (art. 8.10 lid 2 Wm). Andere bepalingen lijken meer beleidsvrijheid te bieden, zoals art. 8.13 lid 1 Wm: ‘Aan een vergunning kunnen in het belang van de bescherming van het milieu andere voorschriften worden verbonden. Die voorschriften kunnen in ieder geval inhouden: (…).’ Ten aanzien van de belangrijkste onderdelen van het toetsingskader voor milieuvergunningen, de artikelen 8.10 en 8.11 Wm, is sprake van beoordelingsvrijheid.26 De bestuurlijke vrijheid wordt namelijk in belangrijke mate ingeperkt door (buitenwettelijke) milieurichtlijnen.27 k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? De vergunning moet door toezending of uitreiking worden bekendgemaakt aan belanghebbenden, waaronder de aanvrager (art. 3:41 Awb). Tegelijkertijd met de bekendmaking of zo spoedig mogelijk daarna moet van het besluit mededeling worden gedaan aan degenen die bij de voorbereiding hun zienswijze naar voren hebben gebracht (art. 3:43 lid 1 Awb). Die mededeling geschiedt door toezending van een exemplaar van het besluit (art. 3:44 lid 1 sub b Awb) én door terinzagelegging en openbare kennisgeving conform de artikelen 3:11 en 3:12 Awb (art. 3:44 lid 1 sub a Awb; zie daarover eerder onder d.). Wanneer de omvang van het besluit of het aantal personen dat zienswijzen naar voren heeft gebracht daartoe aanleiding geeft, kan deze toezending worden beperkt (art. 3:44 lid 2 Awb). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De Wm-vergunning treedt in werking met ingang van de dag na het verstrijken van de beroepstermijn (art. 20.3 lid 1 Wm). Indien binnen die termijn om schorsing is verzocht, treedt de vergunning niet in werking voordat op dat verzoek is beslist. Inwerkingtreding en bekendmaking lopen derhalve niet synchroon. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Neen; zie art. 7:1 lid 1 sub d Awb juncto art. 8.6 Wm. n. Staat beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Tegen het besluit tot verlening of weigering van een Wm-vergunning staat in eerste en enige aanleg beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 20.1 Wm). o. Wie kan in (hoger) beroep gaan? 26 ABRvS 21 april 1998, AB 1998, 199 en 200 m.nt. GJ. 27 Zie uitvoerig M.P. Jongma, a.w., p. 185-205. Weliswaar kan een ieder zijn zienswijze geven over de ontwerpvergunning (art. 3:15 Awb juncto art. 13.3 Wm), beroepsgerechtigd zijn uitsluitend belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb (art. 20.1 Wm).28 p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? De Afdeling dient binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn te beslissen (art. 20.1 lid 2 Wm). q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Hoewel de jaarverslagen van de Raad van State per kamer cijfers bevatten over doorlooptijden, betreffen deze cijfers geen uitsplitsing naar beroepen tegen de afzonderlijke besluiten. In hoeverre de uitspraaktermijn inzake beroepen tegen Wmvergunningen wordt gehaald, was daarom op grond van die cijfers niet vast te stellen. In hoofdstuk 3 geven we wel per bredere categorie besluiten (gerelateerd aan de ‘kamerindeling’ bij de Raad van State) aan in hoeverre de wettelijke uitspraaktermijn wordt gehaald. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? Met betrekking tot de handhaving van de het Wm-vergunningvereiste en de Wmvergunning( voorschriften) bestaat een afwijkende bepaling29 ten opzichte van de Awb-regeling. Het bevoegd gezag dient binnen vier weken op een handhavingsverzoek te beslissen (art. 18.16 Wm). Deze beslistermijn bedraagt zes weken als het verzoek overeenkomstig art. 18.14a is doorgezonden. Voorts moet een afschrift van een eventuele sanctiebeschikking worden gezonden aan de VROM-inspecteur en aan de andere adviseurs (art. 18.15 Wm). NB: Anders dan bij de Wm-vergunning staat tegen een sanctiebesluit en de afwijzing van een handhavingsverzoek eerst de mogelijkheid van bezwaar open bij het bevoegd gezag (en vervolgens rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak (art. 20.1 Wm)). 2.10 Het besluit ex art. 8.19 Wm Aard van de activiteit Art. 8.19-besluiten betreffen kort gezegd niet-vergunningplichtige wijzigingen in een Wm-inrichting: ‘veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere 28 Tot inwerkingtreding van de nieuwe afdeling 3.4 Awb geldt in het milieurecht nog de ‘getrapte actio popularis’: degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen de ontwerpvergunning, de wettelijke adviseurs (mits zij hebben geadviseerd), degenen die bedenkingen hebben tegen wij zigingen die ten opzichte van het ontwerpbesluit zijn aangebracht en belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht, zijn ingevolge art. 20.6 lid 2 Wm (oud) beroepsgerechtigd. 29 Tot inwerkingtreding van de aanpassingswetgeving is ook afwijkend van de Awb dat een ieder om handhaving kan verzoeken. nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning (…) mag veroorzaken (…)’. Dit soort veranderingen zijn niet vergunning-plichtig, maar moeten aan het bevoegd gezag worden gemeld. De veranderingen mogen pas worden doorgevoerd als het bevoegd gezag schriftelijk heeft verklaard dat inderdaad is voldaan aan de vereisten en er niet anderszins aanleiding bestaat om toch een wijzigingsvergunning te verlangen. Deze ‘akkoordverklaring’ is het besluit ex art. 8.19 Wm waar het hier om gaat. a. Aan welke indieningsvereisten dient de melding te voldoen? De melding moet schriftelijk worden gedaan (art. 8.19 lid 2 sub b Wm) aan het bevoegd gezag. Ingevolge art. 18.19 lid 7 Wm juncto art. 5.19 Ivb moeten daarbij – kort gezegd – de volgende gegevens worden vermeld: naam en adres, vergunning(en) krachtens welke de inrichting is opgericht of in werking is, de beoogde verandering, gegevens waaruit blijkt in hoeverre er wordt afgeweken van de bestaande vergunning( en), gegevens waaruit blijkt dat een en ander niet tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu leidt en het tijdstip waarop men de verandering wil verwezenlijken. Er is geen expliciete bepaling op grond waarvan het bestuursorgaan na-dere gegevens kan verlangen, zoals bij de Wm-vergunningaanvraag, zodat moet worden aangenomen dat art. 5.19 Ivb limitatief is bedoeld. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Neen. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Het orgaan dat bevoegd is tot vergunningverlening is ook het orgaan dat het besluit ex art. 8.19 Wm moet nemen.30 Zie daarvoor § 2.9 (de Wm-vergunning) onder c. d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Neen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Er gelden geen specifieke vereisten. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? 30 Vgl. ook ABRvS 25 maart 2004, nr. 200400727/2. Het besluit inzake de ‘akkoordverklaring’ moet zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes weken na ontvangst van de melding worden bekendgemaakt (art. 8.19 lid 4 Wm). Het betreft hier een termijn van orde. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? De termijn van zes weken wordt blijkens recent evaluatieonderzoek meestal wel gehaald. In gevallen waarin dit niet zo is, is er sprake van incidentele oorzaken.31 j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? Het gaat om een bevoegdheid met beperkte beoordelingsvrijheid. Als de beoogde verandering niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting reeds mag veroorzaken, is de bestaande vergunning in beginsel toereikend (in de terminologie van art. 8.19 lid 2: ‘geldt tevens voor’). Het bevoegd gezag gaat in het kader van de beslissing op de melding na of dat inderdaad het geval is en daar zit enige beoordelingsruimte. Voorts kan het bevoegd gezag van oordeel zijn dat een wijzigingsvergunning nodig is op grond van art. 8.22, 8.23 of 8.25 Wm. Uiteraard kan daarvoor alleen aanleiding bestaan als aan de vereisten van die bepalingen is voldaan, maar daar heeft het bestuur zeker enige beoordelingsvrijheid. k. Hoe en aan wie moet de acceptatie van de melding of ‘akkoordverklaring’ worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het art. 8.19-besluit worden kennisgegeven? Bekendmaking geschiedt conform art. 3:41 Awb door toezending aan de aanvrager. Binnen twee weken na de bekendmaking moet van de verklaring openbaar kennis worden gegeven door publicatie in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen (art. 6.1 Ivb juncto art. 8.19 lid 7 Wm). Ingeval het gaat om een inrichting waarop het Brzo 1999 van toepassing is, moet de verklaring binnen twee weken na bekendmaking worden toegezonden aan de minister van VROM, de VROM-inspecteur, de arboinspecteur [toezichthouder], B&W van de gemeente waarin de inrichting is gelegen (tenzij deze bevoegd gezag zijn) en het bestuur van de betreffende regionale brand- weer (art. 6.4 Ivb). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Ook de akkoordverklaring treedt, evenals de Wm-vergunning, pas in werking met in- gang van de dag na het verstrijken van de beroepstermijn (van zes weken, vgl. art. 6:7 Awb), tenzij binnen die termijn om schorsing is verzocht; dan vindt inwerkingtreding niet eerder plaats dan voordat op dat verzoek is beslist (art. 20.3 lid 1 Wm). 31 Maarten Arentsen en Marlies Jongma, De werking van het meldingenstelsel ex art. 8.19 Wm in de praktijk: een juridische en empirische inventarisatie, Den Haag: ministerie van VROM, ECWM 2003/19, p. 80-81. m. Kan tegen het 8.19-besluit een bezwaarschrift worden ingediend? Ja. De rechtsbescherming tegen het art. 8.19-besluit wijkt niet af van de standaardvoorziening van de Awb. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Tegen de beslissing op bezwaar inzake art. 8.19-besluiten staat in eerste en enige aanleg beroep open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 20.1 Wm). o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden kunnen bezwaar maken en in beroep gaan tegen besluiten ex art. 8.19 Wm (art. 20.13 Wm juncto art. 7:1 Awb). p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? De Afdeling dient binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn te beslissen (art. 20.1 lid 2 Wm). q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Hiervoor geldt hetzelfde als is gesteld in § 2.9 onder q. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? Zie voor de afwijkingen ten opzichte van de standaardregeling in de Awb onder n bij de Wm-vergunning. Een art. 8.19-besluit bevat overigens geen nieuwe voorschriften. Bij handhaving gaat het derhalve nog steeds om handhaving van de Wm-vergunning, zij het dat na acceptatie van een 8.19-melding van bepaalde voorschriften of beperkingen zal mogen worden afgeweken. 2.11 De Nb-wetvergunning32 Aard van de activiteit Zonder vergunning is het verboden handelingen te verrichten, doen verrichten of gedogen die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurweten-schappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren (art. 12 Nb-wet; art. 16 Nb-wet 1998). Daarvan is in ieder geval sprake als de wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument worden aangetast. Het voorgaande betekent dat voor allerlei activiteiten, zoals het oprichten of in werking hebben van een inrichting, bouwen, aanleggen, uitvoeren van infrastructurele werken etc. veelal een Nb-wetvergunning nodig zal zijn als deze worden verricht in een be 32 Hoewel de desbetreffende bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998 nog niet in werking zijn getreden, zal daarnaar al wel worden verwezen. schermd natuurmonument; het begrip ‘handeling’ is immers ongelimiteerd. Geen vergunning is vereist voor handelingen die zijn opgenomen in een zogenoemd beheersplan (art. 12 lid 3). Toekomstige wetgeving In aantocht is een wijziging van de Nb-wet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen, in het bijzonder de Vogel- en de Habitatrichtlijn.33 Ingevolge het nog in te voeren art. 19d Nb-wet 1998 is een vergunning vereist voor plannen, projecten of andere handelingen die de kwaliteit van op grond van bedoelde richtlijnen aangewezen gebieden kunnen verslechteren of die een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen (lid 1). Dit vergunningvereiste geldt níet voor plannen, projecten en handelingen overeenkomstig een beheersplan. Ingevolge het door de regering ingediende wetsvoorstel zou dit evenmin gelden voor plannen, projecten en handelingen waarvoor een (ander) besluit is vereist (lid 2).34 Het wetsvoorstel is evenwel geamendeerd in die zin dat er voor de habitattoets een eigenstandig vergunningenstelsel in de Nb-wet 1998 komt en dat dit wordt geïntegreerd met het vergunningenstelsel terzake van beschermde natuur-monumenten.35 Daardoor wordt de natuurafweging evenals naar huidig recht afzonderlijk verricht en wordt zeker gesteld dat de activiteit niet mag worden uitgevoerd als het belang van de natuurbescherming daartoe noopt. Voor ons onderzoek is relevant dat stroomlijning in het licht van zo’n eigenstandig vergunningenstelsel des te meer aan belang wint. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De Nb-wet bevat geen nadere indieningsvereisten, zodat alleen de algemene vereisten van art. 4:2 Awb gelden: naam en adres van de aanvrager, dagtekening en aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd (lid 1), alsmede ‘de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij [de aanvrager] redelijkerwijs de beschikking kan krijgen’ (lid 2). Op grond van het tweede lid zullen in ieder geval gegevens moeten worden verstrekt omtrent de aard van de voor-genomen handeling en de (mogelijke) gevolgen daarvan voor het natuurmonument. De Nb-wet 1998 stelt wel een nadere eis aan de aanvraag om een Nbwetvergunning. Ingevolge art. 41 lid 1 moet het belang van de aanvrager bij het verlenen van de vergunning in de aanvraag worden gemotiveerd. Deze bepaling is echter nog niet in werking getreden. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Neen. 33 Kamerstukken 28 171. 34 In deze laatste situatie – de wetgever spreekt van een ‘wettelijke vrijstelling’ – zou de toets die de Habitatrichtlijn vereist in het kader van de verlening van dát besluit moeten worden verricht, dus bijvoorbeeld bij de Wm-vergunningverlening. Het Nb-wetvergunningstelsel vervult alsdan een vangnetfunctie. Zo zou voor (de oprichting van) meldingplichtige Wm-inrichtingen in spe ciale beschermingszones zo’n Nb-wetvergunning nodig zijn. Zie MvT, p. 36. 35 Zie TK 2003-2004, 28 171, nr. 53. c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Momenteel is de minister van LNV het tot vergunningverlening bevoegde gezag (art. 12 Nb-wet).36 Onder de nieuwe Natuurbeschermingswet is dat anders. Op grond van art. 16 lid 1 Nb-wet 1998 zijn primair gedeputeerde staten bevoegd tot vergunningverlening. Alleen wanneer het gaat om bepaalde, bij amvb genoemde handelingen in bij amvb aangewezen natuurmonumenten, moet de vergunning worden verleend door de minister van LNV (art. 16 lid 1 juncto lid 6 Nb-wet 1998). Toekomstige wetgeving Voor de nieuwe Nb-wetvergunning op grond van art. 19d Nb-wet 1998 zijn gedeputeerde staten het bevoegde gezag, met uitzondering van bij amvb aangewezen plannen, projecten of andere handelingen en categorieën gebieden waarvoor de minister van LNV als bevoegd gezag wordt aangemerkt (art. 19d lid 1 juncto lid 3). d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Neen. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Ingevolge art. 13 lid 1 Nb-wet moet onverwijld een ontvangstbevestiging van de aanvraag worden gestuurd; art. 41 lid 2 Nb-wet 1998 bepaalt alleen dát de ontvangst van de aanvraag schriftelijk moet worden bevestigd. De minister dient een afschrift van de vergunningaanvraag en van de ontvangstbevestiging te zenden aan GS en aan B&W. Deze kunnen binnen twee maanden na de op de ontvangstbevestiging vermelde datum hun oordeel geven (art. 13 lid 1 Nb-wet en art. 44 lid 3 Nb-wet 1998, met dien verstande dat voornoemde termijn in de Nb-wet 1998 acht weken bedraagt). Als, onder de Nb-wet 1998, GS bevoegd gezag zijn, moeten zij een afschrift zenden aan B&W en aan de minister van LNV. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? De beslistermijn bedraagt in de Nb-wet drie maanden (art. 13 lid 2) en in de Nb-wet 1998 dertien weken (art. 42 lid 1). Deze termijn kan zonder meer eenmaal met drie maanden respectievelijk dertien weken worden verlengd. Ingevolge art. 13 lid 3 Nbwet kan de termijn nog een tweede maal worden verlengd als het nodig is de Rijksplanologische Commissie te horen ingeval de minister van oordeel is dat weige-ring van de vergunning een ander algemeen belang zou schaden. De beslistermijn van de Nb-wet is fataal; niet of niet tijdig beslissen leidt tot vergunningverlening van rechtswege (art. 13 lid 4). De Nb-wet 1998 kent een dergelijke regeling niet, zodat het niet 36 In art. 1 Nb-wet wordt onder ‘Onze minister’ nog verstaan ‘Onze Minister van Cultuur, Recrea tie en Maatschappelijk Werk. Natuurbescherming valt inmiddels onder de Minister van LNV, naar wie dan ook wel wordt verwezen in art. 1 Nb-wet 1998. of niet tijdig beslissen op grond van deze wet leidt tot de mogelijkheid daartegen een bezwaarschrift in te dienen. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Noch de geldende Natuurbeschermingswet, noch de toekomstige voorziet in een goedkeuringsvereiste of iets dergelijks. Wél verschaft de Nb-wet 1998 de minister de bevoegdheid om GS een aanwijzing te geven ter zake van het nemen van een besluit op een Nb-wetvergunningaanvraag (art. 45). Toekomstige wetgeving De in verband met de habitattoets voorgestelde wijzigingen brengen in het voorgaande geen verandering. In het door de regering ingediende wetsvoorstel was wel voorzien in een goedkeuringsvereiste. Ingevolge art. 19i Nb-wet 1998 zou een verklaring van geen bezwaar zijn vereist van GS dan wel de minister van LNV voor vergunningen – anders dan de art. 19d Nb-wetvergunning – voor plannen, projecten of andere handelingen in speciale beschermingszones. Dit vereiste is door het hierboven genoemde amendement komen te vervallen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De vergunningverleningsbevoegdheid op grond van art. 12 Nb-wet is vrij van aard. De wet bevat geen expliciet toetsingskader. Art. 16 lid 3 Nb-wet 1998 geeft wel een zekere – doch in omvang beperkte – inperking van de beleidsvrijheid. Wanneer handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, mag de vergunning slechts worden verleend als met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het natuurmonument niet aantasten, tenzij zwaarwegende – na de wijziging in verband met EG-rechtelijke verplichtingen ‘dwingende’ – openbare belangen tot het verlenen van een vergunning noodzaken. Toekomstige wetgeving De Nb-wetvergunning voor nieuwe projecten of andere handelingen in speciale beschermingszones mag uitsluitend worden verleend als het bestuursorgaan uit de passende beoordeling conform art. 19f Nb-wet 1998 de zekerheid heeft verkregen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zal aantasten (art. 19g lid 1). In uitzonderlijke gevallen, namelijk als er geen alternatieve oplossingen zijn en het gaat om gebieden waarin geen prioritair type natuurlijke habitat of prioritaire soort voorkomt, kan om dwingende redenen van groot openbaar belang met inbegrip van redenen van sociale of economische aard toch tot vergunningverlening worden overgegaan (lid 2). Komt dat prioritaire type natuurlijke habitat of die prioritaire soort wél voor, dan is vergunningverlening uitsluitend toegestaan op basis van argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten of na advies van de Euro pese Commissie om andere dwingende redenen van groot openbaar belang (lid 3). Deze eisen zijn dermate streng dat de bestuurlijke vrijheid hier zeer gering is. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? De Nb-wet bevat geen bekendmakings- of kennisgevingsvereisten. Dit betekent dat de Nb-wetvergunning alleen aan belanghebbenden hoeft te worden bekendgemaakt, waaronder de aanvrager (art. 3:41 Awb). Openbare kennisgeving is niet vereist. De Nb-wet 1998 voorziet wél in openbare kennisgeving (in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op andere geschikte wijze), waarbij kan worden volstaan met de zakelijk inhoud van het besluit (art. 42 lid 3). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Zowel ingevolge art. 19 Nb-wet als ingevolge art. 39 lid 2 Nb-wet 1998 wordt de werking van de vergunning opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, in- dien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Tegen het besluit omtrent vergunningverlening kan bezwaar worden gemaakt op grond van art. 7:1 Awb juncto art. 19 Nb-wet (art. 39 Nb-wet 1998). n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Ingevolge art. 19 Nb-wet (art. 39 Nb-wet 1998) staat in eerste en enige aanleg beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. o. Wie kan een bezwaarschrift indienen en wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden kunnen een bezwaarschrift indienen en in beroep gaan (art. 19 Nb-wet en art. 39 Nb-wet 1998). p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Neen. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Niet van toepassing. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? De Nb-wet en de Nb-wet 1998 bevatten geen specifieke voorschriften inzake handhaving. Tegen een sanctiebesluit en de afwijzing van een handhavingsverzoek staat na bezwaar bij het bevoegd gezag beroep in eerste en enige aanleg open op de Afdeling bestuursrechtspraak (art. 19 Nb-wet en art. 39 Nb-wet 1998). 2.12 De Wvo-vergunning Aard van de activiteit Een Wvo-vergunning is kort gezegd vereist voor het met behulp van een werk lozen van afvalstoffen, verontreinigende stoffen of schadelijke stoffen in het oppervlaktewater (art. 1 lid 1 Wvo). Geen vergunning is vereist als geloosd wordt met behulp van een werk dat op een ander werk is aangesloten, zij het dat op deze regel weer uitzonderingen bestaan voor bepaalde typen lozingen (art. 1 lid 2). Het begrip lozing moet ruim worden uitgelegd. Zo is bijvoorbeeld ook het neerslaan van stoom een lozing in de zin van de Wvo, alsmede het plaatsen van geïmpregneerde houten oeverbeschoeiing (omdat uitloging naar het water plaatsvindt).37 a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De Wvo bevat zelf geen indieningsvereisten, zodat alleen de algemene vereisten van art. 4:2 Awb gelden: naam en adres van de aanvrager, dagtekening en aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd (lid 1), alsmede ‘de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij [de aanvrager] redelijkerwijs de beschikking kan krijgen’ (lid 2). Op grond van het tweede lid zullen in ieder geval gegevens moeten worden verstrekt omtrent de aard van de lozing en de (mogelijke) gevolgen daarvan voor het oppervlaktewater. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Beschikkingen op Wvo-vergunningaanvragen moeten worden voorbereid met toepassing van de afdeling 3.4 Awb en afdeling 13.2 Wm (art. 7 lid 1 Wvo), met uitzondering van de situatie genoemd in art. 7 lid 2 (geringe lozingen van huishoudelijk afvalwater). Dit betekent, evenals bij de Wm-vergunning, dat er een recht op inspraak bestaat voor een ieder (art. 3:15 Awb juncto art. 13.3 Wm). De inspraaktermijn bedraagt zes weken en vangt aan op de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd (art. 3:16 Awb). c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Ten aanzien van ‘rijkswateren’ is de minister van Verkeer en Waterstaat bevoegd tot verlening van de Wvo-vergunning (art. 3 lid 1 Wvo). Bij amvb kunnen rijkswateren worden aangewezen waarvoor de besturen van de waterschappen in het gebied waarvan die wateren zijn gelegen, bevoegd gezag zijn. De waterschapsbesturen zijn daarnaast tot vergunningverlening bevoegd ten aanzien van de wateren die bij hen in beheer zijn (art. 3 lid 2 Wvo). d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Zoals gezegd is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing. Dit brengt mee dat van iedere lozingsvergunning eerst een ontwerp moet worden gemaakt. De ontwerpbeschikking dient ter inzage te worden gelegd (art. 3:11 Awb). 37 HvJEG 29 september 1999, zaak C-231/97, AB 2000, 22 m.nt. ChB respectievelijk HvJEG 29 september 1999, zaak C-232/97, AB 2000, 21 m.nt. ChB. Voorafgaand aan de terinzagelegging moet van het ontwerp openbaar kennis worden gegeven, waarbij kan worden volstaan met weergave van de zakelijke inhoud daarvan (art. 3:12 Awb). Voorts moet het ontwerp worden toegezonden aan belanghebbenden, waartoe in ieder geval de aanvrager behoort (art. 3.14 Awb). e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Nadere eisen terinzagelegging en kennisgeving ontwerpbeschikking In art. 13.4 Wm (juncto art. 7 lid 1 Wvo) is bepaald dat de terinzagelegging in ieder geval op het gemeentehuis dient te geschieden en dat van het ontwerp mededeling moet worden gedaan door aanplakking van een kennisgeving aan het gemeentehuis alsmede door niet op naam gestelde kennisgeving aan de gebruikers van gebouwde eigendommen in de directe omgeving van de inrichting. Ingevolge artikel 13.6 Wm moet het bevoegd gezag de aanvrager op verzoek de gelegenheid bieden bepaalde stukken die niet van hemzelf afkomstig zijn, tevoren in te zien met het oog op eventuele geheimhouding van bedrijfsgegevens of beveiligingsgegevens (op grond van de artikelen 19.3 tot en met 19.6 Wm). Advisering Op grond van art. 7 lid 4 Wvo moeten de bij amvb aangewezen bestuursorganen in de gelegenheid worden gesteld te adviseren over de ontwerpbeschikking. Dit zijn B&W van de gemeente(n) waarin het lozende bedrijf is gelegen en/of waarin het oppervlaktewater waarop wordt geloosd is gelegen, de regionale inspecteur van de volksgezondheid, de waterkwantiteitsbeheerder en in bepaalde gevallen de hoofdingenieurdirecteur van het Rijksinstituut voor Zuivering van Afvalwater.38 f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Op de aanvraag moet zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag worden beslist (art. 3:18 lid 1 Awb). Daarbij moet rekening worden gehouden met een terinzageleggingstermijn van zes weken (art. 3:16 Awb). Indien het gaat om een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp, kan het bevoegd gezag de beslistermijn met een redelijke termijn verlengen; het moet daartoe wel binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag besluiten (art. 3:18 lid 2 Awb). De beslistermijn is een termijn van orde. Overschrijding van de termijn leidt niet tot fictieve vergunningverlening, maar daartegen kan wel beroep worden ingesteld (vgl. art. 6:2 sub b Awb). h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. 38 Zie het Besluit ex artikel 7 Wvo (Besluit van 8 november 1980). i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? Het gaat om een beperkt vrije bevoegdheid. Bij de vergunningverlening moet het bevoegd gezag rekening houden met beheersplannen in de zin van de Wet op de waterhuishouding (art. 1 lid 6). Voorts zijn de artikelen 8.8 tot en met 8.13 Wm van overeenkomstige toepassing op de Wvo-vergunningverlening (art. 7 lid 5 Wvo), zodat de bestuurlijke vrijheid evenals bij de Wm-vergunning beperkt is. Zie de bespreking van de Wm-vergunning. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? De vergunning moet door toezending of uitreiking worden bekendgemaakt aan belanghebbenden, waaronder de aanvrager (art. 3:41 Awb). Aan de betrokken andere bestuursorganen en aan degenen die bedenkingen hebben ingediend tegen de ontwerpbeschikking moet mededeling worden gedaan van het besluit, tegelijkertijd met de bekendmaking (art. 3:44 lid 1 Awb) respectievelijk uiterlijk twee weken na de bekendmaking (art. 3:44 lid 2 Awb), door toezending van een exemplaar van het besluit. Wanneer de omvang van het besluit of het aantal personen dat bedenkingen heeft ingediend daartoe aanleiding geeft, kan deze toezending worden beperkt (art. 3:44 lid 3 Awb). Voorts moet het besluit ter inzage worden gelegd alsmede openbaar worden kennisgegeven in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen en, als de minister bevoegd gezag is, in de Staatscourant (art. 3:44 lid 2 juncto art. 3:19 lid 2 Awb). l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? De Wvo-vergunning treedt pas in werking na het verstrijken van de beroepstermijn of, indien om schorsing is verzocht, nadat op dat verzoek is beslist (tenzij de voorzieningenrechter schorst). Zie art. 20.3 lid 1 Wm juncto art. 20.1 Wm. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Neen; zie art. 7:1 lid 1 sub d Awb juncto art. 7 lid 1 Wvo. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Ingevolge art. 16 Wvo is hoofdstuk 20 Wm van overeenkomstige toepassing op beroep tegen besluiten op grond van de Wvo. Er staat derhalve beroep in eerste en enige aanleg open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 20.1 Wm). o. Wie kan in (hoger) beroep gaan? Hoewel een ieder zijn zienswijze kan geven over de ontwerpvergunning (art. 3:15 Awb juncto art. 13.3 Wm), zijn alleen belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb beroepsgerechtigd. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? De Afdeling dient binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn te beslissen (art. 16 lid 1 Wvo juncto art. 20.1 lid 2 Wm). q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Idem als de beantwoording van vraag q in § 2.9 over de Wm-vergunning. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? Evenals bij de Wm-vergunning dient het bevoegd gezag op een verzoek van een belanghebbende om handhaving terzake van – vermeende – overtredingen van de Wvovergunning( plicht) binnen vier weken te beslissen (art. 30 Wvo juncto art. 18.14 Wm en art. 18.16 Wm). Deze beslistermijn bedraagt zes weken als het verzoek overeenkomstig art. 18.14a is doorgezonden. Voorts moet een afschrift van een eventuele sanctiebeschikking worden gezonden aan de VROM-inspecteur en aan de andere adviseurs (art. 18.15 Wm). NB: Anders dan bij de Wvo-vergunning staat tegen een sanctiebesluit en de afwijzing van een handhavingsverzoek eerst de mogelijkheid van bezwaar open bij het bevoegd gezag (en vervolgens rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak (art. 20.1 Wm juncto art. 16 Wvo)). 2.13 De Grondwaterwetvergunning Aard van de activiteit Ingevolge art. 14 Grondwaterwet (Gww) is het verboden om grondwater te onttrekken of water te infiltreren, tenzij men over een Gww-vergunning beschikt. Bij grondwateronttrekking gaat het om het onttrekken van grondwater door middel van een inrichting en bij infiltreren om het in de bodem brengen van water ter aanvulling van het grondwater met het oog op het onttrekken daarvan (art. 1 lid 1 Gww). De Gww ziet niet op grondwateronttrekkingen bij ontwatering of afwatering van gronden en evenmin op grondwateronttrekkingen bij mijnbouwwerkzaamheden, meer dan 500 meter onder de grond (art. 1 lid 3 Gww). Voorts bestaat er een uitzondering op de vergunningplicht voor in de provinciale verordening aangewezen gevallen (art. 15 lid 1 Gww). Dit mogen uitsluitend onttrekkingen zijn die niet meer dan 10 m3 per uur bedragen, dus de kleinere onttrekkingen. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? De Gww zelf geeft geen nadere indieningsvereisten; bij provinciale verordening moet worden bepaald welke gegevens en bescheiden bij de aanvraag moeten worden overgelegd (art. 16 lid 2 Gww). De indieningsvereisten worden dus decentraal bepaald. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de gelegenheid tot inspraak en zo ja welke en op grond waarvan? Ingevolge art. 17 Gww zijn afdeling 3.4 Awb en afdeling 13.2 Wm van toepassing op de vergunningverlening. Dit betekent dat er recht op inspraak bestaat voor een ieder (art. 3:15 Awb juncto art. 13.3 Wm). Ook niet-belanghebbenden kunnen hun zienswijze over de ontwerpvergunning dus schriftelijk of mondeling naar voren brengen. De inspraaktermijn bedraagt zes weken en vangt aan op de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd (art. 3:16 Awb). c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Bevoegd tot vergunningverlening zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin de onttrekking of de infiltratie zal worden verricht (art. 14 lid 1 juncto art. 16 lid 1 Gww). d. Is er een verplichting een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Ja. Voorts geldt hetzelfde als opgemerkt in § 2.9 onder d. ten aanzien van de Wmvergunning. e. Aan welke (andere) specifieke, in de bijzondere wet geregelde, eisen dient de besluitvorming te voldoen? Vanwege de toepasselijkheid van afdeling 13.2 Wm gelden enkele nadere vereisten met betrekking tot de terinzagelegging van de ontwerpvergunning en de kennisgeving. Zie daarover onder e. bij de Wm-vergunning. Ingevolge art. 20 lid 1 Gww moeten GS de provinciale grondwatercommissie en de bij amvb aangewezen rijksambtenaren in de gelegenheid stellen om advies uit te brengen over de ontwerpvergunning. Voorts moeten de besturen van gemeenten, waterschappen en waterleidingbedrijven binnen het betrokken gebied en het bestuur van het Landbouwschap en mogelijk van andere betrokken provincies – anders dan als adviseurs – bij de besluitvorming worden betrokken (lid 2). Op grond van lid 3 worden bij provinciale verordening overigens onttrekkingen aangewezen waarvoor géén advisering door de provinciale grondwatercommissie plaatsvindt. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Neen. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Hier geldt hetzelfde als opgemerkt in § 2.9 onder g. ten aanzien van de Wmvergunning. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Neen. i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Neen. Er zijn geen betrouwbare, recente onderzoeksgegevens ter zake bekend. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? De bevoegdheid tot het verlenen van een vergunning op grond van de Gww kent een aanzienlijke vrijheid als het gaat om onttrekkingen. Art. 14 lid 3 Gww bepaalt alleen dat rekening moet worden gehouden met het waterhuishoudingsplan (als bedoeld in art. 7 van de Wwh). Met betrekking tot vergunningverlening voor infiltratie is de bestuurlijke vrijheid kleiner; op grond van art. 14a kan een infiltratievergunning slechts worden verleend indien er geen gevaar is voor verontreiniging van het grondwater. Bij het beoordelen van dat gevaar moeten de regels op grond van het Infiltratiebesluit bodembescherming in acht worden genomen. Hier is dus slechts sprake van beoordelingsruimte. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Hiervoor geldt hetzelfde als opgemerkt in § 2.9 onder k. ten aanzien van de Wmvergunning. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Hiervoor geldt hetzelfde als opgemerkt in § 2.9 onder l. ten aanzien van de Wmvergunning. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Neen; zie art. 7:1 Awb juncto art. 17 Gww juncto afd. 3.4 Awb. n. Staat tegen de beslissing op bezwaar beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Ingevolge art. 43 Gww is hoofdstuk 20 Wm van overeenkomstige toepassing op beroep tegen besluiten op grond van de Gww. Er staat derhalve beroep in eerste en enige aanleg open op de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (art. 20.1 Wm). o. Wie kan in (hoger) beroep gaan? Alleen belanghebbenden in de zin van art. 1:2 Awb kunnen in beroep gaan tegen de Gww-vergunning (art. 43 lid 1 Gww juncto art. 20.1 lid 2 Wm). p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? De Afdeling dient binnen twaalf maanden na afloop van de beroepstermijn te beslissen (art. 43 lid 1 Gww juncto art. 20.1 lid 2 Wm). q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Zie hetgeen is opgemerkt in § 2.9 onder q. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? Neen. NB: Anders dan bij de Gww-vergunning staat tegen een sanctiebesluit en de afwijzing van een handhavingsverzoek eerst de mogelijkheid van bezwaar open bij het bevoegd gezag (en vervolgens rechtstreeks beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak (art. 43 Gww juncto art. 20.1 Wm). 54 Analyse van verschillen tussen onderzochte vergunningen In dit hoofdstuk worden de in hoofdstuk 2 per onderzochte vergunning weergegeven resultaten per onderzoeksvraag bijeengebracht en geïnterpreteerd. Daarbij wordt het volgende format gehanteerd. Eerst wordt de desbetreffende onderzoeksvraag genoemd. Daarna worden de resultaten met betrekking tot die vraag samenvattend weergegeven onder het kopje Bevindingen. Vervolgens vindt de eigenlijke analyse plaats onder het kopje Analyse. a. Aan welke indieningsvereisten dient de vergunningaanvraag te voldoen? Bevindingen Vooropgesteld moet worden dat bij de indiening van een aanvraag moet worden voldaan aan de algemene eisen die art. 4:2 Awb aan een aanvraag stelt (naam en adres van de aanvrager, dagtekening en aanduiding van de beschikking die wordt aangevraagd alsmede de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag no- dig zijn en waarover de aanvrager redelijkerwijs de beschikking kan krijgen). Een aantal van de onderzochte vergunningen kent geen bijzondere indieningsvereisten, zodat alleen aan art. 4:2 Awb behoeft te worden voldaan (aanlegvergunning, Nbwetvergunning, Wvo-vergunning, waterschapskeurontheffing). Naast de algemene vereisten uit de Awb gelden bij de rest van de onderzochte vergunningen specifieke indieningsvereisten. De aanvraag moet geschieden conform een bij of krachtens de bijzondere wet waarop de aanvraag is gebaseerd, voorgeschreven wijze. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen de situatie waarin op landelijk niveau regelingen zijn vervaardigd met betrekking tot de in acht te nemen indieningsvereisten (bouwvergunning (Biab), Wm-vergunning en Wm-melding (Ivb)) en de situatie waarin op provinciaal niveau (Grondwaterwetvergunning, Ontgrondingsvergunning) en met name het gemeentelijke niveau (WRO-vrijstelling, Monumentenwetvergunning, gebruiks- en sloopvergunning) de indieningsvereisten nader zijn gespecificeerd. Analyse Met name het bestaan van decentrale regelingen maakt dat de diversiteit in de bij de aanvraag in acht te nemen indieningsvereisten nogal groot is. Dat is ook niet verwonderlijk, aangezien iedere wet vanuit het specialiteitsbeginsel bezien bepaalde belangen beoogt te beschermen die in het kader van de beslissing omtrent de aanvraag moeten worden afgewogen. Ten einde die belangenafweging zorgvuldig en deugdelijk te kunnen doen plaatsvinden, zal de aanvraag om vergunning bezien vanuit het daarbij geldende toetsingskader van die gegevens moeten zijn voorzien die de bij de aanvraag betrokken belangen inzichtelijk maken. Dit betekent tegelijkertijd dat de indieningsvereisten dermate gerelateerd zijn aan het inhoudelijke toetsingkader van de wet waarop de vergunning is gebaseerd, dat het ondoenlijk lijkt om de indieningsvereisten inhoudelijk gezien gelijk te maken. Dat laat onverlet dat al het nodige gewonnen zou zijn met een zekere gelijkstelling binnen de onderscheiden afzonderlijke vergunningen of groepen van vergunningen. Zie hoofdstuk 4. b. Is er een wettelijke verplichting tot het bieden van de mogelijkheid tot inspraak en zo ja op grond waarvan? Bevindingen Geconstateerd kan worden dat bij een aantal van de onderzochte vergunningen een verplichting geldt tot het bieden van de mogelijkheid tot inspraak. Wat betreft de vergunningen waarbij een vorm van inspraak geldt, gaat het steeds om inspraak die voortvloeit uit de toepasselijkheid van afd. 3.4 Awb (Wm-vergunning, Wvovergunning, Gww-vergunning, Ow-vergunning, WRO-vrijstellingen). Analyse Omdat geen inspraakverplichtingen zijn aangetroffen buiten die van afdeling 3.4 Awb (bijvoorbeeld op grond van de Gemeentewet of de WRO) is op dit punt van een overzichtelijke situatie sprake. Wel kan de vraag worden gesteld of er steeds valide inhoudelijke argumenten zijn te geven waarom in het ene geval wel en in het andere geen inspraak behoeft te worden geboden. Anders gezegd: ligt de generieke toepasselijkheid van afdeling 3.4 Awb op typen besluiten wel zo voor de hand? Waarom is er bijvoorbeeld wel een wettelijk verplichte mogelijkheid tot inspraak bij elke Gwwvergunning en helemaal niet bij de Nb-wetvergunning? c. Welk orgaan is het bevoegd gezag? Bevindingen Bij de besluiten binnen het bouwcluster wordt als bevoegd gezag veelal het college van B&W genoemd (aanlegvergunning, bouwvergunning, gebruiksvergunning, sloopvergunning); voor de waterschapskeurontheffing is het dagelijks bestuur van het waterschap bevoegd gezag. Naast het systeem waarbij één bevoegd gezag wordt aangewezen, treft men ook het systeem aan dat het bevoegd gezag veschilt naar gelang het type activiteit waarvoor vergunning of ontheffing wordt gevraagd. Zowel in het bouwcluster als in het milieucluster komt dit systeem voor, waarbij echter opvalt dat de in het milieucluster onderzochte vergunningen op één uitzondering na (grondwaterwetvergunning; bevoegd gezag te allen tijde GS) allemaal dit gedifferentieerde systeem kennen. Bij het bouwcluster kunnen worden genoemd de Ow-vergunning (bevoegd gezag GS of de Minister van Verkeer en Waterstaat) en de vrijstelling op grond van de WRO (gemeenteraad of B&W). In het milieucluster kunnen worden genoemd de Wm-vergunning (onderscheid naar gelang het type inrichting; bevoegd gezag B&W of GS of de minister van VROM), de Gww-vergunning (bevoegd gezag GS of de minister van VROM), de vergunning op basis van de Nb-wet (bevoegd gezag GS of de minister van LNV). Wat betreft de Wm moet in dit verband nog worden opgemerkt dat het besluit op een melding het bevoegd gezag volgt. Dat wil zeggen dat bevoegd om op de melding te beslissen het orgaan is dat ook bevoegd is om op de vergunningaanvraag te beslissen. Analyse Ten aanzien van het systeem waarbij binnen één vergunning wordt gedifferentieerd naar bevoegd gezag, kan worden vastgesteld dat de differentiatie in alle gevallen verband lijkt te houden met een door de wetgever aangenomen gradatie in de zwaarte van de activiteit, gezien vanuit het toetsingskader dat bij de vergunning of de ontheffing heeft te gelden. Naarmate de activiteit qua schaal of ingrijpendheid omvangrijker is, beoordeeld aan de hand van de belangen die bij het besluit omtrent verlening van de vergunning moeten worden afgewogen, wordt het bevoegd gezag veelal één bestuursniveau hoger getild. Als voorbeeld kan de Wm-vergunning worden genoemd. De categorieën van inrichtingen waarvoor GS in plaats van B&W het bevoegde gezag zijn, kunnen wat betreft de gevolgen voor het milieu (het bij de vergunningverlening te betrekken belang) als potentieel schadelijker worden gekwalificeerd. d. Is er een verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken? Bevindingen Geconstateerd kan worden dat de verplichting om een ontwerpbeschikking te nemen en bekend te maken slechts in een klein aantal gevallen geldt; deze bevinden zich bovendien allemaal in het milieucluster (Wm-vergunning, Wvo-vergunning, Grondwaterwetvergunning). Het moeten nemen van een ontwerpbeschikking vloeit steeds voort uit de toepasselijkheid van de openbare voorbereidingsprocedure van de Awb bij deze vergunningen. Analyse Vastgesteld kan worden dat het feit dat in het ene geval wel en in het andere geen ontwerpbeschikking behoeft te worden genomen, procedureel gezien leidt tot een (wezenlijk) uiteenlopen van de besluitvormingsprocedures. Dat geldt dan zowel de verschillende besluitvormingsfasen zelf alsook de beslistermijnen die hebben te gel- den. De vraag is of er steeds valide argumenten zijn te geven waarom in het ene geval wel en in het andere geen ontwerpbeschikking behoeft te worden genomen. Kan bijvoorbeeld worden beargumenteerd dat de verlening van een doorsnee Wmvergunning dermate grotere gevolgen heeft voor de leefomgeving dan de verlening van een vrijstelling ex art. 19 lid 1 WRO voor de bouw van 1500 woningen, dat aan de Wm-vergunning een ontwerpbeschikking vooraf dient te gaan en dat dit vereiste bij de genoemde vrijstelling niet geldt? e. Aan welke andere specifieke, in de bijzondere wet geregelde eisen dient de besluitvorming te voldoen? Bevindingen Een aantal van de onderzochte vergunningen komt volgens een bijzondere besluitvormingsprocedure tot stand. Enerzijds kan hier wederom worden gewezen op de toe- passing van afdeling 3.4 Awb, welke afdeling in een aantal bijzondere wetten op de besluitvorming van toepassing is verklaard (zie hiervoor). Een aantal wetten bevat daarnaast van de Awb afwijkende bepalingen. Het kan bijvoorbeeld gaan om afwijkende bepalingen ten aanzien van de termijn gedurende welke een besluit ter inzage moet liggen of bepalingen waarin nadere eisen aan de terinzagelegging worden gesteld (Wm, art. 19a WRO, Wvo). Wordt afdeling 3.4 Awb van toepassing ver-klaard, dan geldt steeds dat ook derden-belanghebbenden (en vaak zelfs een ieder) een rol bij de besluitvorming spelen (anders dan via art. 4:8 Awb). Bijzondere aandacht verdient in dit verband overigens het feit dat soms binnen de besluitvorming is voorzien in advisering aan het bestuursorgaan (Wm, Monumentenwet 1988, Wvo en in zekere zin ook de Ww (welstand)). Analyse Wat betreft de specifieke eisen die aan de terinzagelegging worden gesteld, kan de vraag worden gesteld of deze eisen, zeker waar het de termijnen van terinzageligging aangaat, niet verder zouden kunnen worden gestroomlijnd. Moeilijk valt in te zien waarom een aanvraag tot vrijstelling van het eerder als voorbeeld genoemde woningbouwproject slechts vier weken en een aanvraag voor een doorsnee Wm-vergunning zes weken ter inzage moet worden gelegd. Dat verschil valt ons inziens inhoudelijk niet goed te beargumenteren. Ten aanzien van de advisering ligt de zaak gecompliceerder. Op dit punt kan worden vastgesteld, dat de advisering samenhangt met de aard en de inhoud van de vergunning waarover wordt geadviseerd. Niettemin zullen wij in hoofdstuk 4 enkele suggesties doen om tot stroomlijning van de advisering te komen. f. Is de Wet BIBOB van toepassing? Bevindingen Alleen bij de bouwvergunning en de Wm-vergunning is de Wet BIBOB van toepassing. Analyse Dit gegeven zou tot complicaties kunnen leiden in de gevallen waarin door het bevoegd gezag een BIBOB-advies wordt gevraagd (aan het Bureau BIBOB), namelijk indien en voor zover dit advies zodanig veel tijd zou vergen dan niet tijdig op de aanvraag kan worden beslist. g. Welke beslistermijn geldt voor de beslissing op de aanvraag? Zijn er termijnen die zien op fasen in de procedure? Welk karakter hebben de onderscheiden termijnen? Bevindingen Van de geïnventariseerde vergunningen worden er vier voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb: de Wm-vergunning, de Wvo-vergunning, de Gww-vergunning en de Ow-vergunning. Voor deze vergunningen is de beslistermijn dan ook zes maanden, welke een termijn van orde is. Ook de Mw 1988 kent een beslistermijn van zes maanden, maar dat betreft een fatale termijn; niet beslissen leidt tot vergunningverlening van rechtswege. De overige vergunningen laten een gevarieerder beeld zien. Aan de reguliere bouwvergunning is een beslistermijn van twaalf weken gekoppeld en aan de lichte bouwvergunning een van zes weken, met dezelfde fatale gevolgen als de beslistermijn uit de Mw 1988 (tenzij sprake is van strijd met het bestemmingsplan, vgl. art. 46 lid 3 Wonw). Ook de Nb-wet kent een fatale beslistermijn, evenwel van drie maanden. In de Nb-wet 1998 bedraagt deze termijn twaalf weken en is hij niet langer fataal, doch van orde. De beslistermijn voor een besluit ex art. 8.19 Wm is aanzienlijk korter en bedraagt zes weken, die voor de aanlegvergunning en voor handhavingsbesluiten inzake de onderzochte Wm- en Wvo-besluiten nog korter, namelijk vier we- ken. Beslistermijnen voor de gebruiksvergunning, de sloopvergunning en de ontheffing op grond van de waterschapskeur staan niet in de wet, maar moeten worden gezocht in de gemeentelijke bouwverordeningen respectievelijk de waterschapskeur. De Mbv geeft een termijn van twaalf weken, met dien verstande dat voor de sloopvergunning de termijn van de bouwvergunning geldt als gelijktijdig een aanvraag om zo’n vergunning is ingediend. De door ons onderzochte waterschapskeur bevatte geen beslistermijn. Alsdan moet worden teruggevallen op de vangnetregeling van art. 4.13 Awb: een redelijke termijn, die in beginsel na acht weken is verstreken. Deze vangnetbepaling is ook van toepassing bij aanvragen om binnenplanse vrijstelling als het bestemmingsplan geen beslistermijn bevat. Het ingewikkeldst is de regeling van de beslistermijn van de vrijstellingen op grond van de art. 18 en 19 WRO. Voor deze vrijstellingen geldt geen absolute beslistermijn, maar een ‘gefaseerde’, die voor de art. 19-vrijstelling weer ingewikkelder is dan voor de art. 18-vrijstelling. Afdeling 3.4 Awb is van toepassing, maar daarvan wordt in zoverre afgeweken dat op een aanvraag voor een art. 18-vrijstelling moet worden beslist binnen vier weken na afloop van de terinzageligging (art. 18 lid 3 sub b WRO). Datzelfde geldt voor de be-slissing op de aanvraag voor een art. 19-vrijstelling, mits er geen verklaring van geen bezwaar van GS is vereist (art. 19a lid 4 sub b WRO). Is die verklaring wel nodig, dan gelden er diverse tussentermijnen (zie onder f bij de vrijstellingen), die bij elkaar opgeteld 32 weken bedragen. Niet geheel duidelijk is of de vrijstellingsprocedure ook die volle 32 weken in beslag mag nemen. Toepasselijkheid van afdeling 3.4 Awb brengt in beginsel immers een beslistermijn van zes maanden mee (art. 3:18 Awb). In de WRO wordt niet expliciet van deze beslistermijn afgeweken, zodat gesteld zou kunnen worden dat vrijstellingsbesluiten wel degelijk binnen die termijn moeten worden genomen. Het bestuur zou dan zelf moeten bewaken dat die termijn wordt gehaald, door niet steeds de volle tussentermijnen te ‘benutten’ (tijdmanagement). Tégen deze uitleg spreekt dat het bevoegd gezag voor het halen van de termijn deels afhankelijk is van een ander (GS, voor de verklaring van geen bezwaar), al is voorzien in een fatale tussentermijn (niet tijdig beslissen wordt gelijkgesteld met weigering van de verklaring, art. 19a lid 8 WRO). Voorts is in de beginfase van de procedure géén termijn bepaald voor de periode tussen de beslissing dat de vrijstellingsprocedure zal worden doorlopen en de terinzagelegging van de aanvraag. Hierdoor kan de procedure nog aanzienlijk langer duren dan 32 weken. Wij gaan er dan ook vanuit dat art. 19a WRO als lex specialis de termijn van art. 3:18 Awb opzij zet. Het ligt evenwel op de weg van de wetgever om hier meer duidelijkheid te verschaffen. De verlengingsmogelijkheden, die voor de overzichtelijkheid in het voorgaande nog buiten beschouwing zijn gelaten, zijn eveneens zeer divers. Afdeling 3.4 Awb – relevant voor Wm-, Wvo-, Gww- en Ow-vergunning – voorziet in de mogelijkheid om de beslistermijn vanwege de complexiteit of gevoeligheid van het onderwerp met een redelijke termijn te verlengen. Hoe lang die verlenging mag zijn, hangt derhalve af van de omstandigheden van het geval. De beslistermijn voor de bouwvergunning kan – zonder dat daarvoor een bepaald vereiste geldt – eenmaal met zes weken worden verlengd (art. 46 lid 2 Ww); een verlengingsmogelijkheid van die duur is met betrekking tot sloop- en gebruiksvergunningen te vinden in de Mbv. Ook de beslistermijnen voor de Nb-vergunning kunnen zonder meer worden verlengd met drie maanden of dertien weken (art. 13 lid 2 Nb-wet resp. art. 42 lid 1 Nb-wet 1998). Ingevolge art. 13 lid 3 Nb-wet kan de beslistermijn momenteel zelfs nog met een tweede termijn van drie maanden worden verlengd als het nodig is de Rijksplanologische commissie te horen (waarmee de totale beslistermijn op negen maanden kan komen). De vangnetregeling van art. 4:13 e.v. Awb biedt de mogelijkheid de beslistermijn met een redelijke termijn te verlengen ‘indien (…) een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven’ (art. 4:14 lid 3 Awb). De regelingen voor de Mw-vergunning, het besluit ex art. 8.19 Wm en de WRO-vrijstellingen kennen geen verdagingsmogelijkheid. Analyse Alleen al de beslistermijnen zullen het lastig maken om – ooit – tot één uniforme procedure te komen; zij lopen voor de verschillende vergunningen op het gebied van het omgevingsrecht zéér uiteen, overigens dwars door het bouwcluster enerzijds en het milieucluster anderzijds heen. Globaal kan wel een driedeling worden onderscheiden: een korte beslistermijn van zes weken voor eenvoudige besluiten (art. 8.19-besluiten en lichte bouwvergunningen), een middellange beslistermijn van twaalf weken voor ‘gewone’ besluiten (reguliere bouwvergunningen, sloop- en gebruiksvergunningen; dertien weken voor de Nb 1998-vergunning) en een lange beslistermijn van zes maanden voor ingewikkelder besluiten (Wm-, Wvo-, Gww-, Ow- en Mwvergunning). Een enkele beslistermijn wijkt hier enigszins van af, maar zou eenvoudig kunnen worden aangepast. Een geval apart is de art. 19-vrijstelling, waarvoor geen absolute beslistermijn geldt, maar wel vele tussentermijnen; gezamenlijk kunnen die de hierboven genoemde lange beslistermijn van zes maanden ruimschoots overschrijden. De vangnetregeling uit de Awb voegt ten slotte nog een vierde termijn toe, namelijk van in beginsel acht weken – onder omstandigheden kan die termijn overigens ook korter zijn! De verlengingsmogelijkheden laten een (nog) wanordelijker beeld zien. Soms kan de beslistermijn helemaal niet worden verlengd, soms alleen vanwege bepaalde redenen en soms juist zónder aanwijsbare reden. Soms kan worden verlengd met nogmaals de beslistermijn, soms maar met de helft daarvan en soms met een ‘redelijke’ termijn. Slechts in een enkel geval is de beslistermijn fataal in die zin dat niet tijdig beslissen leidt tot vergunningverlening van rechtswege (bouwvergunning, tenzij sprake is van strijd met het bestemmingsplan, monumentenvergunning en Nb-vergunning). De hoofdregel in het bestuursrecht is dat tegen niet tijdig beslissen in bezwaar of beroep kan worden gekomen. Veel belangen in het omgevingsrecht alsmede (vooral op het gebied van het milieu) EG-rechtelijke verplichtingen staan er aan in de weg dat laksheid van de kant van het bestuur wordt ‘bestraft’ – of bezien vanuit het perspectief van de aanvrager ‘beloond’ – met een vergunning. h. Geldt er een goedkeuringsvereiste of een daarmee vergelijkbare eis? Bevindingen Momenteel geldt er voor de door ons onderzochte omgevingsrechtelijke vergunningen alleen preventief toezicht voor de vrijstelling op grond van art. 19 WRO, in de vorm van een verklaring van geen bezwaar (vvgb) van GS. Zo’n vereiste kan ook in het bestemmingsplan worden opgenomen ten aanzien van binnenplanse vrijstellingen. Daarnaast kent de Ontgrondingenwet nog de eis dat, wanneer de ontgronding in strijd is met het planologische regime, alleen vergunning mag worden verleend als het gemeente- of provinciebestuur bereid is planologische medewerking te verlenen (art. 10 lid 3 en lid 4 Ow). Analyse Op zichzelf hoeft een goedkeuringsvereiste of daarmee vergelijkbaar vereiste niet in de weg te staan aan een betere afstemming of harmonisering van verschillende procedures. De ‘hinder’ die procedures inzake andere vergunningen ondervinden van een goedkeuringsvereiste e.d. manifesteert zich vooral als het goedkeuringsvereiste de procedure ophoudt, zoals het geval is bij de art. 19-vrijstelling. Er is dan immers een afzonderlijk besluit van een ander bestuursorgaan nodig. Wanneer een goedkeurings- of vergelijkbaar vereiste wordt ‘geregeld’ in de vrije beslisruimte van het bevoegd gezag, zoals waarvan bij de Ontgrondingenwet de facto sprake is, dan is er procedureel gezien geen probleem (zij het – uiteraard – dat er voldoende tijd beschikbaar moet zijn, met andere woorden dat de beslistermijn toereikend is). i. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke beslistermijnen feitelijk worden gehaald? Bevindingen Alleen ten aanzien van de Wm-vergunning en het art. 8.19-Wm-besluit zijn enige gegevens beschikbaar die bovendien voor de Wm-vergunning niet actueel zijn. Meer in algemene zin kunnen we nog het volgende opmerken. Uit de eerste Awb-evaluatieronde kwam als conclusie naar voren dat voor zover bekend bij besluiten op het gebied van bouwen en milieu in de primaire fase de beslistermijnen meestal worden gehaald. De beslistermijnen in de bezwaarfase werden echter meestal niet gehaald. In het tweede evaluatierapport wordt meer in het algemeen voor beslistermijnen gesteld, dat het bestuur de wettelijke termijnen voor het nemen van beslissingen veelvuldig overschrijdt. Ook verdagingsbesluiten worden niet stelselmatig genomen. Dit ziet evenwel niet specifiek op omgevingsrechtelijke besluiten. In een kabinetsnotitie getiteld ‘Termijnen voor bestuur en rechter’39 wordt gesteld dat “het probleem is (…) dat de termijnen vaak niet worden gehaald. Ook in de bezwaarschriftfase wordt de beslistermijn van in beginsel zes weken veelvuldig overschreden.” Ook deze stelling ziet niet specifiek op omgevingsrechtelijke besluiten. In bijna de helft van de klachten die de Nationale Ombudsman ontvangt, is de eis van voortvarendheid aan de orde. Deze klachten hebben echter voor het overgrote deel geen betrekking op de clusters milieu en bouwen en gebruiken. Analyse De weinige beschikbare gegevens zijn niet alarmerend, maar ook niet zonder meer bevredigend te noemen. Daarmee is met het doen van voorstellen in de volgende hoofdstukken rekening gehouden. Er is in het algemeen in het bestuursrecht sprake van veelvuldige overschrijding van de wettelijke beslistermijn zowel bij primaire besluiten als bij besluiten op bezwaar. Voor omgevingsrechtelijke besluiten kan deze conclusie echter niet zonder meer worden getrokken. De aanwezige (maar niet zeer actuele) onderzoeksresultaten ter zake wijzen eerder in een andere richting. j. Gaat het om een gebonden of vrije bevoegdheid? Bevindingen In § 1.3 zijn reeds enkele opmerkingen gemaakt over het (vaak) betrekkelijke verschil tussen gebonden en vrije bevoegdheden. Op deze plaats voegen wij daaraan het volgende toe. De meest gebonden bevoegdheden in de onderzochte vergunningenstelsels zijn de bevoegdheid tot het verlenen van bouwvergunningen en aanlegvergunningen; deze vergunningen moeten en mogen alleen worden geweigerd bij bepaalde weigeringsgronden (het zogenoemde limitatief-imperatieve stelsel). De sloop- en de gebruiksvergunning moeten ook in bepaalde gevallen worden geweigerd, maar niet ge- TK 2000-2001, 27461, nr. 1. heel duidelijk is of buiten die gevallen dan de plicht tot verlening bestaat (met andere woorden, of de vergunning ook op andere gronden kan worden geweigerd). Om die reden wordt wel gesproken van ‘halfgebonden’ bevoegdheden. Andere vergunningverleningsbevoegdheden zijn ogenschijnlijk vrij(er), maar blijken vaak ingeperkt te worden door inhoudelijke eisen. Zo is de bevoegdheid tot het verlenen van een ontgrondingenvergunning in beginsel vrij, maar kunnen er planologische grenzen aan vergunningverlening in de weg staan. Hetzelfde geldt voor Gww-vergunningen voor infiltratie; bij gevaar voor grondwaterverontreiniging is bestuurlijke vrijheid afwezig, zij het dat er minieme ruimte bestaat bij het beantwoorden van de vraag óf zo’n gevaar aanwezig is. Het toetsingskader voor de Wm-vergunning, het art. 8.19-besluit en de Wvo-vergunning wordt in de jurisprudentie zodanig gehanteerd dat slechts geringe beoordelingsvrijheid resteert. Geheel vrij zijn de vrijstellingsbevoegdheden op grond van de WRO, de ontheffingsbevoegdheid op grond van de waterschapskeur en de vergunningverleningsbevoegdheid op grond van de Natuurbeschermingswet. In dit laatste komt evenwel verandering met de (nog te wijzigen) Nb-wet 1998, onder invloed van EG-rechtelijke eisen. Analyse In het cluster bouwen wordt de bestuurlijke vrijheid áls die wordt beperkt, voornamelijk beperkt door (limitatief-)imperatief voorgeschreven weigeringsgronden. In het cluster milieu is relatief vaak sprake van beperking door een toetsingskader dat slechts geringe beoordelingsruimte laat. Voor mogelijke procedurele ‘clustering’ van vergunningen hoeft dit verschil geen probleem op te leveren; ieder besluit wordt met inachtneming van het eigen toetsingskader genomen. k. Hoe en aan wie moet de vergunning worden bekendgemaakt, respectievelijk hoe en aan wie moet van het besluit tot vergunningverlening worden kennisgegeven? Bevindingen Alle besluiten moeten worden bekendgemaakt aan belanghebbenden waaraan ze zijn gericht, waaronder de aanvrager (welke de enige belanghebbende kan zijn). Voorts moet van het besluit mededeling worden gedaan aan degenen die zienswijzen naar voren hebben gebracht, hetzij naar aanleiding van de publicatie van het ontwerpbesluit (afdeling 3.4 Awb), hetzij naar aanleiding van publicatie van de aanvraag om een bouwvergunning. Van de besluiten die met toepassing van afdeling 3.4 Awb worden voorbereid (vergunningen op grond van Wm, Wvo, Gww en Ow, alsmede vrijstellingen op grond van art. 18 en art. 19 WRO), moet ten slotte openbaar worden kennisgegeven. Openbare kennisgeving is eveneens vereist voor besluiten ex art. 8.19 Wm en voor vergunningen op grond van de Nb-wet 1998. Analyse Wat betreft de bekendmaking is reeds sprake van uniformiteit. Openbare kennisgeving is niet voor alle onderzochte vergunningen vereist, maar wel bij alle besluiten op het gebied van het milieu, alsmede bij enkele belangrijke RO-besluiten. Verdere uniformering is goed denkbaar. l. Op welk tijdstip treedt de vergunning in werking? Bevindingen Ten aanzien van de inwerkingtreding is opvallend dat alle besluiten uit het milieucluster pas in werking treden na het verstrijken van de beroepstermijn of, ingeval om schorsing is verzocht, niet eerder dan dat op dat verzoek is beslist. In het natuurbeschermingsrecht moet zelfs de bodemprocedure worden afgewacht. In het bouwcluster daarentegen treden de vergunningen in werking direct na de bekend-making, met uitzondering van de aanlegvergunning (met ingang van de zevende week na verlening). Analyse Per cluster is reeds sprake van uniformiteit, met uitzondering van de Nb-vergunning in het milieucluster en de aanlegvergunning in het bouwcluster. Denkbaar is dat op het punt van de inwerkingtreding deze vergunningen worden aangepast aan het systeem van het milieucluster: inwerkingtreding na het verstrijken van de bezwaar- of beroepstermijn of, ingeval om schorsing is verzocht, niet eerder dan dat op dat verzoek is beslist. m. Kan tegen het besluit omtrent vergunningverlening een bezwaarschrift worden ingediend? Bevindingen Tegen een aantal onderzochte besluiten kan geen bezwaarschrift worden ingediend omdat die besluiten met toepassing van afdeling 3.4 (nieuw) zijn voorbereid: het betreft de vergunningen ingevolge de Wm, de Wvo, de Gww en de Ow, alsmede de art. 19 WRO-vrijstelling. Tegen alle andere onderzochte besluiten kan (en moet) wel een bezwaarschrift worden ingediend (alvorens in beroep te kunnen gaan). Analyse De bezwaarschriftprocedure blijft buiten beeld bij drie besluiten in het milieucluster en twee besluiten in het bouwcluster. Drie van de vijf besluiten hebben betrekking op handelingen met grond (het onttrekken van grond respectievelijk water aan de bodem). Deze laatste besluiten zullen in relatief weinig gevallen aan de orde zijn. Tegen de meeste (zes van de acht) besluiten in het bouwcluster moet een bezwaarschift worden ingediend. Een en ander is van belang met het oog op een mogelijke wettelijke procedurele clustering van bestaande vergunningen (gelijke procedures per groep vergunningen, bijvoorbeeld de bouw- en RO-vergunningen en -vrijstellingen). Bij stroomlijning van álle onderzochte besluiten zouden ofwel de vijf eerdergenoemde besluiten niet meer met toepassing van afdeling 3.4 moeten worden voorbereid (hetgeen zeker bij de Wm en de Ow gezien de complexe aard van de te nemen besluiten en de betrokken belangen moeilijk denkbaar is) ofwel alle andere besluiten juist wel met toepassing van deze afdeling moeten worden voorbereid. n. Staat beroep open in één of in twee rechterlijke instanties? Bevindingen Bij een zestal besluiten staat beroep open in één instantie (de Afdeling bestuursrechtspraak RvS): de Wm-vergunning, het art. 8.19-Wm-besluit, de Wvo-vergunning, de Gww-vergunning, de Ow-vergunning en de Nb-wetvergunning (ook die ingevolge de Nb-wet 1998). Tegen de andere zeven vergunningen – de bouwvergunning, de Mwvergunning, de gebruiksvergunning, de sloopvergunning, de aanlegvergunning, de WRO-vrijstellingen en de waterschapskeurontheffing – staat in eerste aanleg beroep open op de rechtbank en daarna hoger beroep op de Afdeling. Analyse De verdeling lijkt op die bij de vraag of wel of geen bezwaarschrift moet worden ingediend; het besluit ingevolge art. 8.19 Wm en de Nb-wetvergunning vergezellen nu het eerder genoemde vijftal, terwijl de WRO-vrijstellingen afvallen. Deze zes typen besluiten behoren met uitzondering van de Ow-vergunning alle tot het milieucluster. Het bouwcluster is met uitzondering van de Ow-vergunning homogeen op het punt van beroep conform de standaardvoorziening in de Awb (beroep in twee instanties). Juist omdat de verdeling is zoals die is, zal een totale stroomlijning hoe dan ook een ingrijpende wetswijziging vergen. o. Wie kan in (hoger) beroep gaan? Bevindingen Na inwerkingtreding van de aanpassingswetgeving behorende bij de nieuwe afdeling 3.4 Awb kunnen tegen alle onderzochte besluiten (respectievelijk de beslissing op bezwaar tegen die besluiten) alleen nog belanghebbenden in beroep gaan. Analyse Hier is reeds sprake van totale stroomlijning. p. Is de rechter aan een termijn gebonden waarbinnen hij uitspraak moet doen? Bevindingen In sommige gevallen moet de rechter, casu quo de Afdeling, binnen twaalf maanden uitspraak doen. Dit betreft de uitspraken inzake beroepen tegen de Wm-vergunning, het art. 8.19-Wm-besluit, de Wvo-vergunning en de Gww-vergunning. In alle andere gevallen is geen termijn in de wet opgenomen. Analyse De besluiten ten aanzien waarvan de rechter in beroep aan een uitspraaktermijn is gebonden, vormen weer een iets andere verzameling besluiten dan we eerder tegenkwamen bij rechtspraak in één instantie. Het gaat om vier besluiten die alle tot het milieucluster behoren. Aan overschrijding van de termijn is geen rechtsgevolg verbonden, maar het beleid van en de organisatie bij de Afdeling is er op gericht deze termijn te halen. Zoals hierna wordt aangegeven, lijkt dat inmiddels in de meeste gevallen te lukken, afgaand op de cijfers voor alle zaken die kamer 2 doet. q. Is op grond van bestaande onderzoeksresultaten iets te zeggen over de mate waarin de wettelijke uitspraaktermijnen feitelijk worden gehaald? Bevindingen Zoals eerder aangegeven, zijn geen cijfers over het halen van de uitspraaktermijn bekend per type vergunning, maar wel per kamer van de Raad van State. Omdat dit vermoedelijk een indicatie geeft van de ‘prestatie’ per type besluit, maken we hier gewag van die gegevens. In 1998 is bij de Raad van State een verbeteringstraject in gang gezet teneinde de achterstanden weg te werken en de doorlooptijden beneden de twaalf maanden te houden. Hiertoe is per 1 november 2000 de Directie bestuursrechtspraak omgevormd van een functionele organisatie naar een procesmatige organisatie. Hieronder volgt een overzicht van doorlooptijden van milieuzaken bij de Afdeling van 1999 tot en met 2003 (de WRO-zaken van kamer 1 met uitspraaktermijn betreffen besluiten omtrent goedkeuring van bestemmingsplannen, die in dit onderzoek niet aan de orde zijn). Uit de jaarverslagen van 1999 t/m 2003 valt af te leiden dat de doorlooptijden zienderogen afnemen. De reorganisatie heeft ten aanzien van de doorloop-tijden derhalve een positief effect gehad. Was de doorlooptijd in 1999 van milieuzaken met een zitting gemiddeld40 nog 28 maanden en in 2000 nog 24 maanden, eind 2001 was het nog maar 15 maanden. In 2002 was de gemiddelde doorlooptijd in milieuzaken met zitting gedaald tot 45 weken en in 2003 bedroeg de gemiddelde termijn nog maar 41 weken (zonder zitting respectievelijk 38 en 31 weken). Onderstaande tabel laat zien dat in verreweg de meeste gevallen nu door kamer 2 binnen de uitspraaktermijn van twaalf maanden (52 weken) uitspraak wordt gedaan. Overzicht van Milieuzaken met zitting Doorlooptijd 2001 2002 2003 < 12 maanden 46% 61 % 78% 12-24 maanden 35% 33 % 21% > 24 maanden 19 % 6% 1% Analyse Het opnemen van wettelijke termijnen voor de rechter kan er dus toe bijdragen dat hij de desbetreffende zaken meer prioriteit gaat geven. Een potentieel probleem is echter dat het binden van rechters aan wettelijke termijnen moeilijk kan worden gesanctioneerd. r. Gelden er bijzondere bepalingen ten aanzien van de handhaving? Bevindingen Ten aanzien van handhaving met betrekking tot enkele besluiten (alle in het milieu- cluster) gelden bijzondere bepalingen, namelijk bij de Wm-vergunning, het art.8.19Wm- besluit en de Wvo-vergunning. Het gaat om een (tamelijk korte) beslistermijn van vier weken waarbinnen op een verzoek om handhaving moet worden beslist (in gevallen waarin het verzoek wordt doorgezonden zes weken) en de verplichting tot het zenden van een afschrift van het besluit aan enkele instanties. 40 Er zijn uitschieters naar boven en naar beneden. Uitschieters naar boven zijn o.a. het gevolg van inschakeling van deskundigen, vooral op het gebied van ruimtelijke ordening en milieu, met name de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak. Het vragen van prejudiciële uitspraken rekt de doorlooptijd ook op. Daarnaast is bijzonder dat tegen enkele besluiten omtrent handhaving (inzake voornoemde besluiten alsmede de Nb-wetvergunning) rechtstreeks beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld (na het volgen van de bezwaarschriftprocedure). Analyse Het gaat hier uitsluitend om handhavingsbesluiten die betrekking hebben op besluiten in het milieucluster. De verzameling is weer net even anders dan bij de voorgaande vragen. Er rijzen drie vragen: 1) Zou ook in andere dan de genoemde gevallen een beslistermijn moeten worden ingevoerd? 2) Zou deze evenals thans het geval is vier weken moeten bedragen? 3) Zou in de genoemde gevallen rechtspraak in twee instanties moeten worden ingevoerd? Op deze vragen komen we in het volgende hoofdstuk terug. 4 Suggesties voor stroomlijning 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat constateringen en voorstellen (gepresenteerd onder ‘Conclusies’) om te komen tot stroomlijning van besluitvorming inzake de in het onderzoek betrokken besluiten, voorafgegaan door overwegingen inzake de mogelijkheden tot en beperkingen aan stroomlijning. Zij volgen thematisch de onderzoeksvragen (zie hoofdstuk 1). In hoofdstuk 5 worden geïntegreerde modellen van besluitvorming gepresenteerd op basis van de hier gepresenteerde conclusies. In de voorgaande hoofdstukken is aan de hand van de onderzoeksvragen beschreven en geanalyseerd welke verschillen en overeenkomsten er bij de onderzochte veertien typen besluiten (dertien ‘vergunningen’ en het ‘handhavings-besluit’) zijn. Daaruit komt het beeld naar voren dat er, met allerlei uitzonderingen, een tamelijk grote overeenkomst bestaat tussen de besluiten van het bouwcluster ener-zijds en tussen de besluiten van het milieucluster anderzijds, terwijl er tussen deze clusters tamelijk grote verschillen bestaan ten aanzien van diverse aspecten. Bij onze suggesties die we in dit hoofdstuk formuleren, is genoemde globale tweedeling een leidraad geweest. Vooraf willen we nog wijzen op het volgende. Invoering van de voorstellen zal niet alleen wijziging van wettelijke regelingen, maar ook een aantal organisatorische wijzigingen in de bestuursvoering nodig maken. Welke dat zijn en hoe die precies hun beslag zouden moeten krijgen, is hierna uiteraard niet in detail aangegeven, maar het zal duidelijk zijn dat bijvoorbeeld verkorting van beslis- en adviestermijnen geen kwestie is van alleen maar een kortere termijn in de wet opnemen. In verband daarmee valt te overwegen min of meer ingrijpende wijzigingen eerst in een pilot uit te proberen. 4.2 Uniformering van indieningsvereisten Wat betreft de indieningsvereisten geldt als beperking voor stroomlijning dat de eisen die aan de aanvraag worden gesteld voor een deel te maken hebben met de aard en de inhoud van de beslissing waarop de aanvraag ziet. Voor een Wm-vergunning zijn nu eenmaal andere gegevens nodig dan voor een sloopvergunning, hetgeen ook tot uitdrukking komt in de indieningsvereisten. Binnen deze begrenzing is toch wel een en ander mogelijk. Daarbij moet een onderscheid worden gemaakt tussen twee situaties. De eerste betreft die waarin indieningsvereisten decentraal worden bepaald, de tweede betreft het feit dat sommige gegevens meerdere malen worden opgevraagd. Het eerste punt betreft het landelijk dan wel decentraal stellen van indieningsvereisten. Gebleken is dat bij een aantal vergunningen de indieningsvereisten landelijk zijn vastgelegd. In het milieucluster is dat eigenlijk meer regel dan uitzondering. In het bouwcluster geldt dat alleen voor de bouwvergunning. Ons inziens is er veel voor te zeggen om per type besluit zoveel mogelijk te komen tot landelijke uniformering van indieningsvereisten. Dat heeft het voordeel van eenvoud en overzichtelijkheid en is met name voor bedrijven e.d. die in meer gemeenten werkzaam zijn, van groot be lang. Bij landelijk gestelde inhoudelijke regels (landelijk geldende vergunning-stelsels met landelijk uniforme criteria voor verlening) ligt het voor de hand ook landelijk geldende indieningsvereisten voor aanvragen te stellen. Maar ook voor bij-voorbeeld de gebruiksvergunning, die in (vrijwel) elke gemeente wordt vereist voor de ingebruikname van bepaalde panden, is een landelijk geldend ‘format’ zeer wel denkbaar. Voor de binnenplanse vrijstelling kan worden gedacht aan een regeling van het verzoek om een dergelijke vrijstelling in het Bro 1985. Nu is het nog zo dat in beginsel ieder bestemmingsplan op dit punt een eigen regeling kan bevatten. Niet goed te beargumenteren valt waarom op decentraal niveau bij een identieke vergunning verschillende indieningsvereisten aan de aanvraag worden gesteld. Landelijk doen dus wat landelijk kan. In feite zouden bij alle in dit onderzoek onderzochte vergunningen de indieningsvereisten landelijk kunnen worden vastgesteld. Als dat namelijk kan bij bouwvergunningen en milieuvergunningen, dan zien wij niet in waarom dat voor de andere vergunningen niet mogelijk zou zijn. De vraag is alleen bij welke vergunningen dan aanvullende eisen moeten kunnen worden gesteld. Dat hangt voor een belangrijk deel af van de bij die vergunningen geldende toetsingskaders. Die zijn in het kader van dit onderzoek evenwel buiten beschouwing gebleven. Het concept van de decentralisatie staat met landelijke indieningsvereisten niet op gespannen voet, er van uitgaande dat decentralisatie slechts zin en betekenis heeft in situaties waarin relevante verschillen tussen gemeenten onderling (of provincies onderling) verschillen in regelingen (casu quo van de indieningsvereisen van aanvragen) legitimeren. Een landelijke uniformering van indieningsvereisten hoeft anderzijds niet uit te sluiten dat ten aanzien van bepaalde onderdelen van de aanvraag – met name aspecten van een vergunning die primair afhankelijk zijn van de lokale omstandigheden – de mogelijkheid wordt gelaten dat op decentraal niveau aanvullende voorschriften omtrent de indieningsvereisten worden gegeven. Op die manier wordt toch enige flexibiliteit voor de bestuursorganen ingebouwd. Aan de andere kant zal die flexibiliteit ook weer niet zo groot moeten zijn dat de facto van een regeling op decentraal niveau sprake is. Goed in het oog moet worden gehouden dat door middel van landelijke vereisten de aanvrager ook kan worden beschermd tegen teveel bemoeizucht van de lokale overheid. Anderzijds moeten wel zodanige gegevens (kunnen) worden verkregen dat behoorlijk op de aanvraag kan worden beslist. Ten tweede zou moeten worden bezien of de aanvragen van vergunningen kunnen worden geclusterd. Een voorbeeld daarvan is nu al te vinden in de gemeentelijke bouwverordening op het punt van de bouwvergunning en de sloopvergunning. Gegevens die bij de aanvraag voor de ene vergunning moeten worden overgelegd, behoeven niet ook nog eens bij een tweede voor de activiteit noodzakelijke vergunning te worden verstrekt. In het Actieprogramma Andere Overheid wordt een verdergaand perspectief geschetst, namelijk van ‘het principe van eenmalige gegevensverstrekking’. “Dat betekent dat aan burgers geen gegevens (meer) mogen worden gevraagd die al binnen de overheid beschikbaar zijn.”41 Dit mooie streven moet echter nog wel in een werkbare systematiek worden omgezet. Hetzelfde geldt voor het terugdringen van administratieve lasten voor de burger met 25%.42 41 Actieprogramma Andere Overheid, p. 6. Zie ook de brief van de minister van VROM van 24 mei 2004 over de stand van zaken met betrekking tot de herijking (TK 2003-2004, 29 383, nr. 11, p. 14) waarin ook gewag wordt gemaakt van het eenmalig en eenvoudig aanleveren van ge gevens. 42 Idem p. 17. Op 14 mei 2004 heeft het kabinet ingestemd met de invoering van een Burger Ser vice Nummer in 2006, met het oog op een doelmatige overheidsdienstverlening aan de burgers. Mocht het zo zijn dat er sprake is van verschillende bevoegde organen, dan kan worden voorzien in een wettelijke plicht voor de bestuursorganen om een afschrift van de bij de aanvraag verstrekte gegevens door te zenden. Om dit werkbaar te maken, zou bij meerdere bevoegde organen één orgaan (bijvoorbeeld het eerste dat wordt benaderd door de aanvrager) min of meer als “loket” moeten optreden en voor doorzending van de gegevens aan de andere betrokken bestuursorganen moeten zorgdragen. Een dergelijk systeem lijkt echter alleen dan werkbaar te zijn, indien de bij de besluitvorming betrokken bestuursorganen (in het bijzonder het ‘loket-orgaan’) op de hoogte zijn van het totale pakket vergunningen dat voor een bepaalde activiteit in een concreet geval benodigd is. Dit pakket kan immers in beginsel per geval – namelijk afhankelijk van de concrete activiteit – verschillen. Het orgaan dient uit eigen beweging in overleg met de aanvrager na te gaan of wellicht andere dan de ingediende aanvragen (en vergunningen) nodig zijn en aan wie de aanvraaggegevens zouden moeten worden doorgezonden. Het bevoegd gezag zou een doorzendplicht moeten hebben ingeval de aanvrager om doorzending verzoekt. Wat de gegevens betreft, kan dan nog een onderscheid worden gemaakt tussen gegevens die de algemene aspecten van de aanvraag betreffen (naam indiener, woonplaats, kadastrale aanduidingen etc.) en gegevens die specifiek zien op een bepaalde vergunning. Laatstgenoemde gegevens zijn slechts voor het bestuursorgaan van toe- passing dat als bevoegd gezag ten aanzien van de desbetreffende vergunning fungeert. Conclusies 1. Er moet zoveel mogelijk landelijk worden vastgesteld welke indieningsvereisten voor aanvragen gelden. In beperkte mate kan decentrale aanvulling van indieningsvereisten nuttig zijn en dan ook moeten worden toegestaan. 2. Aanvragen moeten zoveel mogelijk kunnen worden geclusterd, dat wil zeggen dat de mogelijkheid wordt geboden meerdere aanvragen tegelijk bij één orgaan in te dienen. De aanvrager bepaalt evenwel of clustering plaatsvindt door al dan niet meer aanvragen tegelijk in te dienen. 3. Geregeld moet worden dat aanvraaggegevens ten aanzien van een bepaalde activiteit maar één keer hoeven te worden verstrekt. Het behoort bij eventuele wijziging van omstandigheden evenwel tot de verantwoordelijkheid van de aanvrager de gegevens actueel te houden. 4.3 Geen inspraak anders dan in het kader van afdeling 3.4 Awb (nieuw) Geconstateerd is dat de mogelijkheid tot het bieden van inspraak anders dan bij toe- passing van afdeling 3.4 Awb slechts bestaat ten aanzien van de vrijstelling ex art. 19 WRO, waarbij die inspraak zijn grondslag vindt in art. 6a WRO. Bij de inwerkingtreding van afdeling 3.4 Awb vervallen de inspraakmogelijkheden die ingevolge art. 6a WRO golden. Ook in het wetsvoorstel Wro is de specifiek geregelde inspraak bij de vaststelling van het bestemmingsplan geschrapt.43 Gelet op de ontwikkelingen rond de inwerkingtreding van afdeling 3.4 Awb zijn er binnenkort geen inspraakmogelijkheden meer bij vergunningen als door ons onderzocht buiten afdeling 3.4 en zouden die er ons inziens ook niet moeten komen.44 Deze afdeling voorziet al in een behoorlijke 43 Wetsvoorstel 28 716, TK 2002-2003, nrs. 1-2. 44 Dit laat onverlet dat bij beleidsnotities e.d. inspraak een goede rol kan blijven vervullen. Art. 150 Gemeentewet ziet wat de letter betreft uitsluitend op inspraak inzake beleidsstukken. De mate van mogelijkheden tot participatie van derden bij de besluitvorming, zeker indien de mogelijkheid tot het kenbaar maken van zienswijzen wordt geboden aan een ieder. Een daaraan voorafgaande verplichte45 afzonderlijke inspraakronde ten aanzien van bedoelde vergunningen zou tot een herhaling van zetten leiden. De vraag die nog wel onder ogen moet worden gezien, is of het niet bieden van de mogelijkheden tot inspraak zoals hier door ons bedoeld, zich verdraagt met de eisen die het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden stelt (Verdrag van Aarhus).46 Naar onze mening vereist dit verdrag dat bij de besluitvorming rond milieubesluiten in enige vorm in de mogelijkheid tot participatie van belanghebbenden bij die besluitvorming is voorzien. Deze participatie is in het door ons voorgestelde systeem steeds verzekerd, hetzij doordat afdeling 3.4 Awb wordt toegepast, hetzij doordat de ‘reguliere hoorplicht’ van de art. 4:7 en 4:8 Awb geldt. Zover wij hebben kunnen nagaan, vereist het Verdrag van Aarhus niet dat is voorzien in het bieden van een mogelijkheid tot inspraak vergelijkbaar met het huidige art. 6a WRO. Terzijde merken wij op, dat het Verdrag evenmin eist dat in het omgevingsrecht is voorzien in een actio popularis. 47 Conclusie De inspraak bij de in het onderzoek betrokken vergunningen dient plaats te vinden in de vorm van het in de gelegenheid stellen zienswijzen in te dienen, hetzij binnen het kader van afdeling 3.4 Awb, hetzij bij de toepassing van de art. 4:7 en 4:8 Awb. 4.4 Differentiatie bevoegd gezag opnieuw bezien De vraag rijst in hoeverre het systeem waarbij een differentiatie naar bevoegd gezag is aangebracht, kan worden gewijzigd in die zin dat tot een stroomlijning tussen de verschillende in dit onderzoek onderzochte vergunningen wordt gekomen. Aan de differentiatie ligt oorspronkelijk een inhoudelijke afweging ten grondslag bezien vanuit het belangenkader van de desbetreffende specifieke wet. Dat lijkt tot de conclusie te moeten leiden dat in ieder geval een gelijkschakeling van zowel het bouwcluster als het milieucluster op het punt van het bevoegd gezag niet eenvoudig zal zijn. Dit is echter slechts het geval indien de achterliggende inhoudelijke argumenten die aan de huidige differentiatie ten grondslag liggen, onverminderd zwaarwegend worden gevonden. Binnen het bouwcluster wordt een groot aantal van de onderzochte vergunningen reeds door hetzelfde bevoegd gezag verleend. Bezien zou moeten worden of het gemeentebestuur ook voor de Ow-vergunning bevoegd gezag zou kunnen worden. Meer in het algemeen zou kunnen worden bezien in hoeverre de aan de huidige differentiatie qua bevoegd gezag ten grondslag liggende argumenten nog steeds Memorie van Toelichting zegt echter: “Bij beleid valt te denken aan plannen, verordeningen, regelingen, beschikkingen en andere bestuurshandelingen. ” (TK 1985-1986, 19 403, nr. 3, p. 34.) 45 Er is niets op tegen dat een orgaan bij complex uitvallende besluiten waarvoor afdeling 3.4 niet wettelijk is voorgeschreven, tot toepassing van deze afdeling besluit of anderszins een (informele) gelegenheid tot inspraak biedt, mits deze voorafgaat aan het officiële besluitvormingstraject en het halen van de beslistermijn niet beïnvloedt. 46 Tractatenblad 2003, nr. 73. 47 Zie uitgebreid W.J. Mesters, H.A. Oldenziel, Openbaarheid van milieu-informatie na Aarhus, NTB 2003, pp. 221-230. actueel zijn. Is het bijvoorbeeld nog steeds noodzakelijk dat op de huidige schaal in bepaalde gevallen de Wm-vergunningen door GS in plaats van B&W worden verleend? Doordat steeds meer inrichtingen onder een vergunningplicht vervangende amvb worden gebracht, zal de problematiek van verschillende bevoegde organen overigens nog enigszins afnemen. Een diepgaander onderzoek naar de mogelijkheden op dit vlak (welk onderzoek overigens ook de mogelijkheid van geheel andere dan de genoemde organen als bevoegd gezag zou kunnen omvatten) zal zich echter vooral binnen het wettelijke (inhoudelijke) kader dat voor een bepaalde vergunning geldt, moeten bewegen. Dit valt buiten de doelstelling en de reikwijdte van het onderhavige onderzoek. Niettemin verdient dit punt op deze plaats wel signalering, omdat in de huidige differentiatie van het bevoegde gezag een niet onbelangrijke beperking voor stroomlijning van procedures is gelegen. Conclusie Er dient onderzoek te worden verricht naar de mogelijkheid de differentiatie van het bevoegd gezag te beperken of aan te passen teneinde een grotere stroomlijning van procedures mogelijk te maken. 4.5 Toepassing afdeling 3.4 (ontwerpbeschikking) facultatief maken Denkbaar is een gedifferentieerd systeem, waarbij aan het bestuursorgaan de keus wordt gelaten of, afhankelijk van de omstandigheden van het concrete geval en de complexiteit van de aan de orde zijnde vergunning(en), afdeling 3.4 Awb al dan niet wordt toegepast. Het geheel facultatief maken van toepassing van afdeling 3.4 Awb heeft als voordeel dat in beginsel de meest eenvoudige procedure wordt doorlopen. Voor gevallen waarin weliswaar meer dan één beschikking nodig is, maar die voor het overige niet bijzonder ingewikkeld zijn, betekent dat een vereenvoudiging en vermoedelijk ook een versnelling van de procedure in vergelijking met de situatie waarin één of enkele besluiten wél met afdeling 3.4 Awb moeten worden voorbereid. Anders gezegd: er kan maatwerk worden geleverd en niet voor alle vergunningen die voor een project nodig zijn, hoeft dezelfde relatief zware voorbereidingsprocedure te gelden. Zo zou wellicht ten aanzien van de milieuvergunning in gevallen waarin het feitencomplex zeer overzichtelijk is toepassing van afdeling 3.4 Awb niet nodig zijn.48 Tegenover dit voordeel staan evenwel ernstige nadelen. Een te voorzien probleem vormt het feit dat in bepaalde situaties waarin voor een activiteit meerdere vergunningen vereist zijn, verschillende bestuursorganen als bevoegd gezag zijn gekwalificeerd. De keus van het ene orgaan om afdeling 3.4 Awb niet toe te passen, kan dan conflicteren met de keus van het andere orgaan om die afdeling wél toe te passen. Een ander probleem is dat deze maatwerk-variant ten koste gaat van de eenvoud. Dat geldt in het algemeen bij stroomlijning: hoe meer uitzonderingen worden toegestaan ten behoeve van maatwerk, hoe ingewikkelder het weer wordt, hetgeen ook de rechtszekerheid vermindert. Overigens veronderstelt de geschetste differentiatie, bijvoorbeeld bij de milieuvergunning, dat men het eens zou kunnen worden over de gevallen waarin maatwerk mogelijk moet kunnen zijn. Het zal evenwel niet gemakkelijk 48 NB: eenvoud van het feitencomplex brengt niet zonder meer mee dat het ook om een relatief weinig milieubelastende activiteit gaat en andersom. De uitgebreidheid van de voorbereiding zou primair moeten samenhangen met de complexiteit van de zaak, niet met de zwaarte van de milieubelasting. zijn om (al dan niet in wetgeving op te nemen) enigszins werkbare criteria te formuleren voor het type gevallen waarin toepassing van afdeling 3.4 achterwege kan worden gelaten dan wel juist moet worden toegepast. In de praktijk zullen conflicten kunnen ontstaan over het antwoord op de vraag of terecht wel of niet voor toepassing van afdeling 3.4 is of wordt gekozen. Naarmate er meer Wm-inrichtingen onder de werking van een amvb worden gebracht, hetgeen momenteel de tendens lijkt te zijn, zou de hele kwestie wat de Wm-vergunning betreft echter in zoverre weer eenvoudiger kunnen worden (maar ook van minder groot belang zijn) dat voor de weinige overblijvende vergunningplichtige inrichtingen, gezien de aard van de daarin plaats hebbende activiteiten, toepassing van afdeling 3.4 voor de hand ligt. Conclusie Aan het facultatief maken van de toepassing van afdeling 3.4 zijn meer nadelen dan voordelen verbonden. 4.6 Versobering adviseringstermijnen Bij een aantal onderzochte vergunningen dient het bevoegd gezag alvorens een besluit op de aanvraag te nemen, advies van andere instanties in te winnen (zie voor de details hoofdstuk 2). Deze advisering is bij de verschillende procedures aan (niet steeds even lange) termijnen gebonden. Met name bij de Monumentenwetvergunning is sprake van een lange adviestermijn (drie maanden; zie art. 16 lid 2 Monumentenwet 1988) die een knelpunt kan opleveren. De vraag kan worden gesteld of voor de uiteenlopende lengten van de adviestermijnen steeds inhoudelijke redenen zijn aan te wijzen. Bezien zou moeten worden of de termijnen die voor advisering zijn opgenomen, kunnen worden geuniformeerd. Daarbij zou aansluiting kunnen worden gezocht bij het systeem van afdeling 3.4 Awb, waarin de advisering dient plaats te vinden tijdens de zienswijzefase. Bij toepassing van afdeling 3.4 is de adviestermijn dan zes weken. Voor vergunningen die niet met toepassing van afdeling 3.4 worden voorbereid, zou dan evenzeer moeten gelden dat de advisering dient plaats te vinden tijdens de zienswijzefase. Daardoor treedt geen vertraging louter door de advisering op. Aanbeveling verdient ook voor de gevallen waarin afdeling 3.4 niet wordt toegepast een gestandaardiseerde adviestermijn te hanteren, maar dan, gezien de kortere beslistermijn, van vier weken. (Zie ook onze voorstellen in § 4.7) Organen dienen dan wel de nodige maatregelen te nemen om dit te realiseren en eventueel in verordeningen termijnen aan de advisering te stellen. Denkbaar is dat noch afdeling 3.4 hoeft te worden toegepast, noch hoeft te worden gehoord ingevolge de artikelen 4:7 en 4:8 Awb. Er is dan feitelijk geen zienswijzefase. Ook in die gevallen moet de advisering dan binnen vier weken na de aanvraag plaatsvinden. Indien de in deze paragraaf gedane voorstellen worden toegepast op bijvoorbeeld de verlening van een reguliere bouwvergunning, waarbij het advies van de welstandscommissie moet worden ingewonnen alvorens een besluit omtrent de aanvraag om bouwvergunning wordt genomen, dan betekent dat het volgende. De aanvraag om bouwvergunning komt binnen conform de voorschriften die het Biab daaraan stelt. Dit is het startpunt van de besluitvorming omtrent de aanvraag om bouwvergunning. Vervolgens kunnen twee situaties worden onderscheiden. A) Afdeling 3.4 Awb is niet van toepassing Indien op de bouwvergunningverlening afdeling 3.4 Awb niet van toepassing wordt verklaard, dan leidt ons voorstel ertoe dat het advies van de welstandscommissie binnen de gestandaardiseerde adviestermijn van vier weken moet worden verkregen. Gelet op de ervaringen in de praktijk, lijkt ons een termijn van vier weken geen onoverkomelijke bezwaren te hoeven opleveren (waarbij volledigheidshalve moet worden aangetekend dat in de huidige Modelbouwverordening de adviseringstermijn bij de reguliere bouwvergunning op zes weken is bepaald (art. 9.5 Mbv 2003)). B) Bouwvergunningverlening met toepassing van afd. 3.4 Awb Wordt op de bouwvergunningverlening afd. 3.4 van toepassing verklaard, bijvoorbeeld vanwege het feit dat de bouwvergunning onderdeel uitmaakt van een cluster vergunningen dat voor een activiteit vereist is en waarbij op de verlening van één of meer van die andere vergunningen (bijvoorbeeld de Wm-vergunning) afd. 3.4 Awb eveneens van toepassing wordt verklaard, dan betekent dit dat de advisering met be- trekking tot de bouwvergunning binnen de zienswijzefase van afdeling 3.4 Awb moet geschieden. Dat leidt er toe dat in vergelijking met de situatie waarin afdeling 3.4 Awb niet van toepassing is, een verlenging van de (standaard)adviestermijn met twee weken optreedt, maar dat leidt per saldo niet tot een vertraging van de besluitvorming omtrent de realisering van het project, omdat die realisering eerst mogelijk is indien de overige vergunningen zijn verleend. Die overige vergunningen volgen eveneens het traject van afd. 3.4 Awb, zodat de besluitvorming de iure synchroon verloopt. Bezien zou wel moeten worden of de lengte van de advisering voor de Mwvergunning zodanig kan worden verkort dat de Mw-vergunning dezelfde procedure kan doorlopen als de andere vergunningen in het bouwcluster (zie hierna § 4.7). Mocht dat niet haalbaar zijn, dan zou ernaar moeten worden gestreefd de advisering in te passen in de afdeling-3.4-procedure in die gevallen waarin voor andere vergunningen voor het project toch reeds de afdeling-3.4-procedure moet worden gevolgd. Voor advisering is dan dus zes weken beschikbaar. Mogelijk is ook dit nog aan de korte kant. Problematischer nog zijn dan die gevallen waarin slechts vergunningen uit het bouwcluster nodig zijn, waardoor voor de advisering over de Mw-vergunning slechts vier weken beschikbaar zou zijn. Mocht Mw-advisering in het algemeen niet binnen genoemde termijnen kunnen plaatsvinden, dan zou voor de gevallen waarin ook een Mw-vergunning nodig is een oplossing kunnen worden gevonden door binnen de totale beslistermijn (inclusief verlenging) een groter deel voor advisering te reserveren, hetgeen bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald. (NB: onze voorstellen hierna in § 4.7 maken voor gevallen waarin afdeling 3.4 niet wordt toegepast een beslistermijn inclusief verlenging van twaalf weken mogelijk.) Een alternatief systeem waarin het advies al wordt gevraagd (en verkregen) voordat een aanvraag is ingediend, kent het bezwaar dat dan niet duidelijk is waarover het advies precies moet gaan, terwijl bovendien slechts van een schijnbare verkorting van de procedure sprake zou zijn. Voor de grote bulk van projecten is overigens geen Mw-vergunning nodig. Een complicatie kan zich ten slotte voordoen in gevallen waarin een BIBOB-advies wordt gevraagd. Met deze vorm van advisering is nog maar weinig praktische ervaring opgedaan. In beginsel zou voor het BIBOB-advies geen uitzondering moeten worden gemaakt en zouden deze adviezen dus evenals andere adviezen binnen de standaardtermijn moeten worden ingewonnen. Mocht in de praktijk blijken dat dit onhaalbaar is, dan zou voor de (in aantal geringe) gevallen waarin de Wet BIBOB wordt toegepast een uitzondering op de wettelijke adviestermijn moeten worden gemaakt, maar dan zodanig dat toch binnen de beslistermijn op de aanvraag kan worden beslist. Wanneer het aantal BIBOB-adviesaanvragen laag zou blijven, zou advisering binnen de wettelijke standaardtermijn doorgaans mogelijk moeten zijn. Conclusies 1. Advisering dient zowel wanneer afdeling 3.4 Awb wordt toegepast als wanneer deze afdeling niet wordt toegepast, plaats te vinden tijdens de zienswijzefase tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. 2. De adviestermijn bedraagt in gevallen waarin afdeling 3.4 Awb niet wordt toegepast vier weken tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. 3. In gevallen waarin het advies niet binnen de zienswijzefase kan worden verkregen, dient het zodanig tijdig te worden verkregen dat de beslissing binnen de wettelijke termijn kan worden genomen. 4.7 Afstemming, vereenvoudiging en vermindering van beslistermijnen Een eerste stap: drie ‘algemene’ beslistermijnen In hoofdstuk 3 is geconstateerd dat bij de beslistermijnen van de onderzochte vergunningstelsels globaal genomen een driedeling kan worden onderscheiden: een korte beslistermijn van zes weken voor eenvoudige besluiten, een middellange beslistermijn van twaalf weken voor ‘gewone’ besluiten en een lange beslistermijn van zes maanden voor ingewikkelder besluiten. Een eerste stap op weg naar stroomlijning zou kunnen zijn om de beslistermijnen die nog niet binnen deze driedeling vallen, in die zin aan te passen. Zo zou de beslistermijn voor de Nbwet-1998-vergunning, die dertien weken bedraagt, eenvoudig kunnen worden aangepast en met één week kunnen worden verminderd tot twaalf weken (de middellange beslistermijn). Mocht echter uit nader onderzoek blijken dat de Nb-wet-termijn zelden of nooit wordt gehaald vanwege de complexiteit van de materie, dan ligt toepassing van afdeling 3.4 eerder in de rede (bedenk in dat verband dat de huidige Nb-wet twéé verlengingsmogelijkheden kent). Lastiger zal het zijn om de beslistermijn voor de art. 19-WRO-vrijstelling binnen dit format te passen. Met het oog op de uniformiteit zou het echter goed zijn wanneer ook daarvoor de beslistermijn van art. 3:18 Awb zou gelden. Oprekking van deze laatste termijn is met het oog op stroomlijning niet wenselijk, zodat alleen aanpassing van de tussentermijnen van art. 19a WRO in aanmerking komt. Het gaat daarbij om de volgende tussenbeslissingen en bijbehorende termijnen: a) de termijn van acht weken waarbinnen het gemeentebestuur beslist of de vrijstellingsprocedure zal worden gevolgd; b) als positief wordt beslist ligt de aanvraag gedurende vier weken ter inzage; dit is tevens de zienswijzefase; c) indien geen vvgb is vereist, beslist het gemeentebestuur binnen vier weken; d) indien wel een vvgb is vereist, beslist het gemeentebestuur binnen acht we- ken of een vvgb zal worden aangevraagd; e) indien de beslissing positief is, wordt de aanvraag om een vvgb binnen twee weken aan GS gezonden; f) binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag nemen GS een besluit; g) het gemeentebestuur beslist binnen twee weken na inwerkingtreding van de vvgb over het verlenen van vrijstelling. Laten we de complicatie van het vervangingsbesluit van de minister (lid 10) buiten beschouwing, dan duurt de procedure (maximaal) zestien weken wan neer geen vvgb nodig is en (maximaal) 32 weken wanneer wel een VVGB no- dig is. Het lijkt ons op voorhand zeker niet ondenkbaar die termijn tot 26 we- ken (afdeling 3.4) of 24 weken (ons voorstel; zie hierna) terug te brengen. Voor terugbrenging tot de 26 weken van afdeling 3.4 zou al volstaan de drie keer dat een termijn van acht weken wordt gesteld, die termijn steeds tot zes weken te bekorten. In hoeverre aanpassing van de tussentermijnen, zodanig dat de art. 19a-procedure kan worden gegoten in het format van afdeling 3.4, zonder afwijkingen, daadwerkelijk haalbaar is, zal mede afhangen van het antwoord op de vraag in hoeverre de beslistermijnen thans feitelijk worden gehaald en waarom ze eventueel worden overschreden. De indruk bestaat bijvoorbeeld dat de beslistermijn voor het afgeven van een vvgb door GS nogal eens wordt overschreden. Als daar goede redenen voor bestaan, of meer in het algemeen als er goede redenen zijn om voor een bepaalde fase in de procedure een bepaalde termijn beschikbaar te stellen, kan zo’n termijn niet zonder meer worden ingekort. Wij zijn er evenwel van overtuigd dat er in de sfeer van tijdmanagement bij het bestuur nog wel winst valt te boeken. Dat is ook de opvatting van de Algemene Rekenkamer in haar onlangs uitgebrachte rapport ‘Waar blijft de tijd’. Zij meent dat vrijwel iedere beslistermijn realistisch is als het behandelproces ervoor is ingericht om de termijn te halen.49 Naar twee verschillende beslistermijnen; twee besluitvormingsprocedures Gezien de diversiteit van de verschillende typen besluiten zal het niet eenvoudig zijn om naar twee verschillende beslistermijnen of zelfs één uniforme beslistermijn toe te gaan, anders dan door concessies te doen aan de snelheid van het beslissingsproces. Bepaalde besluiten vergen nu eenmaal een langer besluitvormingstraject. Het is uiteraard mogelijk om een besluit met een kortere beslistermijn in gevallen waarin meer dan één vergunning nodig is ‘mee te laten lopen’ met de langere beslistermijn van een ander besluit. Dat leidt dan in geval van clustering voor eerstgenoemd besluit tot tijdverlies. Dit tijdverlies bestaat overigens veelal slechts op papier; van een eerder afgegeven besluit zou betrokkene doorgaans immers nog geen gebruik kunnen maken zolang hij niet beschikt over de andere vergunningen die hij voor de desbetreffende activiteit nodig heeft. Daarnaast is het denkbaar dat bij de besluiten met een lange beslistermijn, zoals de Wm-, Wvo-, Gww-, Ow- en Mw-vergunning alsmede de art. 19WRO- vrijstelling, verder wordt gedifferentieerd. Zo betreffen niet alle Wmvergunningaanvragen even complexe activiteiten. Een voordeel zou zijn dat procedures in minder complexe gevallen gemakkelijker kunnen worden gestroomlijnd. Een nadeel van differentiatie bínnen één vergunningstelsel is dat er meer afbakeningsperikelen zullen zijn; de eenvoud van het stelsel neemt in ieder geval eerder af dan toe (vergelijk ook de nieuwe categorieën bouwvergunningen). Evenmin neemt het aantal varianten in beslistermijnen af. Ervan uitgaande dat één uniforme beslistermijn voor alle typen besluiten ondenkbaar is, zou moeten worden gestreefd naar een tweedeling die voorziet in een procedure met een korte en een met een lange beslistermijn. Voor eenvoudige besluiten zou wat 49 TK 2003-2004, 29 495, nr. 2, p. 6. betreft de beslistermijn kunnen worden aangeknoopt bij (het maximum50 van) de ‘redelijke termijn’ van art. 4:13 Awb (acht weken), terwijl de thans bestaande verlengingsmogelijkheid van art. 4:14 zou kunnen worden gefixeerd op vier weken. Ingewikkelde( r) besluiten zouden, evenals thans geschiedt, uitgebreid moeten worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb (beslistermijn van zes maanden). Wij zouden ons kunnen voorstellen dat in de bijzondere (VROM)wetgeving een van afdeling 3.4 afwijkende beslistermijn wordt opgenomen van twintig weken, eenmaal te verlengen met vier weken. Daarvan gaat een stimulans uit tot het niet benutten van de maximum termijn, terwijl de totale termijn inclusief verlenging toch niet veel minder is dan de huidige zes maanden. De lange beslistermijn is alsdan exact tweemaal zo lang als de korte (24 versus twaalf weken), hetgeen systematisch aantrekkelijk is. Het verschil in tijd kan echter grotendeels worden ‘goedgemaakt’ in de rechtsbeschermingsfase; bij de korte procedure moet eerst de bezwaarschriftprocedure worden doorlopen, terwijl tegen besluiten die zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb rechtstreeks beroep op de rechter openstaat. Bovendien hoeft de termijn niet altijd ten volle te worden benut. Een verdergaande optie is afdeling 3.4 Awb zodanig aan te passen dat de termijn van twintig weken plus vier weken verlenging algemeen geldig wordt. Een dergelijke wijziging zou echter moeilijk kunnen worden gebaseerd alleen op een onderzoek inzake een aantal omgevingsrechtelijke vergunningen. Niet uitgesloten is evenwel dat aanvullend onderzoek op andere beleidsterreinen tot de conclusie zou leiden dat deze verdergaande optie in het algemeen werkbaar moet worden geacht. Stroomlijning bij toepasselijkheid van verschillende besluitvormingsprocedures Er zijn verschillende manieren om enige vorm van stroomlijning te bewerkstelligen, zoals altijd afdeling 3.4 toepassen, nooit afdeling 3.4 toepassen, per cluster afdeling 3.4 toepassen of de toepasselijkheid van afdeling 3.4 facultatief maken. Ze hebben allemaal voor- en nadelen, waarbij de criteria eenvoud, rechtszekerheid en lengte van de procedure zijn. Wij denken dat de hierna gepresenteerde variant het meest voldoet aan eisen van eenvoud en overzichtelijkheid – en daarmee van rechtszekerheid – en tegelijk niet leidt tot verlenging van de besluitvorming, waarschijnlijk zelfs tot enige verkorting. De variant is gebaseerd op de gedachte dat in veel opzichten thans reeds vergunningen uit het bouwcluster procedureel onderlinge verwantschap vertonen terwijl dat ook geldt voor vergunningen uit het milieucluster. Ook is rekening gehouden met de wens de procedure in eenvoudige gevallen niet moeilijker en langer te maken dan nodig is. Zij bestaat uit drie onderdelen: a) Wanneer iemand een activiteit wil verrichten waarvoor hij uitsluitend een of meer vergunningen uit het bouwcluster nodig heeft, wordt afdeling 3.4 niet toegepast; er is een (zo mogelijk gecoördineerde51) eenvoudige besluitvormingsprocedure (met toe- passing van de art. 4:7 en 4:8 Awb). b) Wanneer iemand een activiteit wil verrichten waarvoor hij uitsluitend een of meer vergunningen uit het milieucluster nodig heeft, wordt afdeling 3.4 toegepast op alle vergunningen. 50 In voorkomende gevallen kan de redelijke termijn immers korter zijn. 51 De door de Commissie Scheltema voorgestelde regeling inzake coördinatie bij samenhangende besluiten, zoals neergelegd in het op 8 maart 2000 verschenen voorontwerp Samenhangende be sluiten, zou daarvoor model kunnen staan. Zie voorts onze voorstellen in § 4.2. c) Wanneer iemand een activiteit wil verrichten waarvoor hij een of meer vergunningen uit het bouwcluster en een of meer vergunningen uit het milieucluster nodig heeft, wordt afdeling 3.4 toegepast op alle vergunningen.52 Het belangrijke voordeel van deze aanpak is dat niet een zelfde regeling (bijvoorbeeld: altijd afdeling 3.4 toepassen) geldt voor sterk uiteenlopende situaties. Een nadeel is weliswaar dat voor bepaalde vergunningen een zwaardere besluitvormingsprocedure gaat gelden dan nu het geval is, maar voor die vergunningen geldt dan wel dat daartegen geen bezwaar meer kan worden ingediend. Per saldo wordt de maximum termijn van de procedure ook voor die vergunningen niet langer (zie hierna § 4.12). Wel zal het zo zijn dat waar nu in bepaalde gevallen, namelijk als er geen wettelijke blokkade bestaat voor het alvast gebruikmaken van een of meer vergunningen, niet hoeft te worden gewacht op het verkrijgen (en vervolgens gebruikmaken) van een vergunning (bijvoorbeeld een kapvergunning) dat in de nieuwe regeling wel het geval zou zijn. Dit geldt evenwel alleen in situaties waarin vergunningen uit beide clusters zijn vereist. Onze inschatting is dat dit in die gevallen geen groot bezwaar zal vormen, mede omdat de activiteit als geheel toch pas kan worden uitgevoerd als alle benodigde vergunningen zijn verkregen. Dit beperkte nadeel wordt voorts meer dan goedgemaakt door het voordeel van de eenvoud van de procedure. Een vraag is nog wie bepaalt of er in een concreet geval wordt ‘gestroomlijnd’ in die zin dat alle benodigde vergunningen tezelfder tijd worden ingediend, behandeld en gelijktijdig dezelfde rechtsbeschermingsprocedure doorlopen. De wetgever zou kunnen bepalen dat waar meer vergunningen voor één project nodig zijn, steeds (integraal) moet worden gestroomlijnd. Dit heeft echter twee nadelen. Ten eerste moet de aanvrager dan soms op bepaalde beslissingen langer wachten dan wanneer er niet wordt gestroomlijnd. Ten tweede rijzen er problemen wanneer niet meteen duidelijk is welke vergunningen nodig zijn. Mede omdat de hele ‘stroomlijningsoperatie’ is bedoeld om de procedure voor de aanvrager eenvoudiger en aantrekkelijker te maken, zou hem de keus kunnen worden gelaten; hij moet dan bij de aanvraag aangeven of hij wenst dat alle aanvragen om de benodigde vergunningen gestroomlijnd worden behandeld (dan wel er voor kiezen de benodigde aanvragen niet tegelijk in te dienen). Voor bepaalde combinaties, zoals die van bouw- en milieuvergunning, zou de wetgever evenwel tot stroomlijning (inclusief gelijktijdig aanvragen) en coördinatie kunnen verplichten. Stroomlijning van verlengingsmogelijkheden Stroomlijning of uniformering van beslistermijnen heeft geen zin als niet tevens de verlengingsmogelijkheden onder de loep worden genomen. Die laten, zo is geconstateerd, een nog grotere verscheidenheid zien dan de beslistermijnen zelf. Met name verlengingsmogelijkheden zonder dat daarvoor speciale redenen hoeven te bestaan, zouden kritisch moeten worden bekeken, alsmede verlengingsmogelijkheden die neerkomen op verdubbeling van de beslistermijn. Beide systemen zijn buitengewoon royaal (zeker wanneer ze in combinatie vóórkomen, zoals in de Nb-wet). Gezien het feit dat uitstelmogelijkheden als het ware uitlokken tot uitstel, zou ervoor kunnen worden gekozen om verlenging van de beslistermijn alleen toe te staan indien daarvoor goede, inhoudelijke redenen kunnen worden aangevoerd (complexiteit van de materie, noodzaak van een tijdrovend advies, vereiste van nader onderzoek dat door 52 Dit komt overeen met het voorontwerp van de Commissie Scheltema, waarin in art. 3.5.3.6 is bepaald dat als op één van de te nemen besluiten afdeling 3.4 van toepassing is, die afdeling op alle besluiten wordt toegepast. een ander moet worden verricht e.d.). Dit soort verlengingen kunnen vermoedelijk niet altijd aan een strikte termijn worden gebonden, maar moeten worden afgestemd op de omstandigheden van het geval. Dan zou dus de formulering ‘redelijke termijn’ of ‘noodzakelijke termijn’ moeten worden gehanteerd. Een dergelijke verlengingsbevoegdheid bemoeilijkt echter eventuele stroomlijning. Als wordt volstaan met een algemene verlengingsmogelijkheid, dan zou die uniform en vast moeten zijn. In het voorgaande hebben wij, aanhakend bij de vangnetregeling uit de Awb, een verlengingsmogelijkheid van vier weken voorgesteld. Deze termijn is twee weken korter dan de verlengingsmogelijkheid die nu bestaat voor een aantal vergunningen uit het bouwcluster, welke beperking ons niet onoverkomelijk lijkt. Een dergelijke bekorting is mogelijk wel problematisch voor de Nb-wetvergunning, waar de verlengingsmogelijkheid thans drie maanden bedraagt. Indien die verlengingsmogelijkheden (deels) echt nodig zouden zijn, zou een oplossing kunnen worden gevonden door op de Nbwetvergunning afdeling 3.4 Awb van toepassing te verklaren, maar dan wel met de beslistermijn van twintig weken (met een mogelijkheid van verlenging met vier we- ken) die hiervoor ook voor de andere vergunningen is voorgesteld. Conclusies 1. Er dienen twee beslistermijnen te komen voor respectievelijk de gewone procedure en de procedure met toepassing van afdeling 3.4 Awb: een van acht weken en een van twintig weken. 2. Er dient (in elk geval voor de onderzochte vergunningen) één algemeen geldende verlengingstermijn te worden ingevoerd van vier weken. 3. De wet dient voor te schrijven dat voor een activiteit waarvoor hetzij uitsluitend een of meer vergunningen uit het milieucluster hetzij een of meer vergunningen uit het bouwcluster én een of meer uit het milieucluster nodig zijn, afdeling 3.4 Awb wordt toegepast op alle vergunningen. 4. Ingeval voor een activiteit uitsluitend meer vergunningen uit het bouwcluster nodig zijn, wordt voor deze vergunningen dezelfde procedure gevolgd. 5. De aanvrager geeft bij de aanvraag aan of hij wenst dat alle aangevraagde vergunningen gecoördineerd worden behandeld. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, is de wens van de aanvrager om de aanvragen al dan niet gecoördineerd te behandelen doorslaggevend. 4.8 Vereiste van verklaring van geen bezwaar geïntegreerd of gecoördineerd In hoofdstuk 3 is geconstateerd dat het vereiste van een vvgb stroomlijning belemmert als dit de procedure ophoudt, zoals het geval is bij art. 19 WRO-vrijstellingen. Er zal derhalve binnen het normale besluitvormingsproces ruimte moeten worden gevonden om de verklaring te verkrijgen. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure biedt daarvoor ons inziens voldoende mogelijkheden (zie hiervoor sub F). Nodig is dat de vvgb als expliciet besluit in een eerder stadium van de eigen besluitvorming wordt verkregen. Dit spaart niet alleen tijd, maar is ook van belang voor het vervolg: de eigen( lijke) besluitvorming is immers van het verkrijgen van de verklaring afhankelijk (zonder vvgb moet de vrijstelling worden geweigerd). De oplossing is het aanvragen van de verklaring en liefst ook het verkrijgen van een beslissing daarop zoveel mogelijk samen te laten vallen met de zienswijzefase. Het enige nadeel daarvan is dat soms al zienswijzen zijn ingediend terwijl dat achteraf overbodig was omdat de ver-klaring niet wordt verkregen. Dat nadeel kleeft echter in nog sterkere mate aan de huidige procedure van art. 19a WRO juncto afdeling 3.4 Awb, waarin over het aanvragen van een vvgb pas wordt beslist na de indieningstermijn voor zienswijzen. Opgemerkt zij ten slotte nog dat GS in deze constructie in hun besluitvorming niet de ingebrachte zienswijzen kunnen meenemen. Dat is ook niet nodig: dat GS een eigen standpunt moeten innemen, los van die zienswijzen, versterkt het toezichtskarakter en ontdoet dit van trekken van het administratief beroep. Overigens verdwijnt bedoelde toezichtsfunctie onder de nieuwe Wro. De procedure inzake de verlening van de vvgb die nodig is voor het kunnen verlenen van een Wm-vergunning voor inrichtingen als bedoeld in bijlage III van het Ivb loopt zoveel mogelijk parallel aan de Wm-vergunningverlening. Het ontwerp van de vvgb moet de minister zo tijdig aan het bevoegd gezag zenden, dat dit ontwerp met de ontwerpvergunning aan de aanvrager en de betrokken bestuursorganen kan worden gezonden (art. 8.37 lid 4 Wm). De uiteindelijke beslissing moet zo tijdig aan het bevoegd gezag worden gezonden, dat dit binnen de wettelijke termijn kan beslissen (art. 8.37 lid 7 Wm). Opgemerkt zij dat bij art. 19a WRO de constructie van een ontwerpvvgb ontbreekt, maar een nieuwe vvgb moet worden aangevraagd ingeval B&W de vrijstelling een (enigszins) andere inhoud wensen te geven dan waarvoor zij eerder een vvgb hebben gevraagd. Conclusie Het aanvragen van de verklaring van geen bezwaar ex art. 19 WRO en art. 8.36a Wm en het verkrijgen van een beslissing daarop dienen zoveel mogelijk samen te vallen met de zienswijzefase, althans zodanig vroegtijdig te geschieden dat binnen de wettelijke beslistermijn een besluit kan worden genomen. 4.9 Het realiseren van de wettelijke beslistermijn voor bestuursorganen De beslistermijnen lijken in het algemeen in het bestuursrecht onder druk te staan, maar voor het gebied van het onderhavige onderzoek kan dat niet worden gezegd. Daaromtrent zijn deels positieve gegevens (termijnen worden wel gehaald), deels ontbreken de gegevens (meeste onderzoeken zijn op andere beleidstereinen gericht). Zowel uit de twee evaluatierondes Awb als uit het recente rapport van de Algemene Rekenkamer53 blijkt dit. Eerder al kwam een dergelijk beeld naar voren in het van 1996 daterende rapport van de Algemene rekenkamer, getiteld Vergunningen.54 Waar in diverse vergunningstelsels achterstanden werden opgelopen bij het nemen van besluiten, was dit niet het geval bij de vergunningstelsels die in ons onderzoek zijn betrokken. Bij het kiezen van een gestroomlijnde termijn moet met deze (gebrekkige) informatie rekening worden gehouden. Enerzijds betekent dit dat de huidige termijnen althans voor het omgevingsrecht tamelijk reëel lijken te zijn, anderzijds blijkt uit de algemene cijfers voor het gehele bestuursrecht dat (forse) inkorting van termijnen (grote) risico’s meebrengt. Enige inkorting moet, uitgaande van de mogelijkheid nog aan doelmatigheid van besluitvorming te winnen, wel mogelijk zijn. 53 TK 2003-2004, 29 495, nr. 2, p. 22-24. 54 TK 1995-1996, 24 656, nr. 2. p. 124-125. Conclusie De beslistermijnen in het omgevingsrecht kunnen zonder grote risico’s voor massale termijnoverschrijdingen waarschijnlijk niet drastisch, maar wel enigszins worden verkort. 4.10 Aard van de bevoegdheid in relatie tot mogelijkheden voor stroomlijning De aard van de bevoegdheid is eigenlijk alleen relevant als stroomlijning wordt gezocht in het bundelen van beslissingsbevoegdheden. Bij gebonden bevoegdheden is het gemakkelijker om de beslissingsbevoegdheid ten behoeve van de stroomlijning bij een ander orgaan te leggen dan het primair bevoegde, omdat de ruimte voor het (niet kunnen) uitvoeren van eigen beleid daarbij hoe dan ook gering is. Zie echter hetgeen hiervoor is opgemerkt in § 4.4 (differentiatie bevoegd gezag). Veel van de onderzochte beslissingen zijn min of meer (maar niet helemaal) gebonden, hetzij door een stelsel van wettelijk voorgeschreven weigeringsgronden (zoals de bouwvergunning), hetzij doordat de discretionaire beslissingsruimte wordt ingeperkt door – buitenwettelijke – richtlijnen (bijvoorbeeld de Wm-vergunning). Conclusie Bij gebonden bevoegdheden is het gemakkelijker om de beslissingsbevoegdheid ten behoeve van de stroomlijning bij een ander orgaan te leggen dan bij het orgaan dat thans bevoegd is. 4.11 Bekendmaking en inwerkingtreding Wat betreft de bekendmaking lijkt er weinig op tegen om ingeval van stroomlijning van procedures het meest uitgebreide regime toe te passen, dat immers uitsluitend inhoudt dat op ruimere wijze bekendheid wordt gegeven aan de betrokken besluiten. Tot vertraging of anderszins belemmering van het besluitvormingsproces leidt dit in ieder geval niet. Zou ook voor de inwerkingtreding het meest uitgebreide regime worden toegepast op alle samenhangende besluiten, dan betekent dit het ‘meegaan’ met de vertraagde inwerkingtreding van een of meer besluiten. Op zichzelf is daar wel iets voor te zeggen als de burger alle vergunningen voor één activiteit tegelijkertijd aanvraagt (vergelijk hetgeen aan het begin van dit hoofdstuk is opgemerkt over ‘één loket’). Dit voordeel is echter betrekkelijk als niet tevens voor inhoudelijke afstemming wordt gekozen; dan kan het eindresultaat nog steeds zijn dat bepaalde vergunningen wél worden verkregen en andere niet. De activiteit kan hoe dan ook pas worden verricht als alle vergunningen zijn verkregen en in werking zijn getreden. Voor de rechtsbescherming maakt het in elk geval niet uit of een besluit al in werking is getreden of niet. Conclusie Bij procedurele clustering van besluiten dienen alle besluiten uit het cluster (of uit beide clusters indien vergunningen uit beide clusters nodig zijn) aan hetzelfde bekendmakings- en inwerkingtredingsregime onderhevig te zijn. 4.12 Het al dan niet kunnen indienen van een bezwaarschrift Voor een tamelijk ruime toepassing van afdeling 3.4 zoals hiervoor bepleit, is het van belang dat het toepassen van deze afdeling niet per se (waarbij we eventuele afwijkingen in bijzondere wetten buiten beschouwing laten) leidt tot een langere besluitvormingsprocedure dan die waarin de primaire besluitvorming wordt gevolgd door een bezwaarschriftprocedure. Het in een bijlage bij dit rapport opgenomen overzicht maakt dat duidelijk. In dat overzicht is ervan uitgegaan dat organen zich houden aan de wettelijke beslistermijnen. Dat dit feitelijk lang niet altijd het geval is, (zie § 4.9) is in zoverre slechts beperkt van belang dat dit voor beide besluitvor-mingsvarianten geldt. Het gaat ons primair om een vergelijking van de wettelijke regimes. Daaruit volgt dat althans de lengte van de onderscheiden procedures geen duidelijke richting voor een bepaalde harmonisatiekeuze aangeeft. Wat in elk geval niet zou moeten gebeuren, is dat een deel van de vergunningen ex afdeling 3.4 wordt voorbereid, een an- der deel niet, terwijl de vergunningen uit dat andere deel pas worden gegeven op het moment waarop ook de ‘3.4-besluiten’ worden genomen, waarna dan nog eens een bezwaarschriftenprocedure kan volgen tegen de eerstbedoelde besluiten. Dan wordt de totale procedure een stuk langer dan nu het geval is. Een geheel andere benadering dan de hiervoor bepleite ruimere toepassing van afdeling 3.4 zou zijn de toepassing van afdeling 3.4 juist terug te dringen ten gunste van de bezwaarschriftprocedure, met als uiterste variant het geheel afschaffen van afdeling 3.4 Awb. Daarbij moet in het oog worden gehouden dat in een aantal opzichten de nieuwe afdeling 3.4 is gemodelleerd naar de oude afdeling 3.5 die op haar beurt weer sterk was geïnspireerd op de procedure in de Wabm. In het milieurecht is dus al decennia lang de noodzaak gevoeld een voorbereidingsprocedure voor milieuvergunningen te hebben die ruim baan geeft aan het indienen van zienswijzen, advisering en andere betrokkenheid van anderen dan de aanvrager. Ook kenmerkend is de tweefasenbesluitvorming: eerst een ontwerpbeschikking, daarna de vergunning. Dit alles dient ertoe een besluit te krijgen dat optimaal is voorbereid. De uitgebreidheid van de voorbereiding wordt (bij een aantal typen besluiten) nodig geacht vanwege de vele betrokken belangen en de complexiteit van de materie. Men kan zich natuurlijk afvragen of die aanname in alle gevallen terecht is, maar die vraag laat zich hier niet beantwoorden. Daarvoor is meer en ander onderzoek nodig. Een volledige afschaffing van afdeling 3.4 veronderstelt evenwel dat in géén geval toepassing van deze afdeling een duidelijk voordeel zou bieden in vergelijking met de bezwaarschriftprocedure. Dat lijkt ons op voorhand onwaarschijnlijk. Gezien de omvang en ingewikkeldheid die bijvoorbeeld Wm-vergunningen kunnen hebben, heeft besluitvorming zonder ontwerpbeschikking het grote nadeel dat zeer veel punten feitelijk pas in de bezwaarschriftfase kunnen worden ingebracht omdat ze eerder niet bekend zullen zijn geweest. Zonder document (ontwerpbeschikking) kan immers moeilijk worden gehoord ten aanzien van alle onderdelen van het te nemen besluit. Ook de advisering zal dan lastiger en in elk geval globaler zijn. De bezwaarschriftprocedure strekt er evenwel niet toe de primaire besluitvorming te voltooien, maar deze waar nodig te corrigeren. Ons lijkt het bovendien niet verstandig van een regeling die nog niet in werking is getreden (de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 nieuw) zonder enige ervaring daarmee al weer de afschaffing te bepleiten. Weliswaar is het natuurlijk niet zo dat het in alle gevallen volstaan met de bezwaarschriftprocedure op voorhand als onwerkbaar moet worden gekwalificeerd, maar vooralsnog hebben wij geen reden om de gehele afschaffing van afdeling 3.4 Awb te bepleiten. Conclusies 1. Doordat bij toepassing van afdeling 3.4 geen bezwaarschriftprocedure kan worden gevolgd, leidt het in ruimere mate dan thans het geval is toepassen van deze afdeling niet tot langere besluitvormingsprocedures. 2. Er is meer en ander onderzoek nodig om vast te stellen of in bepaalde gevallen toe- passing van afdeling 3.4 achterwege kan worden gelaten waar deze toepassing thans nog verplicht is dan wel afdeling 3.4 kan worden afgeschaft. Vooralsnog is er geen reden de afschaffing van afdeling 3.4 Awb te bepleiten. 4.13 Beroep in een of twee instanties Met het oog op gehele stroomlijning van de besluitvormingsprocedure, inclusief de rechtsbeschermingsfase, zijn er twee varianten mogelijk: voor alle besluiten beroep in één instantie dan wel voor alle besluiten beroep in twee instanties. Uit een oogpunt van harmonisatie maakt het daarbij geen verschil of er rechtspraak in een of twee instanties is, maar is bepalend dat in alle gevallen het aantal instanties gelijk is. Niettemin zullen we hierna verkennen of er argumenten zijn om aan één dan wel twee instanties (over de hele linie van de hier onderzochte besluiten) de voorkeur te geven. In enkele andere, voor een vergelijking met ons rechtsstelsel belangrijke, Europese landen is veelal sprake van rechtspraak in twee (of drie) instanties in het bestuursrecht (inclusief het omgevingsrecht). In de laatste (tweede of derde) instantie is dan soms wel slechts een cassatieberoep mogelijk. Met enkele uitzonderingen kan men van een dergelijk systeem spreken in Frankrijk en Duitsland. In Engeland en Wales is er vaak wel een tweede instantie, maar mag die alleen voor rechtsvragen worden benaderd en vaak ook nog pas na verlof daartoe van de rechter. In Vlaanderen is er slechts één rechterlijke instantie waarbij men in beroep kan, maar gaat daaraan een administratief beroep vooraf. Het kabinet heeft zich voorstander betoond van het behouden van beroep in één instantie in die gevallen waarin dat thans bestaat in het bestuursrecht.55 De aard van de betrokken zaken zou volgens het kabinet geen twee instanties nodig maken. Ook het argument van de bereikbaarheid weegt in een klein en modern land als Nederland tegenwoordig minder zwaar.56 Bovendien zijn er zekere voordelen verbonden aan een beroep in één instantie, ervan uitgaande dat die instantie dan ook meteen de hoogste is. (Een situatie waarin negentien rechtbanken allemaal als enige aanleg zouden fungeren, zou de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zeer onder druk zetten.) Voor het omgevingsrecht zou de Afdeling dan die enige instantie zijn. Potentiële voordelen zijn snelheid (een instantie minder) en een hoge mate van eenheid van rechtspraak.57 Dit zou er evenwel toe leiden dat grote aantallen beroepen die thans bij de rechtbanken worden ingediend (tegen bouwvergunningbesluiten bijvoorbeeld) bij de Afdeling terecht zouden komen. Of er van snelheid en eenheid dan nog zoveel terecht komt, is de vraag. We hebben het dan nog niet over organisatorische en personele vraagstukken die met een dergelijke overheveling samenhangen. 55 Zie de brief van 29 april 2004, kenmerk 5284345/04/6, van de ministers van Justitie en BZK aan de Tweede Kamer over (het niet doorgaan van) de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. 56 Aldus ook VAR-commissie Rechtsbescherming, De toekomst van de rechtsbescherming tegen de overheid, Den Haag: BJU 2004, p. 143. 57 Er is immers maar één instantie; wel kan die onderling tegenstrijdige uitspraken doen. Toch moet het snelheidsargument wel degelijk serieus worden genomen. In een in opdracht van VROM recent uitgevoerd onderzoek58 wordt geconcludeerd dat bij het introduceren van de rechtbank als eerste aanleg bij beroepen tegen bestemmingsplannen, de doorlooptijd voor een op de vijf appellanten zou verdubbelen en voor de overige zaken niet tot een verkorting zou leiden. Maar bestemmingsplannen zijn niet in ons onderzoek betrokken. Voor beroep in twee instanties op het terrein van het omgevingsrecht pleiten inhoudelijke argumenten die in het algemeen gelden voor beroep in twee instanties: zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen (ook voor de overheid).59 Samengevat zou men kunnen zeggen dat de mogelijkheid (voor alle actoren) om fouten te herstellen de belangrijkste reden voor twee instanties is.60 Die mogelijkheid weegt zwaarder bij ingewikkelde dan bij eenvoudige zaken, maar niemand zal willen beweren dat het bestuursrecht geen ingewikkelde zaken kent. Daar komt bij dat er geen principiële argumenten tot het beroep in één instantie hebben geleid, alleen praktische.61 Een voorheen bestaande complicatie, namelijk dat de milieurechter afwijkend (veel ‘indringender’) toetste van wat in de bestuurs-rechtspraak gebruikelijk is, heeft doordat die toetsing inmiddels hoegenaamd niet meer verschilt van de wijze waarop de bestuursrechter in het algemeen toetst, haar belang verloren. Beroep in twee instanties (in gevallen waarin nu nog de Afdeling rechter in enige aanleg is) zal in sommige gevallen weliswaar leiden tot een verlenging van de totale procedure, in andere gevallen, namelijk die waarin niet in hoger beroep wordt gegaan, wellicht tot een verkorting. Voor de gemiddelde doorlooptijd is dan van belang hoe vaak er in hoger beroep wordt gegaan. Een kwalitatief goede behandeling in de eerste aanleg zal de hogerberoepsquote kunnen beperken. Dat de rechtbanken gezamenlijk gemiddeld per zaak sneller uitspraak in eerste aanleg kunnen doen dan de Afdeling lijkt voor de hand te liggen, maar er zijn zoveel factoren op die snelheid van invloed (zoals deskundigheid, mate en kwaliteit van ondersteuning) dat dit allerminst zeker is.62 Beroep in twee instanties over de hele linie van de in dit onderzoek betrokken besluiten kent overigens wel enige complicaties, die we hierna bespreken. Terzijde merken we op dat de wetgever er begin jaren negentig van uitging “dat het stelsel van rechtspraak in twee instanties juist mede is ingegeven door de wens sneller een rechterlijk oordeel te kunnen verkrijgen” en dat hij verwachtte “dat het aantal zaken waarin in hoger beroep wordt doorgeprocedeerd, beperkt zal zijn.”63 58 Leo Aarts en Krista Visscher, De nieuwe Wet ruimtelijke ordening en de werklast van de Raad van State en de rechtbanken, Den Haag: APE 2004. 59 Zie het rapport van de VAR-commissie Rechtsbescherming, a.w., p. 142-145, alsmede A.G.A. Nijmeijer, Twee is te veel?, NTB 2003/1, p. 5-13. 60 In één categorie zaken is beroep in twee instanties verplicht: die betreffende bestuurlijke boeten (art. 14 lid 5 IVBPR); zodra boetebevoegdheden in het omgevingsrecht zouden worden toegekend, moet hiermee rekening worden gehouden. 61 Zie G.H. Addink, Milieurechtspraak in twee instanties?, in: G.H. Addink e.a., De beoordeling van milieugeschillen door de bestuursrechter, preadvies VMR, Den Haag: BJU 2002, p. 157 170. 62 Zie over de factoren die op de doorloptijd van invloed zijn uitgebreid het recente proefschrift van P.O. de Jong, Beroep op tijd, Den Haag:BJU 2004. 63 TK 1991-1992, 22 495, nr. 3, p. 72. Thans heeft de Afdeling de verplichting om in die RO- en milieuzaken waarin zij rechter in enige aanleg is, uitspraak te doen binnen twaalf maanden. Zij voldoet inmiddels in hoge mate aan die verplichting (zie hoofdstuk 3 sub q. over de mate waarin de Afdeling de termijnen haalt.) De rechtbanken hebben die verplichting niet. Zij zouden die wel moeten krijgen om te voorkomen dat de termijn langer dreigt te worden, zelfs in gevallen waarin geen hoger beroep wordt ingesteld. Anderzijds moeten de rechtbanken dan hun werkwijze grondig aanpassen aan enkele specifieke soorten beroep en zal spoedig de vraag rijzen waarom deze zaken met voorrang op bijvoorbeeld strafzaken moeten worden behandeld. Beter zou het zijn om in het alge-meen een doelmatigheidsverbetering na te streven, die ook andere zaken ten goede zou komen, maar waarom zouden de rechtbanken dat wel doen na invoering van de bedoelde wettelijke uitspraaktermijn voor enkele specifieke soorten zaken en niet nu reeds? Denkbaar is een algemene rechterlijke beslistermijn in de wet vast te leggen, maar het is de vraag of dat enig effect zou hebben.64 De Afdeling schakelt onder andere bij beroepen inzake milieuvergunningen65 regelmatig de StAB in, ten behoeve van een milieutechnisch verantwoorde uitspraak. Dat zouden de rechtbanken ook kunnen doen, zij het dat zij thans in zaken op het werkterrein van de StAB die bij hen binnenkomen de weg naar de StAB nog maar moeilijk kunnen vinden.66 Behalve aan gehele stroomlijning op het punt van het aantal beroepsinstanties zou ook aan gedeeltelijke stroomlijning kunnen worden gedacht. De VAR-Commissie Rechtsbescherming, die zich in het algemeen een voorstander toont van rechtspraak in twee instanties, is van mening dat er voor het kiezen voor één instantie aanleiding bestaat bij besluiten die in de bestuurlijke fase een ‘ongewoon lange voorbereidingsprocedure’ kennen. De commissie denkt daarbij overigens kennelijk niet aan toepassing van afdeling 3.4, maar noemt als voorbeeld tracébesluiten. Omdat tracébesluiten niet in dit onderzoek zijn opgenomen, spreken we ons daarover niet uit. Voor dit onderzoek is wel van belang of toepassing van afdeling 3.4 de keuze voor slechts één rechterlijke instantie rechtvaardigt. Ons inziens zou die keuze alleen (met het nodige voorbehoud in verband met het hiervoor overwogene) met het oog op de doorlooptijd van de gehele procedure kunnen worden gerechtvaardigd. Het argument voor twéé instanties, dat de kwaliteit van de procedure bij de rechter daardoor wordt vergroot, blijft namelijk ook van kracht in gevallen waarin afdeling 3.4 is toegepast. Zou een mogelijke bekorting van de totale termijn (besluitvorming plus rechterlijke fase) belangrijker worden gevonden dan de grotere kwaliteit van de rechtspraak, dan zou, uitgaande van de driedeling die is voorgesteld bij de beslistermijn (§ 4.7), een soortgelijke driedeling bij een gedifferentieerde benadering ook in de rechterlijke fase, op het volgende neerkomen: a) Wanneer iemand een activiteit wil verrichten waarvoor hij uitsluitend een of meer vergunningen uit het bouwcluster nodig heeft, staat beroep in twee instanties open. b) Wanneer iemand een activiteit wil verrichten waarvoor hij uitsluitend een of meer vergunningen uit het milieucluster nodig heeft, staat beroep in één instantie (op de Afdeling) open. 64 Kamerstuk 27461, nr. 1, p. 12. 65 Ook bij beroepen tegen bestemmingsplannen en planschadevergoedingsbesluiten, maar deze besluiten zijn niet in dit onderzoek betrokken. 66 Blijkens het Jaarverslag 2003 van de StAB hebben de 19 rechtbanken gezamenlijk in heel 2003 in 46 zaken om advies gevraagd. c) Wanneer iemand een activiteit wil verrichten waarvoor hij een of meer vergunningen uit het bouwcluster en een of meer vergunningen uit het milieucluster nodig heeft, staat eveneens beroep in één instantie (op de Afdeling) open. Het voordeel van deze benadering, die inhoudelijk overeenkomt met het voorstel van de Commissie Scheltema ter zake in het voorontwerp Samenhangende besluiten (art. 3.5.3.9), boven een meer radicale oplossing (totale stroomlijning) zou zijn dat beter wordt aangesloten bij de huidige situatie en niet méér wordt ‘overhoop gehaald’ dan nodig is. Anderzijds wordt het systeem er niet overzichtelijker op (de ene bouwvergunning bijvoorbeeld zou in één instantie, de andere in twee instanties worden beoordeeld) en zou de keuze uitsluitend van praktische aard zijn. Conclusies 1. Er zijn argumenten voor beroep in één instantie, maar ook voor beroep in twee instanties. Uitgaande van de oorspronkelijke wens van de wetgever en de daaraan ten grondslag liggende argumenten inzake kwaliteit van de rechtspraak, zou beroep in twee instanties voor de hand liggen. 2. Er kan geen betrouwbare uitspraak worden gedaan over de vermoedelijke gemiddelde lengte van de onderscheiden procedures (één respectievelijk twee instanties) bij de rechter. 3. In onderling verband leiden de conclusies 1 en 2 tot een voorkeur voor twee instanties, maar nader onderzoek inzake de duur van de procedure bij de rechter en de mate waarin uitspraken van de eerste rechter in hoger beroep worden vernietigd, kunnen tot een andere voorkeur leiden. 4. Het is mogelijk voor elk cluster een eigen beroepsregime te hanteren. 4.14 Perspectieven van de wettelijke uitspraaktermijn Nu de Afdeling er in toenemende mate in slaagt de uitspraaktermijn te halen bij beroepen tegen milieubesluiten, lijkt het erop dat het stellen van een dergelijke termijn ook bij beroepen tegen besluiten uit het bouwcluster effect zou kunnen hebben. Dat haalt echter niet zoveel uit wanneer er, zoals thans het geval is, in eerste aanleg beroep op de rechtbank openstaat welke instantie niet aan een termijn is gebonden. Sterker: wanneer rechtspraak in twee instanties over de hele linie zou worden ingevoerd (zie hiervoor) dan wordt het niet aan een termijn gebonden zijn van de rechtbank bij alle besluiten een complicatie. Dus zou vervolgens de rechtbank ook wettelijk aan een termijn moeten worden gebonden. Een lastig punt daarbij is, zoals gezegd, dat uit de grote hoeveelheid zaken die bij de rechtbanken worden aangebracht, die voor het overgrote deel niet bestuursrechtelijk zijn, er dan enkele categorieën zouden worden uitgelicht die met voorrang moeten worden behandeld.67 Weliswaar is dit bij de Afdeling ook het geval, maar die behandelt alleen bestuursrechtelijke zaken. Als de rechtbanken ook aan een termijn zouden worden gebonden, rijst de vraag hoe lang die termijn zou moeten zijn. Om de totale lengte van de procedure zoveel mogelijk te beperken, zou kunnen worden gedacht aan zes maanden. Die termijn zou 67 Dat de rechtbanken gescheiden sectoren kennen, is daarbij in zoverre niet van belang, dat een rechtbank maar één budget heeft en rechters in beginsel in twee sectoren kunnen worden ingezet (zie het niet tegelijkertijd). Men zal dus altijd keuzes moeten maken inzake de inzet van personen. met name in beeld komen wanneer de rechtbank slechts eerste instantie zou zijn in gevallen waarin afdeling 3.4 niet wordt toegepast (gelet op de gemiddelde zwaarte van die zaken). Conclusie Het stellen van een wettelijke uitspraaktermijn, van bij voorkeur zes maanden, in zaken tegen vergunningen uit het bouwcluster lijkt op grond van de ervaringen tot dusver bij de Raad van State veelbelovend, maar succes is gezien een aantal complicaties niet verzekerd. 4.15 Handhavingsbesluiten Een beslistermijn, dat wil zeggen een termijn waarbinnen een bestuursorgaan op een aanvraag moet beslissen, in de bijzondere wetgeving is op zichzelf in overeenstemming met het systeem van de Awb; die veronderstelt in zekere zin een dergelijke termijn en geeft alleen een aanvullende regeling (in de art. 4:13 en 4:14) voor het geval de bijzondere regeling geen termijn kent. Ten aanzien van de handhaving van sommige van de onderzochte besluiten kent de bijzondere wet zo’n termijn. In art. 18.16 Wm bijvoorbeeld wordt een termijn van vier weken68 genoemd waarbinnen op een verzoek om handhaving moet worden beslist. Invoering van een beslistermijn voor handhavingsbesluiten waarvoor dit thans nog niet het geval is (bouwcluster en een deel van het milieucluster) verdient gelet op het grote belang van voortvarende hand- having aanbeveling, waarbij dezelfde termijn bij alle handhavingsbesluiten uit een oogpunt van overzichtelijkheid de voorkeur verdient. De vraag is echter of die termijn de huidige vier weken uit de Wm en het wetsvoorstel voor een nieuwe Wro zou moeten zijn. Gezien de noodzaak in veel gevallen van een grondig onderzoek naar de feiten en af te wegen belangen, lijkt de termijn die we ook voor andere besluiten voorstellen op zijn plaats: acht weken dus, met een verlengingsmogelijkheid van vier we- ken. Let wel: (ook) dit zijn maximum termijnen. Een orgaan dat voortvarend handhavend wil optreden, kan onder omstandigheden veel sneller een besluit op een daartoe ingediende aanvraag nemen. Het invoeren van beroep in één instantie bij de handhavingsbesluiten waarbij dit nu niet het geval is, ligt niet voor de hand vanwege de voorkeur voor beroep in twee instanties (zie § 4.13 conclusie 3). Er is omgekeerd meer te zeggen voor een beroep in twee instanties waar dit nu niet het geval is. Daarbij zou niet de lengte van de totale termijn, maar de ingrijpendheid van handhavingsbesluiten doorslaggevend moeten zijn. Mochten in de toekomst op omgevingsrechtelijk gebied bestuurlijkeboetebevoegdheden worden toegekend, dan geldt daarvoor (tenzij het om zeer lage bedragen zou gaan) in elk geval de verplichting beroep in twee instanties in te stellen. Conclusies 1. Invoering van een beslistermijn voor alle handhavingsbesluiten inzake de betrokken vergunningen verdient aanbeveling, waarbij dezelfde termijn bij alle handhavingsbesluiten de voorkeur verdient. Die termijn zou acht weken moeten bedragen met de mogelijkheid van vier weken verlenging. 2. De voorkeur gaat uit naar een beroep in twee instanties tegen handhavingsbesluiten. 68 Bij doorzending naar een ander orgaan dat de behandeling overneemt bedraagt de termijn zes weken. 5 Enkele modellen voor stroomlijning 5.1 Inleiding Nadat in het vorige hoofdstuk, aan de hand van de onderzoeksvragen, suggesties zijn gedaan voor stroomlijning, welke suggesties berusten op de beschrijvingen en analyses in eerdere hoofdstukken, worden in dit laatste hoofdstuk ten slotte enkele modellen gepresenteerd. Deze zijn uiteraard gebaseerd op de in dit onderzoek verkregen inzichten. 69 Dit onderzoek heeft primair betrekking op dertien vergunningen en daarnaast op handhavingsbesluiten. In § 5.2 presenteren we twee hoofdmodellen van besluitvorming inzake de vergunningen (met binnen de hoofdmodellen nog een variant). De modellen voor de vergunningen zijn waarschijnlijk ook bruikbaar voor andere dan de onderzochte vergunningen, maar vaststelling daarvan vergt nader onderzoek. Paragraaf 5.3 bevat een model voor het nemen van handhavingsbesluiten, welke besluiten betrekking hebben op de handhaving van (de regelgeving inzake) alle onderzochte vergunningen. In § 5.4 ten slotte wordt een verband gelegd tussen stroomlijning en coördinatie. 5.2 Modellen voor gestroomlijnde vergunningverlening Model I: besluitvorming zonder toepassing van afdeling 3.4 Awb (nieuw) In hoofdstuk 4 onder F is aangegeven bij welke combinatie van besluiten er geen sprake zou moeten zijn van toepassing van afdeling 3.4 (er zijn alleen vergunningen uit het ‘bouwcluster’ nodig.) Als voorbeeld kan gelden een geval waarin iemand een pand wil verbouwen tot en vervolgens gebruiken als horecagelegenheid, waarvoor (slechts) zowel een bouwvergunning als een gebruiksvergunning nodig is. In die gevallen zou de besluitvormingsprocedure er als volgt uitzien. Aanvraag (moment nul) Voor de aanvraag gelden landelijke vereisten, eventueel aangevuld met eisen op grond van een decentrale regeling indien de landelijke regeling daartoe ruimte biedt. Op het moment van het indienen van de aanvraag begint de proceduretijd te lopen. Advisering Het (al dan niet wettelijk verplichte) advies moet worden ingewonnen en zijn verkregen tijdens de zienswijzefase. De termijn daarvoor bedraagt in beginsel vier weken. Indien nodig kan meer tijd voor advisering worden genomen, als dat althans niet in de weg staat aan het halen van de wettelijke beslistermijn. 69 We hebben er van afgezien een apart model te ontwikkelen dat is gebaseerd op het niet opnemen van de Nb-wetvergunning (die in sommige gevallen, bij verdagingen) een lange beslistermijn kent. Vooralsnog gaan we er van uit dat ook deze vergunning binnen de voorgestelde termijnen moet kunnen worden verleend. Gelegenheid tot indienen zienswijzen op grond van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb Dit kan mondeling geschieden, al dan niet met een hoorzitting gepaard gaande, of schriftelijk. De periode waarbinnen de zienswijzen moeten worden ingewonnen, bedraagt vier weken. Besluit (binnen acht weken, of, na verlenging, twaalf weken na indiening aanvraag) Bekendmaking (onmiddellijk na het nemen van het besluit) De bekendmaking is een voorwaarde voor inwerkingtreding. De bekendmaking dient daarom direct na het nemen van het besluit (binnen enkele werkdagen) plaats te vinden. Er zijn geen behoorlijke redenen voor latere bekendmaking. Bezwaarschriftprocedure (beslissing binnen zes weken of, bij een externe adviescommissie, binnen tien weken; bij verdaging binnen tien weken resp.veertien weken) De procedure vindt plaats conform de huidige regeling in hoofdstuk 7 Awb. Beroep bij de rechtbank Voor de rechtbank zou een uitspraaktermijn (van bij voorkeur zes maanden) kunnen worden gesteld. Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak RvS Voor de Afdeling zou de uitspraaktermijn van twaalf maanden blijven gelden. Duur besluitvorming De totale termijn van besluitvorming vanaf de aanvraag tot en met de bekendmaking (en inwerkingtreding) van het primaire besluit bedraagt maximaal acht à twaalf we- ken. Met de bezwaarschriftprocedure erbij komt de termijn op maximaal veertien à 26 weken. Duur besluitvorming en rechtsbescherming samen Inclusief de procedure bij de rechtbank zou de totale procedure maximaal een jaar duren (bij een uitspraaktermijn van 6 maanden), inclusief het hoger beroep twee jaar.70 Model II: besluitvorming met toepassing van afdeling 3.4 Awb (nieuw) Dit model zou bijvoorbeeld van toepassing zijn wanneer de activiteit een verbouwing voor een zodanig grote horecagelegenheid betreft dat naast de bouw- en de gebruiksvergunning ook nog een Wm-vergunning nodig is. Ook valt te denken aan de oprichting van een chemisch bedrijf, waarvoor behalve de voornoemde vergunningen tenminste tevens een Wvo-vergunning nodig is. Aanvraag (moment nul) Voor de aanvraag gelden landelijke vereisten, eventueel aangevuld met eisen op grond van een decentrale regeling indien de landelijke regeling daartoe ruimte biedt. Op het moment van het indienen van de aanvraag begint de proceduretijd te lopen. 70 Ingeval voor een uitspraaktermijn bij de rechtbank van twaalf maanden wordt gekozen, schuiven alle termijnen hierna voor de rechtspraak uiteraard met zes maanden op. Gelegenheid tot indienen zienswijzen op grond van afdeling 3.4 Awb alsmede voor het inwinnen van adviezen en het verkrijgen van een vvgb Het geven van zienswijzen kan mondeling geschieden, al dan niet met een hoorzitting gepaard gaande, of schriftelijk. In dezelfde periode dient een eventueel benodigde verklaring van geen bedenkingen (t.b.v. een art.-19-WRO-vrijstelling en een Wmvergunning voor bepaalde afvalstoffeninrichtingen) te worden gevraagd. De periode waarbinnen de zienswijzen moeten worden ingewonnen, bedraagt zes weken. De vvgb wordt verkregen op een zodanig tijdstip dat het orgaan tijdig kan beslissen. Het (al dan niet wettelijk verplichte) advies moet worden ingewonnen en zijn verkregen tijdens de zienswijzefase. De advisering mag althans niet in de weg staan aan het halen van de wettelijke beslistermijn. Besluit (binnen twintig weken, of, na verlenging, 24 weken na indiening aanvraag) Bekendmaking (onmiddellijk na het nemen van het besluit) De bekendmaking is een voorwaarde voor inwerkingtreding. De bekendmaking dient daarom direct na het nemen van het besluit (binnen enkele werkdagen) plaats te vinden. Er zijn geen behoorlijke redenen voor latere bekendmaking. Bezwaarschriftprocedure Niet van toepassing Variant IIa Beroep bij de rechtbank Voor de rechtbank zou een uitspraaktermijn (van bijvoorbeeld zes maanden) kunnen worden gesteld. Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak RvS Voor de Afdeling zou de uitspraaktermijn van twaalf maanden blijven gelden. Duur besluitvorming De totale termijn van besluitvorming vanaf de aanvraag tot en met de bekendmaking (en inwerkingtreding) van het primaire besluit bedraagt maximaal twintig à 24 weken. Duur besluitvorming en rechtsbescherming samen Inclusief de procedure bij de rechtbank zou de totale procedure maximaal vijftig we- ken duren (bij een uitspraaktermijn van zes maanden), inclusief het hoger beroep iets minder dan twee jaar.71 Variant IIb Beroep in één instantie, bij de Afdeling bestuursrechtspraak RvS Voor de Afdeling zou de uitspraaktermijn van twaalf maanden blijven gelden. 71 Ingeval voor een uitspraaktermijn bij de rechtbank van twaalf maanden wordt gekozen, schuiven alle termijnen hierna voor de rechtspraak uiteraard met zes maanden op. Duur besluitvorming De totale termijn van besluitvorming vanaf de aanvraag tot en met de bekendmaking (en inwerkingtreding) van het primaire besluit bedraagt maximaal twintig à 24 weken. Duur besluitvorming en rechtsbescherming samen Inclusief de procedure bij de Afdeling zou de totale procedure maximaal 72 à 76 we- ken duren (iets minder dan anderhalf jaar). 5.3 Model voor eenvormige besluitvorming bij handhaving Bij handhavingsbesluiten zal het in het algemeen niet nodig zijn afdeling 3.4 toe te passen. In de praktijk gebeurt dit ook zelden. In voorkomende gevallen kunnen organen maatregelen nemen om zoveel mogelijk eventuele betrokkenen op de hoogte van de procedure te stellen, zonder formeel afdeling 3.4 te hoeven toepassen. Model III: procedure bij handhavingsbesluiten (geen toepassing afdeling 3.4 Awb) Dit model zou worden toegepast ingeval een verzoek tot handhaving wordt ingediend ter handhaving van de in dit onderzoek betrokken wetgeving. Aanvraag (moment nul) Er zijn geen specifieke indieningsvereisten naast die van afdeling 4.1.1 Awb. Gelegenheid tot indienen zienswijzen op grond van de artikelen 4:7 en 4:8 Awb Dit kan mondeling geschieden, al dan niet met een hoorzitting gepaard gaande, of schriftelijk. De periode waarbinnen de zienswijzen moeten worden ingewonnen, bedraagt vier weken. Besluit (binnen acht weken, of, na verlenging, twaalf weken na indiening aanvraag) Het belang van handhaving rechtvaardigt een beslistermijn waarbinnen een grondig ondrzoek kan plaatsvinden. Bovendien komt deze termijn overeen met de termijn voor andere besluiten. Bekendmaking (onmiddellijk na het nemen van het besluit) De bekendmaking is een voorwaarde voor inwerkingtreding. De bekendmaking dient daarom direct na het nemen van het besluit (binnen enkele werkdagen) plaats te vinden. Er zijn geen behoorlijke redenen voor latere bekendmaking. Bezwaarschriftprocedure (beslissing binnen zes weken of, bij een externe adviescommissie, binnen tien weken; bij verdaging binnen tien weken resp. veertien weken) De procedure vindt plaats conform de huidige regeling in hoofdstuk 7 Awb. Beroep bij de rechtbank Voor de rechtbank zou een uitspraaktermijn (van bijvoorbeeld zes maanden) kunnen worden gesteld. Hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak RvS Voor de Afdeling zou de uitspraaktermijn van twaalf maanden blijven gelden. Duur besluitvorming De totale termijn van besluitvorming vanaf de aanvraag tot en met de bekendmaking (en inwerkingtreding) van het primaire besluit bedraagt maximaal vier à acht weken. Met de bezwaarschriftprocedure erbij komt de termijn op maximaal tien à 22 weken. Duur besluitvorming en rechtsbescherming samen Inclusief de procedure bij de rechtbank zou de totale procedure maximaal 48 weken duren (bij een uitspraaktermijn van zes maanden), inclusief het hoger beroep iets minder dan twee jaar.72 NB: ook bij handhavingsbesluiten zou een variant (IIIb) kunnen zijn dat beroep slechts in één instantie openstaat. De totale maximumtermijn inclusief rechtbescherming komt dan op een kleine anderhalf jaar. Gezien de ingrijpendheid van handhavingsbesluiten ligt bij stroomlijning beroep in twee instanties over de hele linie meer voor de hand dan beroep in één instantie. Zie verder de argumentatie in hoofdstuk 4. 5.4 Stroomlijning en coördinatie Dit onderzoek betreft primair de wettelijke stroomlijning van besluitvormingsprocedures. Dat betekent dat is nagegaan in hoeverre thans verschillende procedures voor omgevingsrechtelijke vergunningen identiek zouden kunnen worden gemaakt, meer in het bijzonder ten aanzien van het tijdstip van het indienen van de aanvragen, het orgaan waarbij de aanvragen worden ingediend, de besluitvormingsduur, de bekendmaking en inwerkingtreding van de besluiten en de rechtsbescherming. Wanneer er alleen wettelijk wordt gestroomlijnd, in de zin van het gelijk maken van een aantal procedures, zal de besluitvorming in de praktijk evenwel nog niet gestroomlijnd hoeven te verlopen, in die zin dat niet alle besluiten zonder meer op hetzelfde moment zullen worden genomen, bekendgemaakt en in werking treden. Daarvoor is het nodig dat voor alle benodigde vergunningen daadwerkelijk op hetzelfde moment een aanvraag wordt ingediend, zo mogelijk bij één orgaan dat voor zover nodig de aanvragen terstond doorzendt naar andere organen en toezicht houdt op een tijdige en ten minste in procedurele zin gecoördineerde besluitvorming. Het orgaan waarbij de gezamenlijke aanvragen worden ingediend (loket-orgaan) zou wettelijk de coördinatie opgedragen kunnen krijgen. De wijze waarop een en ander dient te geschieden, zou voorwerp moeten vormen van nader onderzoek. We wijzen er daarbij op dat we in hoofdstuk 4 hebben voorgesteld de aanvrager een zekere vrijheid te geven om al dan niet voor een gecoördineerde behandeling te kiezen om te vermijden dat in het door ons voorgestelde gestroomlijnde systeem aanvragers worden gedwongen op bepaalde vergunningen langer te wachten dan thans het geval is. In de meeste gevallen echter zal naar onze inschatting de aanvrager vrijwillig wachten, omdat hij aldus in één keer weet waaraan hij toe is (hetgeen een van de veronderstelde voordelen van het systeem is) en van eerder verkregen vergunningen toch niet of nauwelijks gebruik zal kunnen maken. Overigens zou bij de regeling van de coördinatie, zoals in hoofdstuk 4 opgemerkt, kunnen worden aangesloten bij de denkbeelden van de Commissie Scheltema. 72 Ingeval voor een uitspraaktermijn bij de rechtbank van twaalf maanden wordt gekozen, schuiven alle termijnen hierna voor de rechtspraak uiteraard met zes maanden op. 92 Bijlage I Deze bijlage bevat een vergelijking wat betreft de doorlooptijd tussen de procedure ex afdeling 3.4 Awb (nieuw) en de procedure waarin besluitvorming zonder afdeling 3.4 Awb wordt gevolgd. Toepassing afdeling 3.4 Awb - Indiening aanvraag: ‘moment 0’. - Termijn voor het nemen van een ontwerpbesluit: onbepaald. (NB: gedurende deze termijn moet de terinzagelegging worden voorbereid door kennisgeving e.d.) Deze termijn varieert al naar gelang de ingewikkeldheid en de inzet van het bestuursorgaan. - Terinzageligging ontwerpbesluit: zes weken. Advisering en zienswijzen: in zelfde periode als terinzageligging. - Nemen besluit: uiterlijk zes maanden na indienen aanvraag. (NB: als er geen zienswijzen zijn ingebracht, besluit binnen vier weken na verstrijken zienswijzentermijn.) Conclusie t.a.v. afdeling 3.4 Awb 1. Normaliter is de maximum termijn zes maanden ofwel 26 weken. 2. De minimum termijn bedraagt de periode die nodig is voor het ontwerpbesluit plus zes weken plus de periode die nodig is voor het nemen van het definitieve besluit. Beide onbepaalde periodes zullen in het algemeen tenminste enkele weken duren. In theorie zou de totale termijn ongeveer acht weken kunnen bedragen, waarbij we voor elke onbepaalde periode een termijn van een week als theoretisch minimum nemen. Realiter zal de minimum termijn eerder een week of twaalf zijn (drie weken ontwerpbesluit, drie weken na zienswijzen en advisering voor definitieve besluit). 3. Afgezien van de bijzonderheid dat in zeer ingewikkelde gevallen de besluitvormingstermijn kan worden verlengd, duurt de besluitvorming dus drie à zes maanden (maar in theorie kan het in twee maanden). Primair besluit zonder toepassing afdeling 3.4 Awb plus bezwaarschriftprocedure Als er geen bijzondere wettelijke beslistermijn geldt, moet op een aanvraag binnen een redelijke termijn worden beslist; die termijn is ingevolge art. 4:13 Awb in beginsel niet langer dan acht weken. We gaan er vooralsnog van uit dat dit inderdaad een redelijke termijn is (rekening houdend met de diversiteit van de onder deze bepaling vallende besluiten). Art. 4:14 Awb geeft de mogelijkheid die termijn nog eens met een redelijke termijn te verlengen ingeval niet binnen acht weken ‘kan’ worden beslist. Evenals bij afdeling 3.4 laten we die bijzonderheid buiten beschouwing en richten ons op de hoofdvariant. - Indiening aanvraag: ‘moment 0’. - Termijn voor het nemen van een besluit: ten hoogste acht weken. - Termijn voor het indienen van een bezwaarschrift: zes weken. - Termijn voor het beslissen op bezwaar: zes of tien weken, afhankelijk ervan of een externe adviescommissie is ingesteld. Conclusie primair besluit zonder toepassing afdeling 3.4 Awb plus bezwaarschriftprocedure 1. De maximum termijn bedraagt normaliter 24 weken. 2. De minimum termijn bedraagt in theorie niet meer dan een week voor de primaire besluitvorming, plus zes weken bezwaartermijn plus een week voor de beslissing op bezwaar, dus in totaal acht weken. Realiter zal de minimum termijn echter eerder drie plus zes plus drie is in totaal twaalf weken bedragen. Bovendien fungeert er in vele gevallen een externe adviescommissie. In dat geval zal de beslissing op bezwaar zeker tenminste nog enkele weken langer op zich laten wachten. 3. Afgezien van de bijzonderheid dat de besluitvormingstermijn kan worden verlengd, duurt de besluitvorming dus drie à vijfeneenhalve maand (maar in theorie kan het in twee maanden). Algemene conclusie De maximum termijn bij primair besluit plus bezwaarschriftprocedure is slechts twee weken korter dan de maximum termijn bij toepassing van afdeling 3.4 Awb. De minimum termijn is in beide modellen gelijk. NB: In gevallen waarin geen bezwaarschrift wordt ingediend, is de termijn uiteraard aanzienlijk korter dan wanneer wel een bezwaarschrift wordt ingediend. Zij bedraagt niet meer dan de termijn voor het nemen van het primaire besluit (een à acht weken). Een dergelijke termijn zou evenwel ook kunnen worden gehaald in een procedure ex afdeling 3.4 Awb ingeval geen zienswijzen worden ingediend. Bijlage II Schema beantwoording onderzoeksvragen bouwverg. WRO-vrijstelling aanlegverg. Mw-verg. Ow-verg. gebruiksverg. sloopverg. onth. Waterkeurbinnenplans buitenplans tijdelijk a. indieningsvereisten b. inspraak c. bevoegd gezag d. ontwerpbeschikking f. BIBOB g. beslistermijn - verlenging - aard h. goedkeuring i. beslistermijn gehaald? j. vrij/gebonden k. bekendmaking en kennisgeving l. inwerkingtreding m. bezwaar n. aantal rechterlijke instanties o. beroepsgerechtigden p. uitspraaktermijn q. uitspraaktermijn gehaald? r. bijz. bep. t.a.v. handhaving e. specifieke vereisten limitatief in amvb soms (b.p.) nee nee soms (b.p.) wet+verord. soms (prov.verord.) bouwverord. bouwverord. nee nee soms (b.p.) ja nee nee nee afd. 3.4 Awb nee nee nee BenW BenW gem.raad/BenW BenW BenW BenW GS (soms minVenW) BenW BenW db waterschap nee soms (b.p.) nee nee nee nee ja nee nee nee aanvr. publ. nee inzage aanvr. nee nee nee nee advies ja nee nee nee nee nee nee nee nee nee 12 wkn (6) 4:13 Awb gefaseerd gefaseerd 4 (6) wkn 6 mnd 6 mnd 12 wkn 12 wkn 4:13 Awb+6 wkn +red. termijn nee nee nee nee +red. termijn +6 wkn +6 wkn +red. termijnfataal van orde van orde van orde van orde fataal van orde van orde van orde van orde nee nee ja nee nee nee nee nee nee nee niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend niet bekend gebonden vrij vrij vrij gebonden vrij beperkt gebonden half-gebonden half-gebonden vrij aanvrager aanvrager aanvrager aanvrager aanvrager aanvrager aanvrager aanvrager aanvrager aanvragerindiener ziensw. nee ind. ziensw. ind. ziensw. nee ind. ziensw. ind. ziensw. na bekendm. na bkndm. na bkndm. na bkndm. vertraagd na bkndm. na bkndm. na bkndm. na bkndm. na bkndm. ja ja nee nee ja ja nee ja ja ja twee twee twee twee twee twee één twee twee twee belangh. belangh. belangh. belangh. belangh. belangh. belangh. belangh. belangh. belangh. nee nee nee nee nee nee nee nee nee nee n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. nee nee nee nee nee nee nee nee nee nee (Text Box comment 95) (Text Box comment 96) Bijlage II a. indieningsvereisten b. inspraak c. bevoegd gezag d. ontwerpbeschikking e. specifieke vereisten f. BIBOB g. beslistermijn - verlenging - aard h. goedkeuring i. beslistermijn gehaald? j. vrij/gebonden k. bekendmaking en kennisgeving l. inwerkingtreding m. bezwaar n. aantal rechterlijke instanties o. beroepsgerechtigden p. uitspraaktermijn q. uitspraaktermijn gehaald? r. bijz. bep. t.a.v. handhaving Wm-verg. amvb, soms wet (mer) afd. 3.4 Awb BenW/GS/minVROM ja afd. 13.2 Wm advies ja 6 mnd +red. termijn van orde nee niet altijd +/- gebonden belangh. ind. ziensw./openbaar vertraagd nee één belangh. 12 mnd. vaak ja, beslistermijn 8.19-besluit limitatief in amvb nee BenW/GS/minVROM nee nee nee nee 6 wkn nee meestal wel +/- gebonden aanvrager openbare kennisg. vertraagd ja één belangh. 12 mnd. vaak ja, beslistermijn Nb-verg. Nb-wet Nb-wet 1998 nee nee nee nee LNV GS (?)/LNV nee nee afschrift aan afschrift aan GS/BenW LNV nee nee 3 mnd 13 wkn +3+3 mnd +13 wkn fataal van orde nee nee niet bekend niet bekend vrijheid begrensd vrijheid begrensd belangh. belangh. openbare kennisg. vertraagd vertraagd ja ja één één belangh. belangh. nee nee onbekend onbekend nee nee Wvo-verg. nee afd. 3.4 Awb watersch/VenW ja kennisg. aanvraag advies nee 6 mnd +red. termijn van orde nee niet bekend +/- gebonden belangh. ind. ziensw/openbaar vertraagd nee één belangh. 12 mnd. vaak ja, beslistermijn Gww-verg. decentraal (pmv) afd. 3.4 Awb GS ja afd. 13.2 Wm advies nee 6 mnd +red. termijn van orde nee niet bekend vrijheid begrensd zie Wm-verg. vertraagd nee één belangh. 12 mnd. vaak nee Bijlage III Begeleidingscommissie • mr. A.P. Dijkstra (VI) • mr. M.C. van Veenendaal (VI) • mr. Ing. A. Rademaker (DGW) • mr. I.M. Pieters (DJZ) • mr. T.A. de Haan (DJZ) • mr. A.M Jansen (DGR) • mr. H. Lobbe (DGM) • mr. H. Klein Lankhorst (DGM)